冯飞：铁路改革两步走

刘亮

2013年被视为铁路改革元年，中国铁路改革由此拉开序幕。开弓没有回头箭，接下来铁路系统将迎来更多变化，不断以新的姿态出现在我们面前。国务院发展研究中心产业部部长冯飞，近年来一直在研究铁路改革的问题，为铁路改革建言献策。3月中旬，《财经国家周刊》记者就铁路改革的步骤、铁路历史债务划分、铁路运价等热点问题，对他进行了专访。

改革刚迈出第一步

今年3月，讨论酝酿多年的铁路改革终于取得历史性突破，按照《国务院机构改革和职能转变方案》，实现铁路系统政企分开，成立中国铁路总公司，以及组建国家铁路局，都只是铁路改革迈出的第一步，接下来还有大量的工作要做。

《财经国家周刊》：目前政企分开的改革只是迈出了铁路改革的第一步，接下来铁路改革将按照怎样的步骤进行？

冯飞：铁路改革其实涉及到两个问题，一是政企分开的问题。政企不分的体制，会导致铁路系统不能按照市场机制配置资源，效率低下。同时，在政企合一的条件下，铁道部既是铁路的拥有者、运营者，也是铁路安全的监管者，缺乏第三方监管，会使政府的很多监管职能难以得到有效施行。所以铁路改革的目的之一，是要实现政企分开。

二是引入竞争机制的问题。在铁路运输市场当中，其它可替代的运输方式，一定程度上也与铁路存在竞争关系，此外，还有铁路运输市场内部的竞争问题。如何在铁路行业引入内部竞争？从全球范围来看，还没有一个可供借鉴的、公认的铁路改革的成功模式。无论采取网运分开的方式，还是网运合一的方式，或者混合模式，都既有可取之处，也存在弊端。

所以说，铁路改革分两步走，第一步先解决政企不分的问题，本次机构改革，重点解决了这个问题。第二步解决引入内部竞争、提高效率的问题。第二部要走，但何时采取行动，以什么方式进行，还有很多问题需要深入研究，不能着急。

《财经国家周刊》：从交通运输部的角度来看，铁路独立运作和管理对发展综合运输也产生了负面影响，您如何看这个问题？

冯飞：现阶段，中国的综合交通发展相对滞后。这其中有多方面的原因，政府管理体制分散是重要原因之一。比如基础设施的规划，很难在政府层面统筹考虑，基本上都是各做各的，缺乏衔接和协调。将铁路管理纳入到交通运输部，有利于综合运输体系建设。

成立国家铁路局，预计也会采取两步走的方式。第一步先把铁路的各项管理职能剥离出来，移交国家铁路局，将来还要进行国家铁路局和交通运输部相关职能的整合。上一轮交通运输管理体制改革，从交通运输部整合国家民航局的经验和教训来看，要实现综合运输目标，还需要进行内部职能的二次整合，将一些管理职能纳入到交通运输部相关综合的司局当中去，例如规划的职能、制定行业技术标准的职能等。

解决债务等问题的思路

铁路改革的复杂性主要体现在，铁路运输有很强的公益性。只有先区分铁路运输的公益性和经营性问题，才能解决铁路债务划分的问题，也才能为铁路建设融资，找到更多渠道。

《财经国家周刊》：当前铁路改革重点需要解决的问题有哪些？

冯飞：铁路改革当前面临的主要问题，第一是债务问题，铁路系统目前有2.8万亿元债务，负债率60%多一点。负债率虽然不高，但铁路偿债能力弱。第二，铁路目前还有大量在建项目，还处在大发展的过程当中。从市场需求来看，铁路还存在运力短缺的问题。所以改革既要考虑短期的债务清偿能力，还要考虑长期的投资能力。

《财经国家周刊》：中国铁路总公司公告，自组建之日起，承继原铁道部负债，这只是一个暂时性的安排？

冯飞：当然，从法律角度来说，承债主体只能是公司。下一步要解决铁路债务划分的问题，由政府和企业共同分担。

《财经国家周刊》：关于铁路债务问题，有一种说法是，由于公益性运输和公益性线路建设导致的负债由国家财政承担，由经营性运输及经营性线路建设导致的债务，由铁路运输企业承担，这样划分合理吗？

