赤峰市克什克腾旗永胜综合农协参与式社区规划报告

达林太　于洪霞

受中国社科院社会发展研究中心和北京农禾咨询中心的委托， 2011年7-8月先后两次对赤峰市克什克腾旗永胜综合农协进行调研，并在调研的基础上，协助克什克腾旗永胜综合农协提出参与式的社区规划。

一、调研和社区规划的技术路线

争对永胜综合农协提出的“集中居住，集约化经营”发展项目，考察小组除了对农户进行典型的专访，对各级政府部门以及相关的农畜产品的企业专门调研访谈，对所涉及的土地所有权的队（村）级进行访谈，根据具体情况还进行实地拍摄、录音等调查手段。对项目设计内容中的所有的社会、经济部分（即非技术部分）进行调查。还在当地分别邀请有关专业人士或业务熟悉人员座谈研讨，寻找资深专家咨询请教，向有关部门索取资料和文献，并从技术方面来研究、分析项目的可行性。通过上述的田野调查对综合农协提出项目的可行性设计进行分析完成了：1.社会经济评估或社会经济可行性研究或考察。2.技术可行性考察。在社会经济评估小组和技术可行性考察小组结束野外考察之后，召开了参与式项目计划研讨会。通过这一研讨会，项目的群体及角色代表将充分讨论，并确定出他们自己项目的问题框架、目标体系及计划一览表。由于研讨会时间较短，村民对项目和综合农协的理解还不是很清楚，报告就村民的讨论做一些描述，并提出一些简单的建议供讨论。

二、规划的目的和方法

目的是让永胜综合农协的村民及相关群体共享知识、经验和信息。而不是权力差异——主导所谓的“参与性”过程，外来者的行为与态度是协助，而非主导，摒弃社会关系与偏见（分层、性别等）。最终协助永胜综合农协自行评估自身发展的需要、识别问题、优先制定发展计划。

方法上是由封闭转向开放，由个人转向群体，由文字转向视像，由量度转向经验。强调外来者与当地人、组织与组织之间的伙伴关系。倡导相关利益群体平等、共享知识、经验与信息。谁的计划？谁的发展？寻求相关群体的利益相关点，鼓励不同群体的参与和表达声音。

三、内容

（一）基本状况

永胜村位于经棚镇的西部，总国土面积为404.70平方公里，辖19个自然村，户数为815户，人口为2786人，人均收入为4800元（永胜村委会提供，2011）。2010年7-8月份分别调研了永胜村的上水头、二窝铺、五地和柳条沟6个村，访谈村民9户。结合研讨会村民绘制的空间要素的村貌图、资源平面分布图、剖面图的部分信息，该地区的社会经济状况如下：

通过调研结合村委会通过的资料分析，永胜村村民有1/3转移出去或常年外出打工，留守村民的受教育程度如下表。

留守村民男性村民大约有434人，女性村民有355人，从受教育程度的占比分析，留守村民中初中和小学居多。高中以上的村民占留守村民的3%。

从典型调研的二窝铺、三窝铺、十地和九地等6村资源状况分析，留守户大约在160户，户均人口为2.2人，以户主年龄为参照统计指标40岁以下的年轻劳动力只有29户，41-50岁的中年劳动家庭约在51户，51岁的劳动力家庭有80户，约占所有的留守家庭的一半（参见图2）。

以实际调研、村委会和村民口述制表。上表的土地指基本农田，草场指基本草场。如果把退耕地，五荒也计入，每个村的草场可能会增加3-5倍。

从表2可以看出，以上6村的户均土地面积为20亩（不包括退耕的土地），户均草场面积为50亩（不包括部分五荒地），由于大量的青壮年村民外出打工，实际种植的土地只为总土地面积的35%，大部分土地闲置或转换为草场。从草场的使用状况看，由于大量的人口外出打工草场闲置，留守村民户均使用草场为160亩，由于该地区实行了禁牧政策，村民不愿意透露饲养牲畜的数量。从土地（草场）使用分析，该地区虽然是农业区，农民的主产业应该是畜牧业，农业为辅助产业，服务于畜牧业。

从村民的收入大致构成分析，主要收入为牧业收入，占总收入的50%；政策性收入主要是退耕补贴、低保及一些惠农补贴，约占村民总收入的21%；财产性收入主要是土地出租等收入，约占总收入的2.5%。

从村民的支出看，由于农资和劳动力上涨，种植支出占到村民生产支出的第1位。由于禁牧政策使过去放养变为现在圈养，购买饲草料造成村民的养殖成本在增加，偶尔偷牧，会被罚款，放养的成本也很高。

