社保基金入预算：问责前奏？

刘明霞

在今年的两会上，一个引人注意的消息是：全国社会保险基金预算首次提交全国人大审议。这意味着我国向完善“全口径”预算管理再迈重要一步。

在已达成的共识中，中国“全口径”政府预算体系，被认为应由政府公共预算、政府性基金预算、国有资本金预算和社会保险基金预算四个账本组成。

政府性基金预算以及国有资本金预算，分别于2009年与2010年首次向全国人大提交审议。同时，社会保险基金预算于2010年开始启动试编，而在今年两会上首次正式亮相。

“社会保险基金纳入预算，可以让社会更清楚地了解社会保险基金的整体状况，也是加强全口径预算管理的表现。同时，也有利于全面掌握政府在社会保险活动的经济情况。”中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇对《财经国家周刊》记者说。

近年来，社保作为民生问题中最核心的部分，已成为社会关注的焦点。政府加强对其“钱袋子”的收支总量、结构和活动的监管，无疑也是对社保行为的有效规范。

同时，社会保险基金纳入预算，也在一定程度上反作用于社保制度本身，为其发现问题并推动社保制度的改革起到积极作用。

全口径预算

一直以来，对于预算改革的重点，都围绕在解决三大问题上：预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。预算报告的编制无疑是与其实现第一个目标——预算管理的统一完整性息息相关。

“预算的功能高度依赖于预算的全面性，因此‘全口径是预算改革的基础原则和最核心问题。”中央财经大学财经研究院院长、中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君对《财经国家周刊》记者说，“如果不能做到全面性，意味着预算就不能发挥其监管功能。所以它是预算正常运转的前提条件。”

今年的社会保险基金首次编入政府预算，无疑是对政府预算完整性的极大补充。

根据接近人保部的内部人士的介绍，近几年的社会保险基金预算试编并不顺利，一度还要取消社保预算，现在不但没有取消，反而编入政府预算，意义非常重大。

“过去几年试编的社会保险基金预算，其编制和执行是由各级政府和财政部门审查和监督，属于行政监督范围。”财政部财政科学研究所基础理论研究室主任杨良初对《财经国家周刊》记者说，“而列入政府预算，正式进入各级人大及常委会的法律监督范围，更具规范性和法律性。”

由于社会保险基金是老百姓抵御生、老、病、伤、残等风险的养命钱，其安全和风险等级是最高的，其本身又是通过政府组织和管理的基金。在纳入政府预算管理后，严格的规范更能确保基金的安全性。

并且，在现代社会中，政府预算已经不仅仅是政府的一个简单的收支汇总表，而更具有控制和问责等功能。

“把社会保险和预算挂钩说明要准备问责。”王雍君说，“并且我们的预算制度还呈现出每年一次的动态问责频率。从预算准备，到预算审查、预算执行、预算评估，各个环节都会进行问责。”

社保基金预算的不足

“社会保险基金预算的收支对应关系比其他预算更为直接，因为这里面牵涉到个人缴款，提出个体的权利，这在其他预算中没有这么直截了当的对应关系。”王雍君说，“所以社会保险基金预算是政府支出中最难把握的一部分。”

正因为上述原因，社会保险基金预算目前无法像其他三本预算那样严格按预算执行，其预算指标的固定性没有其他预算指标那么确定。一部分原因在于社会保险基金预算的编制相对于其他预算有着其特殊性和难度。

目前中国的社会保险制度尚处于改革完善阶段，制度的不确定性带来预算指标和口径的不确定性。而且由于社会保险制度的“碎片化”带来的某些制度的归并，也造成预算指标和口径的多变，影响预算编制和执行。

“比如养老保险来说，第二年的参保范围是不是扩大，参保额度是不是会变。欧美国家基本上所有人都参保，好统计。这跟我们的社会保障事业大的改革发展背景有一定的关系。”中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华对《财经国家周刊》记者说。

另外，社会保险基金预算的编制技术上也在地方政府中存在某些疑虑。

在各地方政府的试编阶段时，很多省份搞不清社会保险基金预算的范围，除了将广义上的五大保险和居民社会养老保险纳进来，很多地方政府把财政部社保司管辖的所有领域，包括低保等民政领域都纳进来了。

但随着社会保险基金预算的编制上升到全国范围，其编制框架越来越清晰，这一问题也开始得到解决。

另外，各地方政府对于“欠缴”、“欠支”行为缺乏严厉的追缴、追支制度和手段，导致预算目标难以兑现。

“原因一方面是因为社会保险基金收缴和支付制度缺乏严肃性和法律性，另一方面是因为组织收缴和支付的机构责任不到位。”杨良初说。

对于今年首次进行的全国社会保险基金预算的编制，是由财政部社保司进行的。但是其管理权限的部门配置，也一直存在争议。

一直以来，社保基金的收支管理是人社部在管，财政部主要是管财务以及承担兜底责任。所以在社会保险基金预算的编制上，人社保和财政部社保司都想得到编制权。

“预算谁来编制的问题背后，是一系列管理权力的配置问题。”汪德华说，“今年社会保险基金的结余有4万亿，这些钱不在国库里，而是在财政专户里，往哪个银行存？谁都想要它的管理权。”

以法国为例，其社会保险基金预算是由其社会福利部进行编制。但是我国的社会保险的不同职能分散在不同部委。“什么时候把人社部、民政部、卫生部成为一个大部门，所有的事情都由它来管，那预算由它来编才合适。”汪德华说。

对社保的影响

社会保险基金列入政府预算对于社会保险制度本身而言，也起到积极作用。

“使得社会保险基金收支更加透明化。现在预算编制和执行的结果都要公之于众，要求社会保险基金管理机构要严格依法办事，不能随意变更收支。”杨良初说，“也使社会保险制度更加规范。”

“对于社会保险制度发展的意义来说，一方面可以反应现在的发展情况，两会是所有焦点聚焦的时候，也可以从中发现问题，以此来推动社保的发展。”汪德华说。

实际上，汪德华已经从社会保险基金预算中，发现了一些问题。

比如在收入预算表中，企业职工基本养老保险基金收入中，“保险费收入”2013年的预算数为：15501.33亿元；但是在支出预算表中，企业职工基本养老保险基金支出的“基本养老金支出”2013年的预算数为：15884.48亿元。

“严格来说，资金缺口就是缴费的钱不能涵盖发放的钱。这里看到的是，起码支出已经大于收入。”汪德华说，“这并不意味着发放养老金困难，因为还有财政补贴。而且在执行的过程中，很可能收入会超过预算。但是这起码给了我们一个惊醒，职工养老保险的缴费体系存在风险。”

因此社会保险基金预算也在为社会保险制度起到积极的反作用。其预算的完善，也需配合着社会保险制度的改革而进行。

以制度“碎片化”的问题为例，现行养老保险制度分为城镇企业、城镇居民、农村、行政和事业几块不同的制度，缴费基数、缴费办法、支付待遇、支付方法都有很大差别，导致养老保险制度间的不公平。

“能否先解决城镇养老保险制度和医疗保险制度的统一问题，再解决城乡社会保险制度的统一问题，同时对进城的农民工设定过度办法，最终实现城乡社会保险制度的统一和规范化。”杨良初说，“只有制度统一和规范了，社会保险预算编制和执行才能更加规范。”