地方债务风险的成因研究

黎聪

摘要：地方政府通过承担债务取得资金用以大力发展城市基础设施，较好地促进了当地经济的发展。但是，随着长时间的积累，地方政府负债规模日益增大，地方政府性债务管理中存在的问题也逐渐显现，其中蕴含的风险需要引起我们重视。本文就地方政府的债务风险的成因进行探讨。

关键词：地方政府债务；投融资平台；债务风险

地方政府性债务，主要是指地方政府作为债务人，按照协议或合同约定依照法律的规定向债权人承担资金偿付义务的一种信用方式，也是政府调度社会资金、弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。

虽然我国法律明文规定地方政府不得发行地方政府债券，但地方政府举债在实际中却已是普遍现象。随着市场经济的快速发展，我国地方政府融资手段日趋多样化，除了采取银行贷款外，还通过融资平台发行信托理财產品、采用BT或BOT模式等筹措建设资金，大力发展了城市基础设施建设，较好地促进了当地经济的发展。在此过程中，地方政府投融资平台起到了重大作用。

随着长时间的积累，地方政府负债规模日益增大，地方政府性债务管理中存在的问题也逐渐凸显，需要我们加以重视。那么地方政府性债务规模有多大？据财政部科研所2010年的研究报告显示，当时我国的地方政府性债务在4万亿元以上，相当于我国GDP的16.5%、财政收入的80.2%、地方财政收入的174.6%；其中政府直接负债超过3万亿元，相当于我国GDP的12.9%、财政收入的62.7%、地方财政收入136.4%。另外，根据央行2009年的数据显示，全国3800多家地方融资机构管理总资产8万亿元，地方政府负债达到5万亿元，平均负债率为60%以上。央行统计数据还显示，截止2009年9月底，地方政府融资平台的融资额是地方财政收入的240%，其中90%来自银行贷款。有些投融资平台，资本金和贷款杠杆高达30倍以上。

当前我国地方政府性债务的基本现状可谓规模巨大、结构不明、风险隐蔽、管理失范。虽然到目前为止尚未暴露出财政及社会风险，但是其存在着巨大的潜在的威胁，而地方政府投融资平台在其中起到的作用更是不可小觑。据官方数据显示，截止到2009年5月末为止，全国政府融资平台有3800多家，其中70%以上属于县区级政府。其负债总额由2008年初的1.7万亿元，在不到一年半的时间内升到5.26万亿元，其中的85%来自银行贷款。而后，银监会公布的数据显示，到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及以下各级政府设立的平台公司共计达到8221家，其中县级政府平台公司有4907家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达到8.8万亿元，贷款余额超过了5.56万亿元，几乎相当于中央政府的公债余额。

不可否认，地方政府投融资平台在推动地区城市化与工业化的发展中的确扮演了极其重要的角色。但是，地方政府投融资平台在此过程中也积累了巨额的债务，使得其成为地方政府信用风险的主要来源。所以，要解决地方政府性投融资平台存在的问题，必须先分析融资平台产生的原因。

投融资平台在我国的兴起有着复杂的经济社会原因。从大背景来看，是地方政府财力的增长远不能满足地方城市化和工业化的快速发展。为了保证公共基础设施适应及适度超前于地方经济发展的需要、培育地方支柱性产业、保证地区经济的可持续发展，地方政府必须融入社会资金参与到地区的公共基础设施建设中，从而形成了地方政府债务。导致地方政府投融资平台产生的原因有以下一些：

1.法律制度的约束。在法律规定不准列赤字的情况下，地方政府无法通过公开、透明与合法渠道实现市场融资。因此，借助政府投融资平台以企业借款名义举借政府债务，使得政府债务以更隐蔽的方式出现。

2.资本逐利的本性。商业银行要综合考虑放贷风险、资本回报等因素，以抵押资产的质量和借款人的信誉决定放贷与否。尤其是基础设施类的项目融资，其投资大、周期长、不确定程度高，银行一般不会向私人提供此类贷款。而政府信用和政府资产却是此类融资的重要担保和信贷抵押物。其中政府承诺函和土地是被银行最为普遍接受的担保、抵押方式。然而，政府因受到法律约束而无法直接将政府信用和资产作为债务法律主体到银行和资本市场进行融资，因此，借用投融资平台达到融资目的成为政府的最佳选择。

3.政府的投资需要。随着改革开放后我国经济社会的发展，地方政府投融资平台的产生及发展有着其客观的必然性。首先，各地政府部门在各阶段都制定了相应的经济社会发展目标，这就需要用到经济和行政的手段，但资金短缺问题是制约地区经济发展的关键问题。其次，中国工业化及城镇化的发展是地方政府投融资平台存在和发展的深层次原因。最后，2008年国际金融危机有效的促进了地方政府投融资平台的发展，拓宽中央政府投资项目的配套资金融通渠道。此外，中央代地方发行地方债的方式也开始出现。

4.财政体制的因素。财政体制方面主要表现为地方政府财权与事权的不对等。分税制改革后，地方政府事权过重与财力不足的矛盾日益突出，地方支出责任不断加大使得基层政府面对很大的预算压力，于是只好纷纷举借债务弥补资金缺口。其次，地方政府存在的财政管理体制不完善，可支配财力不足等问题的存在也逼迫地方政府不得不举债，以保证本级政府职能的正常履行。于是通过设立投融资平台向国内金融机构借款成为地方政府的普遍选择。这种债务近年来增长最快，已经成为地方政府性债务最主要的组成部分。

从宏观政府职能角度来看，一旦融资平台的运营宣告失败，其所有债务必定是由政府买单，转化为政府的直接债务。这种高杠杆率高风险的融资运作，实际上是建立在经济长期向好的假设之上。一旦经济出现周期性波动，财政收入下降，地方政府偿债的资金链就会断裂，出现债务违约，从而形成财政危机和银行危机，对地区经济会产生严重冲击。

参考文献：

[1]田江南：《地方政府如何融资》.当代中国出版社，2011.

[2]刘 星 刘 谊：《中国地方政府风险及其控制与防范》中国财政经济出版社 2006.

[3]敬志红：《地方政府性债务管理研究》.中国农业出版社，2011.