在生活消费支出中，教育支出占第1位，在调研的村民中占到纯收入的65%，转移出去的村民大部分是为了解决下一代的教育问题，在经棚镇租房、陪读、打工。食品消费为1890元，调研村民的恩格尔系数为0.33，服装支出为300元，从调研数据分析，该地区的留守村民尚不富裕。

从调研的留守村民2010年收入、支出和净储蓄分析，收支两项相抵净储蓄为-4910元，村民的再生产主要靠上游的小卖部赊购、农信社贷款或者民间贷款。

（二）村社大事记

从村民描述的村社大事记可以看出，永胜村土地承包到户是在1984年，从这年开始，村民可以自己选择土地和草场的利用方式。当时的土地生产主要是提供任务粮和满足自己的口粮，同时村民拥有了发展养殖业的自由，因此，养羊成为村民记忆中的一个重要事件。据村民回忆，草场开始出现退化的迹象始于1988年左右，这时的养殖业开始成为主导产业并超过了种植业，原因是优良的草场为养殖业提供了丰富的牧草资源，畜产品价格的双轨制推动了畜产品价格上涨，结果是草场超载过牧。据村民回忆村民规模外出打工始于1996年，原因是税费负担过重，当时除了税重外，费多的离谱，搭车收费项目约有20多项。村民的外出打工有点像人类学 “逃遁”理论所述的那样，国家通过税费制度，对农民进行管制，躲避国家管制成为了这一时期农民有意采取的方式，分散在城市的边缘角落有利于躲避国家的介入。村民回忆村庄周围的流沙大约在2003年开始活动，政府通过限制养山羊来治理沙地，村民的畜牧业因此受到了限制。随着农牧业税在2004年的减免，政府提供的公共服务彻底的撤离了农村，农户彻底的变为一个自我服务、自我教育的单位。永胜村又经历了一次大规模的村民离开土地外出谋生，这次人口转移流动更多的像是年轻村民追寻公共服务（主要是下一代的教育），不完全是经济学所描述的由低工资向高工资自由劳动的流动。随着税费的减免，政府环境政策开始介入——禁牧，畜牧业受到了彻底的影响应该是在2005年。这一禁牧政策的实施，使包产到户以来农牧互补的格局彻底的被摧毁，单一农业抗风险差的弊端表现出来，村民收入明显的下降。

（三）时间要素的季节历

由村民提供的季节历看出，种植活动一般从4-10月之间，除去打草的1个月，种植活动为6个月，养殖活动为全年的主要劳动。娱乐活动主要是春节，村民偶尔聚在一切打打麻将或者喝喝酒。开会活动主要是村委会对禁牧政策的宣传。在所有的活动中，男女几乎均等的参与。

（四）利益相关者分析

（物种发展史、社会贫富分层、具有逻辑关系要素的机构分析图，由于村民没有时间，在研讨会中只好略去了）

从村民中所列的利益相关者看出，村民普遍对旗乡两级政府有意见，主要是禁牧政策影响了他们的放牧，也影响了他们的生计，村民希望政府制定一个可持续放牧计划。村民普遍认为村委会还可以，帮助他们争取了一些比如打井、上电、申请低保等一些政策。对村民小组有意见，认为不替他们反映真实的诉求。由于综合农协成立不长时间，对其的作用还不太清楚，有的村民认为他们可能和村委会是一个机构。基于过去的经验，村民对农禾之家的理解，可能会带来项目，村民是否收益，期望值不高。

（五）问题识别及确立目标

1.问题识别

依据村民研讨会整理（村民所列的问题很多，上图已经整理）。

提供对村民所提出的问题识别，发现村民现在的主要问题是收入不高、贫困。进一步分析造成贫困的原因，发现主要是来自三个方面：禁牧、放牧罚款；劳动力不足，不能进行精细生产；政府的扶持项目缺失。

2.目标确立

当把所有的问题陈述转化为正面的目标陈述，按问题树的结构构建出了目标树（目标树图略）。通过检查“手段—结果”之间的相关关系，在目标树中删除现实中不可实现的目标，如调整宏观政策、阻止政府对村民偷牧行为的罚款，规劝外出打工年轻人回来等。再对目标树中的所有目标进行分类，产生以下目标组，如规模经营土地、种植饲草料、发展畜牧业、发展集约化蔬菜业、统一经营，协商可持续放牧计划。

