我国城镇化进程中农民“带土进城”问题研究

田园

摘要：在我国城镇化发展过程中，由于法规和政策制度因素、农民土地权益侵害因素和农民自身因素的制约，广大农民进城落户的积极性受到严重影响。政府应制定和修改相关法律法规，让农民成为城镇化的最大受益者，合理确定农民“带土进城”的过渡期，稳步探索、分类实施、有序推进农民带土进城。

关键词：农民；带土进城；制约因素；政策法规；土地改革

中图分类号：F311文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）07-0150-03

“带土进城”是指允许农民带着农村所有的土地财产权益及其附着资产进入城镇落户变身市民，享有和城镇居民同等的基本公共服务和市民权利。在社会管理方式上，实行城镇社区化管理。在生产方式上，农民进城一方面可以重新就业，获得非农收入；另一方面，也可以继续从事农业生产，获得农业经营性收入和农地财产性收入。“带土进城”的核心是指农民进城落户后，包括宅基地和房屋使用权、承包地经营权、集体共有资产处置受益权、甚至相对宽松的农村计划生育政策和惠农政策等都长期保留不变或设定一个相当长的过渡期。也就是说，农民可自愿选择进城落户让原来的农村权益变现、变股，也可以选择进城落户留地、留房、留股。“带土进城”既不改变集体土地的产权属性，也保证了城镇化过程中农民带着土地权利变身市民。

近年来，国家采取了一系列措施推进市民化、城镇化的发展，但由于农民土地权益不能“权随人走”，加上进城后住房、就业、子女上学、社会保障制度不到位，使许多农民对进城落户瞻前顾后。因此，农民“带土进城”受到了全社会高度关注和热议。

1农民“带土进城”的制约因素分析

1.1法规和政策制度对农民进城的制约

1.1.1国家对农民“带土进城”的政策还不明确《土地承包法》第二十六条规定：“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。这一规定客观上要求农民进城落户时必须无偿地放弃承包地，这使得进城农民无法通过土地买卖，收回以往几十年在承包土地上的辛劳和投资成本，是对进城农民土地流转权力的限制和剥夺。由于舍不得依附在农村户口、承包地、宅基地等方面的权益，当农民面临进城落户选择时心态复杂，犹豫不决；即使在城市有了稳定的就业和住房，也很难最后下定决心进城落户^[1]。

土地是农民拥有的最基本资源，随着农村人口流动和社会就业结构的变化，农民对农业和土地的关注已经从过去的多打粮食转向能否获得更多的收益。显然在土地不断增值和在城市里农民就业不充分、不稳定的情况下，让农民彻底放弃土地和相关权利，必将严重损害农民的利益，造成社会的不和谐、不稳定，更重要的是它严重禁锢了农民进城的积极性。

1.1.2现有政策在执行上出现偏差1996年以来，中国城镇建设用地面积增长速度是城镇化增长速度的3倍。各地政府普遍存在的“土地财政”使其热衷于把城镇化作为“大蛋糕”，盲目“求大求阔”，不断新建园区，引进重复项目，修建高楼大厦。这些盲目扩张严重挤压了农村的发展空间，使城市居民与农民的二元差异更为明显。

城镇化的核心是人的城镇化，主要是要提高城镇化的质量^[2]，重点是研究城镇化过程中产业对人的带动作用，通过发展产业创造新的就业机会，做到产业融入城镇，人才及时跟进。因此我国快速发展的城镇化应该是从“扩空间”向“提功能”转变，一方面让没有进城的农民尽快改变居住条件，发展新兴城市和实现就地城镇化；另一方面使已经进城的1.58亿农民工群体安心留在城市、融入城市，这是当前最为迫切的现实问题。

1.1.3失地农民社会保障制度不健全土地是农民就业和工作的场所，是农民收入的重要来源。农民被征地后，就业比例很低，尤其是在我国中西部欠发达地区，有相当一部分农户面临失地又失业的困境，这给农村的和谐和稳定带来了严重威胁。当前，我国农村社会保障体系尚未完全建立，农民生活缺乏长期保障。由于农村经济不发达，保障经费很难解决，失地农民难以享受到与城市居民相同的社会保障。

1.2农村土地变更对农民土地权益的侵害

1.2.1农民的土地权益不同程度受到侵害在城镇化快速发展的过程中，由于新建园区、旧城改造、村庄建设等，农村土地价值日益显化，土地价格增值收益迅速攀升。一些地方出现了背离农民意愿的事件，如征地拆迁补偿不合理、不到位，强拆农民住宅，利用撤乡并镇违规违法用地，“赶农民上楼”等等，本质都是一样的，目的是想早点拿到农民的土地。有的城镇由于没有产业做支撑，新的就业机会没有形成，造成了经济发展缓慢和不稳定的现象。有的地方政府通过招拍挂的方式获得一部分土地出让金收益。这些急功近利、“圈地造城”、“卖地收钱”的局面如果不改变，城镇化将会带来巨大的经济泡沫和灾难。

1.2.2农民的土地增值收益受到侵害一是土地补偿费用很低^[3]。在土地收益分配中，政府分得了最大份额，开发商、银行也成为较大受益者，而到土地的真正所有者农民手中却寥寥无几。二是农民失去了一部分宅基地房产增值的收益。农民通过宅基地换房和新建房，由平房住进了楼房，虽然农民的居住条件有了很大改善，但农民交出的宅基地面积一般大于置换后分摊的新住宅用地面积，所节约的土地作为工业和商业用地的增值部分却与原农民无关。