冯飞：铁路实现政企分开后，首先面临的现实问题就是债务问题，在国外，日本、德国、俄罗斯等国家进行铁路改革时，都遇到过相同的问题。日本铁路改革到目前为止，还有大量的债务没有处置完。

铁路的历史债务要分类处置，确实是公益性运输或建设公益性铁路造成的债务，应该由政府负担。对于经营性铁路，包括一些当期回报还不足以清偿债务的经营性铁路，这一部分债务应该是由铁路公司来承担。还有一些债务可能处于模糊地带，难以确定是公益性还是经营性造成的，这样的债务需要政府和企业共同来分担。必须要找到合适的分担方式，这里面有大量的工作要做。

《财经国家周刊》：铁路政企分开改革之后，会不会对铁路建设产生什么不利影响？

冯飞：铁路改革后，铁路建设将面向市场需求，更加注重解决运力短缺和运输瓶颈等关键问题。不会因为某个铁路领导人的偏好，而集中投资在某些区域或领域。

另外，铁路实现政企分开之后，将带来铁路投资方式的变革。也就是除铁路自身的投资之外，还有可能吸引其它资本包括社会资本进入，可以让社会资本独立建设铁路线路，独立运营。也可以由铁路运输企业和其它的投资方组建合资公司，共同投资运营，将出现更多选择。

从负面影响来看，政企分开之后，铁路投资肯定会更加追求经济效益，对建设社会性效益突出的线路，如西部的一些铁路，可能会产生不利影响。未来公益性线路投资建设，可以考虑由几方面共同投资。中央政府拿一部分钱，铁路运输企业也需要有一定投入，这样做的目的，是铁路企业会更多考虑投资效率的问题。此外还可以考虑由地方政府拿一部分钱，多方出资共同解决公益性铁路建设的问题。也可以考虑成立铁路建设基金，投资建设铁路。

需要灵活的定价机制

铁路实现政企分开之后，对于公益性运输，政府还将采取适当的价格管制。对于非公益性运输，可以让铁路企业获得定价权，但这并不意味着铁路运价将单方面上涨，铁路运输企业可以根据市场需求，上浮或下调铁路运价。

《财经国家周刊》：大家都比较关心铁路的票价问题，铁路客运将来的定价方式会发生变化吗？

冯飞：铁路运输的一个主要特点就是它有公益性，对于铁路运输中公益性的部分，如普通列车的硬座，涉及到许多老百姓特别是农民工出行，采取低票价，并且对其票价进行政府管制，是有必要的。对这类运输，政府要给予铁路运输企业适当补贴，我想可以采取政府购买公益服务的方式，由暗补、交叉补贴变为明补。

而一些增值服务，像高铁、卧铺等，也可以采取更灵活的定价方式，根据市场的需求定价，将定价权交给铁路运输企业。

在不同的季节、不同的时间段，客运市场的需求是不一样的。即使是在同一天当中，不同时间段，需求也不一样。采取灵活的定价机制，可以通过票价来调配运力和市场的需求，从而更有效地配置资源。铁路客运可以通过更灵活的价格服务，通过提高服务质量等方式，更多地参与到与其他运输方式的竞争当中去。

《财经国家周刊》：货运价格调整的方向是怎样的？

冯飞：道理还是一样的。对事关民生的公益性运输，我认为政策不需要做太大的调整。比如农用物资、农产品运输，会影响到农产品的价格，对老百姓的生活影响很大，铁路有义务以较低的价格运输这些货物。对此，政府可以给予适当补贴。对非公益性运输，应该给予铁路运输企业自主定价权。

《财经国家周刊》：您认为铁路改革达到什么样的目标就算是成功？

冯飞：第一，能满足经济和社会发展的需要；第二，能提高效率，在多种运输方式中，有一定的竞争力；第三，能够满足老百姓的出行需求。实现这三个目标，就算成功。