对供选择的目标方案进行评估分析，以确定出最终的项目目标为：

（1）可以尝试通过综合农协争取项目，对土地和草场重新规划，部分产量低的农地种植饲草料，协调政府制定可持续放牧计划，发展半舍饲半放牧畜牧业。

（2）部分平整并可以上水浇灌的土地，可以搞大棚蔬菜。

合作和收益分配方式：

（1）村民以土地、草场、牲畜和劳动力入股。

（2）统一经营、统一核算，利润共享。

（六）项目论证设计

为了深化对综合农协提出的项目的主题理解和认识，鼓励参与讨论，收集有关信息，采用SW0T分析工具，分析既定的项目主题的优势、劣势、机会和风险，同时明确不同人群面对同一活动时选择对策的差异性（由于时间关系项目设计没有做）。

依据村民讨论整理。

三、讨论和建议

由于赶上了村民的打草季节，无论是调研和研讨会都比较仓促，获得的信息可能会缺失，影响部分村民意愿在报告的表达，建议在农闲的时候再做一次培训，提升村民对该类活动的认知和参与的能力。下面就前期的工作做一些简单的建议供讨论。

经历了“包产到户”和“后税收时代”两次大的政策的影响，农村社区的社区功能在瓦解。撤乡并镇后政府的公共服务缺失，造成农村人口的大量流出，社区的抗风性能力在下降，这直接影响了土地规模经营和集约经营。土地利用效率低下和政府的管理缺失是这一地区农民贫困的主要原因。因此，通过综合农协重建社区文化是非常必要的。

该地区有丰富的土地和草场资源，以永胜村三组为例，有可以上水的平地约664亩，旱平地400多亩，退耕还林地80多亩，机电井一眼，全村通电；有草场约10000多亩，全村只有18人在居住，劳动力不到10人，农牧业经营的多为50岁以上的中老年人，生活水平尚不富裕。如此的资源禀赋，如此少的劳动力，这在中国目前的农村是不多见的，这也为今后通过综合农协合理配置资源，有效利用资源来提升农村和农民的整体经济实力，提供了很好的实验基地。

后税收时代税费的减免和国家的补贴削弱了农民作为国家主人的地位，农村社区社会出现了分层，出现了普通村民和村干部两个阶层。村干部已脱离了农民的身份，代表国家配置公共资源，行使国家的权力，农民丧失了作为国家主人的话语权。在这次调研和培训中不断出现这两个阶层话语的互动，村干部对回村指导工作谓之“下乡”。从村干部的社会网络图中可以分析出，这个阶层越来越远离乡村、远离农民，攀附资本，和资本结缘使这个阶层成为了新一代乡绅。综合农协未来的工作如何成为一个农民参与并且具有自组织功能的组织，如何实现与村干部的良性互动，可能是需要研究和思考的一个问题。

从这次调研和培训中发现这样一些问题，村民对综合农协还不是很了解，在培训的初期不是很认真，有点像是完成村委会交给的任务似的。随着培训的深入，村民的参与性在提高，但在表达真正诉求时往往是村领导或者综合农协的领导去代言。 建议在将后可以先搞一些综合农协能力建设项目，进行一些这样的参与式的培训，也可以带一些资源进去，比如，可以给来培训的农民提供一些食宿的费用、误工的补贴，这样可能会改变农民卑微的地位，以利于村民的充分参与和意愿的表达。

对综合农协提出的“集中居住，集约化经营”，通过调研和研讨会分析，就目前而言，有点过早，集中居住需要给迁出来的村民提供建房的资金，退一步讲，即使是资金可以解决，但村民微薄的收入没有办法支付集中居住的生活消费。土地租赁是一种资本运作的方式，用契约约定一定时间的租金，随着未来的不确定因素（如物价的上涨等），固定的租金是没有办法让村民获得更多的利益，更大的发展空间的，反过来可能会加剧政府的负担和社会风险。随着综合农协的成长，未来可以通过集约化经营来完成集中居住。近期可以让农民就地居住，用土地、草场、牲畜入股，收益可以通过约定租金加年后分红的形式试点运作。

无论从社会经济可行性、技术可行性来看，中国社科院农禾之家咨询中心支持永胜综合农协的发展都是可行的。从目前看，永胜综合农协最大的问题的是综合农协知识供给不足，无论从领导层和普通的村民对综合农协运作都理解为是一个能带来钱的项目，不是农村和农民的发展问题。永胜综合农协同时也缺乏综合农协事业的推动者。建议农禾之家对永胜农协的支持可以分两步进行：1.帮助其能力建设，内容可能是帮助落实章程、组建办事机构、建立制度，通过宣传培训拉近村民与综合农协的距离，在村民中培育骨干成员，提升村民的参与能力，具体时间可以用一年来完成。2.在能力建设完成后，帮助其选择产业，讨论收益分配。

（作者单位：1.内蒙古大学蒙古学研究中心；2.内蒙古农业大学经济管理学院）

责任编辑：杨再梅