长江水上应急救助现状分析

高波

摘 要：通过介绍长江应急救援力量的现状，结合长江海事局应急救援力量现状分析目前长江水上应急救援力量建设存在

的问题，并提出相应改进措施。

关键词：长江水上应急救助 力量建设 救援体系

建设现状

就应急机制建设而言，以长江海事局为例，在专业救援方面，长江海事局于1996年成立长江水上搜救协调中心，于2006年建立分支局所在的搜救分中心，建立了长江海事局、分支局、海事处和执法大队四级水上搜救网络，实行“三级指挥、四级待命”的应急机制以及险情报告机制，建立了险情搜救应急决策机制。在应急救援装备建设方面，截至2012年11月底，长江海事局下属各单位共有各种船长的执法船艇211艘（因三峡海事局暂由长江三峡通航管理局代管，此处未计算在内）。

此外，长江沿江各城市相关水上执法单位也拥有数量不等的各型执法船艇。以重庆市为例，重庆市水上公安消防支队有2艘灭火战斗救援船及5艘冲锋舟，长航公安重庆分局有1艘灭火战斗艇 及少量公安执法艇，重庆市公安局水警总队有一定数量的公安巡逻快艇及冲锋舟，重庆市环保局有1艘水质监测船，长江重庆航道局有若干航道船艇，重庆市农业局有少量渔政执法艇，重庆市地方海事局也拥有一定数量的海巡船艇。

在社会救援方面，则主要依赖各社会团体的参与，如各船舶打捞公司及事发水域附近的社会船舶等。

存在问题

1、救助船艇

救援船舶数量不足，应急反应速度仍待提高。当前，长江水上执法及应急救援的骨干力量是长江海事局。根据应急救援“反应快速化”的总体要求，长江海事局提出了“153040”的快速反应目标，即港区15分钟、库区30分钟、其他航段40分钟内到达事故及险情现场。虽然这一目标已经通过前期装备建设得以基本实现，但仍与水上救援的紧迫需求有较大差距。因为一旦发生船舶翻覆、下沉、人员落水等严重事故时，水上救援的时效性就会随反应时间的增加而大打折扣，增大人员伤亡及财产损失的可能。此外，长江海事局所辖的部分执法大队只拥有一艘海巡艇，而“153040”目标的实现也大多是以海巡艇事前在各自基地待命为前提，若海巡艇因巡航等原因距事发水域较远时，则应急救援反应时间将大大延长，从而贻误战机。

现有船型功能单一，无法承担复杂的救援任务。目前，长江海事局及其他水上执法单位所配备的公务船艇，多为玻璃钢/钢制高速巡航艇（船）或者常规艇（船）。此类船舶的特点是巡航速度较快，但大部分只配备有救生圈、救生衣、抛投器等简单救生设备，只能进行简单的人员转移和落水人员救援；即使配备有消防泵、消防水炮，也只能应付小型火灾，无力承担大型火灾救援任务。当一些船舶因机器故障、负荷过重需要助拖时，现有巡航船艇由于受自身船舶结构、主机功率大小制约，无法实施救援。此外，现有巡航船艇没有配备一定数量的急救器材（如药品、保暖毯等），落水人员在船上无法第一时间得到救治，人员伤亡有进一步扩大的危险。

救援船舶分布有待商榷：第一，虽然目前长江海事局目前已基本做到了各基地在其管辖水域的合理分配及部署，但由于船舶流量、重点水域监管等因素影响，海巡艇无法做到平均分配，从而使海巡艇数量较少的辖区在面对同一时间多项应急救援任务时将无艇可出。第二，其他水上执法单位的船艇由于数量较少或待命基地远离长江干线等原因，一般难以参与救援行动。第三，各社会救助团体分布较广，难以集中管理。除辖区危化码头应急处理队伍待命地点较为固定外，沿江各助拖等专业救助船舶均会参与经营性活动，使得辖区存在无船可派的风险，有扩大事故损失的可能。

2、搜救人员

可用救援人数较少。以重庆海事局为例，在各个执法大队的正式职工人数平均为7—9人，且基本实行“三班两运转”制，即各基地24小时保持应急待命的人数约在4人左右。而海事监管工作除了应急救援外，还有许多其他重要任务，这就直接限制了出动救援人数，增大了搜救成功的难度。

救助技能较为缺乏：第一，适用操艇人员偏少。以长江海事局为例，除各大队的专职外聘船员具备操艇技能外，各大队正式职工中仅有部分人员具备一定的实际操作能力。第二，救助技能专业训练不足。虽然各执法大队每月定期进行应急救助、快速反应等演练，但只提高了大队快速反应的能力，对如何正确使用现有救生设备、如何搜索落水遇险人员、如何进行多船艇间的协同配合救援等应急救助重、难点科目则很少触及，救助技能提高缓慢。

3、救援体系

部门与部门之间的应急联动迟缓，突出表现为应急救援指挥不畅。目前，内河水上应急搜救机制为地方政府统一领导，安监、海事、交通、渔政、公安、民政等多部门参与的格局。由于长江海事局是长江水上应急救援的主力，加上水上应急救援的专业性与复杂性，导致其他部门参与救援的积极性并不高，在面对大型水上救援任务时，海事难以在第一时间直接调动其他部门，只能按应急机制程序上报政府，请求支持。而当其他部门支援到达时，又因缺乏现场统一调度及指挥，导致各部门各自为政，使得救援时间大大延长。

