做实人大

张鹭

2013年3月16日下午，十二届全国人民代表大会第一次会议倒数第二天，人民大会堂。

显示屏亮起，全国人大专门委员会主任委员和委员选举表决结果公布：赞成1969票，反对850票，弃权125票。这意味着，超过三分之一的代表对全国人大环境与资源保护委员会（下称环资委）组成人员的人选投了反对票和弃权票。

现场一名记者注意到，这种近年来极为罕见的投票结果在宣读完毕后，全场哄笑，主席台上的习近平、李克强、张德江、俞正声等人也笑了”。

长期以来，处在党委与政府之间的人大地位尴尬，宪法赋予的很多权力实际处于沉睡状态。湖南省人大《人民之友》杂志副总编田必耀认为，“未来五年，只要能按照十八大报告提出的思路进一步改革，‘做实人大将能往前迈进一大步。”

如何代表人民

2013年1月，湖南省人大会议召开前，娄底市双峰籍省人大代表钟志彪接到了乡亲们的电话。这些因娄衡高速工程烂尾而失去土地的农民，向他表达了愤怒与不信任。随后，他紧急联合双峰县其余五名省人大代表赴现场调研。

1月26日，在湖南省人大会议娄底代表团讨论时，钟志彪提出此事，并播放了调研拍摄的照片。次日下午，主管副省长再次带着交通厅负责人来娄底代表团解释称，该项目与省交通系统腐败案存在关系，且涉及外省公司，协调颇为不易，但最迟3月上旬会有个说法。

“省里已经在努力协调，我们理解，但老百姓不理解我们。”钟志彪当场表示，“内里的细节我们管不了，我们要求给个准确的动工时间，向父老交代。”

不过在基层这样尽职的人大代表并不多。

“人大代表里，认真履职的最多有五分之一。”一位受访的人大代表直言，因为目前的代表产生和履职机制，无法保证这点。

在各级人大中，党政干部是人大代表的主力军，基层代表数量则与其所代表的庞大群体不成比例。曾在全国人大任职17年的已故宪法学者蔡定剑在统计后发现，官员代表已经向着代表总数的一半左右发展。双峰县298名县人大代表中，各级官员比例更是占到近三分之二。

蔡定剑认为，这样人大会议上干部代表发言变成了作报告，基层代表发言成了汇报工作。

由于人大代表的职责之一是对政府的监督，政府官员应与人大代表相分离。第十二届全国人大2987名代表中，结构比例较上届已呈现“两升一降”：来自一线的工人、农民代表提高了5.18%；专业技术人员代表提高了1.2%；党政领导干部代表降低了6.93%。这种变化可以在十八大报告中找到出处：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”

同时，人民与其代表之间面临缺乏联系的尴尬现实。川籍农民工全国人大代表胡晓燕曾在2008年当选后公布手机号码，但不久发现要面对每天24小时不断的来电，最后她不得不关机。

湖南省人大代表刘晓武曾任第十一届全国人大代表，履职五年间他提出的建议超过50条，包括关于农民工养老保险流转、高温劳动立法保护、湘江流域环境治理、扶持革命老区教育事业等。由于“含金量”高，他的建议在不少立法或政策制定过程中被采纳。但这背后是他与企业员工每年长达三四个月的调研——时间与经济的双重自由，得益于其商人身份。

对普通的兼职代表而言，这近乎奢望。一些地方人大曾进行代表专职化的探索，不过因为违背“人大代表集体行权”“人大代表不得自行设立工作室”原则被叫停，比如2010年四川省罗江县曾为县人大代表李国喜个人设置“专职人大代表工作室”，提供正科级待遇，将其生活补助和调研经费纳入县人大的财政预算体系等，后被叫停。

不过，与此同时在浙江温岭设立的基层人大代表工作站，得以保留至今。温岭模式不以代表个人工作站的形式存在，而是以集体活动接访选民。2013年2月，温岭还聘请人大代表工作站联络员，以解决代表兼职制下找代表不便的问题。

对此，十八大报告的思路是，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”

常委会如何扩权

田必耀认为，由于人大代表数量过多，会期又有限，一年一次的全体人大会议效率并不高。人大行权履职的大量工作落在常委会身上，因此有必要依法做好做足人大常委会的“功课”，“做实了人大常委会，做实人大就有根基了”。

事实上，全国人大常委会现在的权力并非与生俱来。全国人大常委会研究室原主任程湘清回忆，为了便于经常开会、更充分地行使职权，1982年宪法将很大一部分原属于全国人大的职权交由全国人大常委会行使，主要是将全国人大是唯一立法机关变为全国人大和全国人大常委会共同行使立法权。

1979年彭真主持修订地方组织法、选举法等法律，在考虑地方人大是否设常委会时，地方上普遍赞成，理由是：设立常委会可以在本级人大闭会期间行使权力机关的职权，避免由行政机关越俎代庖；可以同本级人大代表保持经常联系，发挥代表应有的作用；可以监督本级政府的工作；也有利于组织精干的政府机关，加强地方政府的工作。

在湖南，人大常委会曾以质询案、建议案、执法检查等监督形式，督促政府纠错以及履职。湖南省人大常委会原委员傅学俭向记者回忆，1999年，审计部门在湖南省人大常委会会议上汇报审计情况时提及，该省移民局挪用2000余万元资金用于建设宾馆。傅学俭就此联系十余名常委会委员，在省委的支持下，依法向省政府提出质询案，但立案后几个月进度缓慢。他们就此表示，此事如不查清楚，下次常委会会议时将联名提交罢免案。压力之下，省政府加大调查力度。结果，当事移民局局长受到处分，一名副局长被撤职，财务处长则因挪用、贪污而获刑。移民局所建宾馆，除办公场所外全部变卖，款项归还。