1.3农民在城镇化过程中的自身制约因素

农民是否能真正变为市民，更重要的还取决于农民自身的整体素质^[4]。近几年来，农民工群体开始分化。根据国家人口计生委统计，现在我国流动人口总量已接近2.5亿，平均年龄只有28岁，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半，成为城市农民工的主体。新生代农民工大多接受过较好的教育，对工作有着较高的要求，希望通过自己的奋斗去实现人生价值和理想。

但受文化、专业技术水平等影响，新生代农民工就业空间小，自我发展能力较弱，社会竞争能力低下。短时间内他们在经济层面上适应较快，而对心理层面、社会层面的适应不是在短时间内能够完成的，它需要一个长期的磨炼和适应过程。因此，他们一方面迫切想融入城市生活，另一方面还惦记农村的土地权益，特别是村庄改造、土地被征后，他们对户籍转型、土地权益的归属、就业和收入生计问题普遍感到担忧。

2推进农民“带土进城”的对策建议

2.1制定和修改相关法律法规，为农民“带土进城”提供法律政策依据

国发2001年6号文件、2006年5号文件、2007年颁布的《物权法》及2012年颁发的《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展权利的若干意见》等不同时期出台的有关政策对于农民进城有着重要的指导意义。《物权法》有力支撑了农民土地承包权的用益物权的权利，提供了农民带土进城的法律依据。但其它相关法律法规没有及时修订，致使法律条款出现分歧。例如，《农村土地承包法》就完全剥夺了农民进城后的土地权益。当前应该进一步消除制约农村发展和农民进城的体制障碍，积极营造有利于城镇化的法律和政策环境，不断总结各地农民“带土进城”试点探索的经验和教训，及时修改相关法律法规，出台更加明确、全面、符合农村实际、可操作性强的政策法规文件，为农民“带土进城”提供法律保障。

2.2加强引导，让农民成为城镇化的最大受益者

“带土进城”是农民在城市和农村的双保险，也是解决农民工一系列问题的关键。城镇化离不开政府的引导，但其核心动力是市场化。因此，各级政府应及早做出宏观的顶层设计和系统的政策体系作支撑。

现阶段，农民问题主要是土地问题，无论是进城还是留在农村，农民应该成为新型城镇化的最大受益者。建国六十多年来，农民长期用低成本劳动力、低价农产品和艰苦生活待遇支持我国城市工业化的发展。到现在，我国需要工业反哺农业、城市反哺农村，只有从政策上向农民倾斜，允许农民“带土进城”，才能显示社会公平合理的一面。

2.3合理确定农民“带土进城”的过渡期

农民“带土进城”是城镇化过程中的一个过渡性制度安排。农民进城是我国户籍制度的一项重大改革，不可能一步到位，即使农民工转入城市户口，他们的住房、医疗、保险等保障一时还难以落实到位。如果过早取消或让农民放弃土地权利，农民工在城里就失去了退路且无力承担不能融入城市的风险。允许农民工“带土进城”，让他们有一个适应城市的过程，是相对稳妥、规避风险、减少震荡的做法，也为城市接纳农民工提供了一个缓冲的时间段。

“带土进城”涉及农民的切身权益，是一项政策性很强的工作，需要相关部门制定实施细节，做好城乡制度衔接，区分不同情况，确定合理的过渡期。首先应严格保护农民的土地权利，明确农民拥有自己土地的转让权，明确农民可以带着自己的土地转为市民，明确农民进城后拥有和城市居民同样的社会保障权利。二是要合理确定过渡期的时间界限，建议过渡期至少二、三十年，宅基地权益可以终身保留，过渡期结束后不再享受承包地、林地权益和分配。三是要建立“带土进城”的进入、退出机制，对农民进城前的土地权益进行确权登记和颁证^[5]。

2.4分类实施，有序推进农民“带土进城”

农民“带土进城”是一项复杂的工作，对涉及整个村庄宅基地复垦和村庄改造“带土进城”必须十分慎重。在制度层面上，要坚持“进城在前、改造在后；区别情况、分类实施；农民自愿、收益归农”原则进行通盘考虑。一是要遵守符合土地征用政策和制度、符合农村建设和当地城镇建设的总体规划。二是要尊重农民的话语权、知情权和选择权，城镇规划、农民“带土进城”的模式等，要及时征求和采纳农民的意见。三是经费成本要保持相对平衡并有节余，坚决预防村庄大拆大建、铺张浪费，更要防止一次改建不成返工重建，造成反复搬迁的更大浪费。四是要不断探索土地制度改革，分阶段稳步推进土地流转机制，不断完善征地补偿办法，规范政府征地行为，彻底打破政府垄断土地一级市场的格局，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场，努力实现产业发展与城镇建设相结合。参考文献：

[1]刘爱玉. 城市化过程中的农民工市民化问题[J]. 中国行政管理， 2012，1：112-118.

[2]李清华. 对农民工问题的战略思考[J]. 中国发展观察， 2010，6：40-41.

[3]刘洪银. 城镇化过程中农民“带土进城”与农地权益保护 [J]. 西北人口，2012，1：33-36.

[4]姜作培. 农民市民化必须突破五大障碍[J]. 中共杭州市委党校学报，2002，6：83-85.

[5]李林. 失地农民留地安置模式探讨——以全国统筹城乡综合配套改革试验区重庆市为例[J]. 重庆工商大学学报，2009，6：16-19.