社会救援力量未能充分发挥救援作用：第一，船舶技术状况不容乐观，救援设备缺乏。在助拖、溢油回收等特种救援方面，除部分专业助拖船外，其余船舶基本上无助拖能力，且现阶段部分助拖船自身船龄较高，船况堪忧。目前，长江干线仍无专业的危防应急处理船舶；在人命救助方面，除大型旅游船外，其余各类船舶大多没有配备标准的救生艇（筏），相当数量的干、散货船的救生艇（筏）甚至是自制型号，为快速人命救助及操艇（筏）人员安全埋下了隐患。第二，应急救援意识不强，技能欠缺。相当数量的船舶所有人以经济利益为重，忽视船员的应急救援意识教育及培养，过多干涉所属船舶航行行为，对于非本船引发的海事事故大多采取尽快离开现场的做法，甚至有部分肇事船舶出现逃逸等严重违法事件；船员自身的文化素质及操作水平有限，无法使用较为复杂的救援器材，对于月度应急演练等安全演习只停留于形式，缺乏应急救援相关技能的训练，使得船员应急救援能力及水平停滞不前。第三，社会对水上救援建设缺乏关注。一方面是总体投入不足，既表现在水上专业救援队伍、装备建设的滞后，也表现在相关水上救援法律、法规及制度的不健全，忽视了水上救援力量建设的高成本性这一特点；另一方面是社会舆论引导存在偏差，热衷于事故及相应的水上应急救援事件的报道，忽略了水上应急救援力量建设的长期性、复杂性，对社会救援力量参与救援易形成“以成败论英雄”的舆论影响，挫伤其参与积极性。

改进措施

为建设适应长江黄金水道建设发展需求的、保障长江航运可持续发展的应急救助力量，针对以上问题，笔者提出如下改进措施：

1、救助船艇

扩大救助船艇的数量及种类。一方面，各水上执法部门及有条件的社会救援团体应加速完成已有的造船（艇）计划，尽快补充救援一线，缩小救援装备发展与现有水上安全需求的巨大差距；另一方面，应尽快装备如助拖、溢油回收、危化处置、灭火等特种作业的特殊救援船（艇）及以浅区高速人命救助为主的低干舷机动救生艇（筏），确保救援船（艇）的多样性。同时结合长江船舶大型化发展趋势，根据遇险船舶应急救助的迫切需求，在现有巡航船（艇）基础上不仅应保留其巡航及人命救助的功能，还应以遇险船舶的先期处置和应急救助为主要任务，防止险情演变为重大事故，因此开发建造具有巡航、人命救助以及具备拖带大吨位船舶能力等综合救助能力的救援船舶很有必要。

改进现有救助船艇。一方面，落实现有救援船（艇）的攀踏救生网、救生舷梯、夜间人员搜索等装备的配备，提高现有船（艇）的救援能力；另一方面，对现有船（艇）和待命基地的部署进行评估，根据各水域实际需求合理调整部署，进而缩短快速反应时间，提高应急救援成功率。

2、搜救人员

扩大救援队伍。各水上执法部门应首先保证本单位的人员建设重心始终在一线，优先吸收具备专业素质的高学历、高水平人才加入执法队伍，扩大具备良好职业道德及操作水平的船员队伍，使得各基地能真正做到24小时全天候应急救援待命及出动。

提高现有人员的救助技能。一方面，强化船（艇）操作训练，特别是加大落水人员搜索、复杂水情（气况）航行及大型海事事故应急救援等重难点科目的训练，避免出现“装备等人”的尴尬局面；另一方面，加大专业救助技能培训，通过开展救生、消防、危化处置等各型救援设备的使用培训及简单的医疗救护培训，提高单兵专业救助技能；通过开展多船（艇）协同救援训练，提高各基地之间的联动处置能力，从而在救援任务中达到减少人员伤亡、降低财产损失的目的。

3、救援体系

在长江建立并健全以海事为主导的水上救援组织体制，强化海事的现场绝对指挥和调动权力。长江海事局所属各执法大队管辖长江干线大部分水域，具备第一时间出动的应急能力，容易获取第一手救援现场情况。由于水上救援任务的复杂性及专业性，且现存救援队伍的不统一，因此有必要建立行之有效的指挥体制。具体来说，海事在接到水上事故险情报告后，立即启动应急预案，建立相应的水上应急搜救中心。该中心不仅负责向当地政府报告事故险情信息，还应利用AIS、VTS、CCTV等水上交通监管系统及时获取现场情况，为科学决策提供支撑，同时根据现场救援需求决定并调动其他相关部门及现场水域的社会船舶参与救援，应急搜救中心配合海事现场指挥船（艇）统一指挥现场救援行动，当地政府则指挥民政、卫生等部门做好后续工作准备、开展相关工作。这样的水上救援组织体制，能够最大程度避免指挥混乱导致的分工不清、救援不力，有效加强救援装备的正确使用，提高救援成功率。

充分调动社会救援力量参与救援。一方面政府制定相关水上应急救援法律法规，强化水上应急救援的必要性与义务性，同时制定相应政策鼓励社会船舶、团体参与水上救助行动；另一方面海事部门应加强辖区船公司的安全意识宣传，督促船公司在落实安全主体责任制的同时，开展必要的船员应急救援训练，配备相应的应急救援设备，船检部门应严格落实船舶应急救援设备的检验规范，确保船舶所配救援设备的安全性、可用性，减小自制设备带来的安全隐患。此外，社会舆论的宣传也是调动社会救援力量的一种有效方法，通过参与海事部门举行的水上应急演习等活动，使全社会了解并关注社会水上救援力量发展情况，进而有助于社会救援力量的发展。

（作者单位：重庆海事局）