对于全国人大与省人大这样有立法权的权力机构，常委会人员组成影响尤大。在九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议证券投资基金法草案过程中，其中一个小组只有一个法律专家发表了自己的意见，其他委员没有提出任何看法。“兼职代表制存在的不足，可以由提高常委会的专职化比例来弥补。人大常委会可以专职化的多一点，兼职的少一点，让更多专业人士进入常委会，而非一味考虑结构、配置。”刘晓武建议。

对此，十八大报告明确指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。

值得注意的是，这是历届党代会报告中，首次将常委会与人大并列提出。

人事、监督权尴尬

人大种种监督职权中，对政府官员的任免权因直接针对个人而成为敏感领域。在这方面，1989年湖南省人大对时任湖南省副省长杨汇泉的罢免案，成为全国人大系统破天荒的举动。

针对官员的监督，曾风行一时的述职评议被认为最能彰显效果。这一方式并无法律明文规定，而是地方人大在实践中探索出的监督“一府两院”官员的方式：人大定期召开评议会议，要求其选举和任命的干部就执法、廉政、本职工作等述职，很多地方都有针对述职对象的投票表决，如信任票未过半，则视情况启动撤免职程序。当时，全国有20多个省级人大通过了地方性法规，评议对象也由县乡级上升到副省级。不过，这一创新由于并未被2006年出台的人大常委会监督法纳入，因而被叫停。

新世纪以来出现的党委书记与人大常委会主任“一肩挑”的势头，也让人大地位尴尬。在2003年各省（市、区）换届选举中，除了省委书记是中央政治局成员的以外，其他省（市、区）人大常委会主任普遍都由书记兼任。有此背景，很多基层也上行下效。这对人大的独立行权产生不小影响。

更为普遍的现象是，人大代表对干部的选举权被层层限制。傅学俭介绍，较为常见的手法是对差额候选人提名权的“两规”：副省长和人大副主任法定的差额人选必须有一个到三个，但各省级人大主席团一般通过代表举手表决制定选举办法，规定差额只有一个。问题是，僅剩的一个差额候选人法定由代表联名提名，而实际上各省省委为了减少预选，往往规定具体的提名对象由某个代表团提名，这就剥夺了其他代表团的自主提名权。

任免程序本身也存在操作空间。比如选举法并未明确规定提名必须填表，但地方人大通过表决制定选举办法要求大会统一制定表格，到提名时又可能不给代表团团长发表格。一些被代表联名提名的候选人，也经常被“做工作”，“自愿”放弃被提名权。

对于十八大报告中“人大代表依法行使任免权”的提法，不少人大系统人士建议恢复被叫停的述职评议制度，并以法律的形式加以确认。

即便十八大报告对于人大的地位有着前所未有的强调，对人大行权的复杂性也不可忽视。武汉大学法学院教授秦前红认为，人大处境尴尬的原因在于，其人事任免权因与党的干部管理权相冲突，重大问题决定权因与党政决策权相互纠结，监督权因人大地位本身的孱弱，均未得到充分行使。

依宪行政是基础

出于对这种复杂性的认识，中国社会科学院博导杨志勇认为，十八大报告提及的人大改革方向中，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”相对容易实现，预算改革的意义也不仅仅局限于财税领域，或可成为撬动人大改革的杠杆。

改革并非易事。由于是财政部门而非全国人大在实际主导立法，能看住政府“钱袋子”的《预算法》修正案二审稿并不理想。该稿对于“财政专户”的合法化确认，以及财政部门对国库经理权的强化，在全国人大财经委副主任委员吴晓灵看来都属于倒退，不利于对财政资金的监管和对国库的管理监督。

各级人民代表大会在开会时，审议本年度财政预算执行情况和下年度财政预算草案都是最为重要的议题之一。但实际上，由于预算编制较粗糙、审查时间太短、人大代表不专业，无论是全国人大还是基层人大的监督效果都亟待提高。

一位双峰县基层人大代表感叹，看上去很抽象的预算审查，其实与每个农民的切身利益密切相关。比如国家转移支付给农民的粮食、粮种补贴，被层层截留的情况非常普遍，农民可能只得到60%，但被剥夺的农民对此毫不知情。

说到底，人大的工作，必须回到宪法的起点。

国家主席习近平和国务院总理李克强在新近获选后，发表讲话时均表示要“忠实于宪法”。习近平更是强调，“宪法的生命在于实施。”

宪政学界的一个共识是，依宪行政不仅是个法律界的问题，更是政治问题。判定政府的行政行为是否与宪法相抵触，需要建立违宪审查制度。

据现行宪法规定，违宪审查制度由全国人大及常委会实施，但在实际的政治生活中，该条款一直“沉睡”——2003年，孙志刚案与杭州拆迁条例先后都被用来提起违宪审查建议，却并无下文。

2005年12月，十届全国人大常委会第四十次会议完成了对一系列法规的审查备案程序的修订，包括对违宪审查的程序进行了明确。该程序的出台，被认为奠定了违宪审查的制度基础，离终点只差最后一步：真正启动违宪审查，向社会定期公布审查结果。2013年1月，中共中央党校机关报《学习时报》刊文，建议全国人大成立违宪审查委员会。

做实人大，依宪行政是基础。