烟草行业工程建设“三超”现象成因分析及对策

邓旭

摘要：“三超”现象的产生，有多方面的原因，既有管理原因，也有客观因素。要减少“三超”现象，是个综合复杂的系统工程，只有各级、各部门齐心协力改革管理模式，制定一系列管理制度，才能减少“概算超估算”、“预算超概算”、“结算超预算”的“三超”和“低中高结”现象的发生。

关键词：烟草行业工程；“三超”现象；成因分析及对策

中图分类号：Tu71

文献标识码：B

文章编号：1008-0422（2013）07-0153-01

1.前言

近年全国固定资产投资热情高涨，呈现出日新月异景象，但也存在一些问题，如工程建设中概算超估算，预算超估算，结算超预算的“三超”仍然现象存在，各级部门非常重视，相应出台了很多政策，但要解决这个要问题，需要一个完善的制度和办法，是一个系统工程，本文对“三超”成因进行了分析，提出了一些解决措施。

2.“工程决算超预算”的成因分析

国有投资项目的招标工程“工程决算超预算”、“低中高结”、“三超”的现象经常出现，其根本原因如下：

2.1投资估算、概算编制缺乏准确性

我们以前的投资估算是根据经验数据，参考同类工程进行评估。估算不准，自然会出现，概算超估算的现象。

目前全国都没有一套完整的估算、概算编制办法，有的还是八十年代的一些文件和规定，建设工程造价指标、数据收集整理不完善，估算凭经验，设计不到位导致概算编制不准确，同时通常编制概算时基本没有结合现场环境和施工方法，出现“三超”现象也就成为必然。

2.2体制问题。建设资金的使用者不是所有者、投资者，用的国有资金，任意扩大规模、提高建设标准、提高装修档次、搞大而全。监督管理机制不健全，责任追究制没有落到实处。

2.3设计把关不严，设计深度不到位

近年投资项目普遍事前缺乏科学的、精细的前期论证和研究，一经决策，就要求“短、频、快”，由于设计时间短，导致设计深度不够，施工中设计变更多，甚至搞“三边工程”，不少设计从业人员通过设计指定唯一产品，变相推高项目建设造价，施工单位利用设计缺陷，不断提出有利于自己利益的设计变更。

2.4安排施工作业时间不恰当

施工时间不遵守自然规律，雨季开挖土石方，夏天植树，冬天做沥青砼路面。大型建设项目涉及专业多，项目施工管理不规范，交叉施工导致的损失浪费均由国有投资买单。

2.5现场签证把关不严

虽然实行了工程监理制，对重点隐蔽工程要求24小时旁站式监理，但实际上几个工程做到了？施工单位利用隐蔽工程无人旁站监理虚报工程量，甚至与建设、施工、监理、结算审查人员相互串通，搞假签证。

2.6地质、施工环境的变化

为赶进度部分工程依据初勘资料进行设计，即使有详勘资料，钻探的分布点只是为了保证设计需要，实际施工时，现场土质、岩层的类别与地勘有出入，进入施工阶段，实际施工方案与招标投标时依据设计制作的施工方案肯定有出入，调整成为必然，再加上施工现场不可预见的自然因素影响，村民阻工等现象，必然增加建设成本。

2.7人工、材料、设备价格的上涨

我国经济不是完善的市场经济，物价上涨难以控制，施工期内人工、材料、价格上涨是有经验的承包人难以预料的。依照目前市场惯例，为确保建设资金安全，项目建设目前基本不支付工程预付备料款，承包企业也无大量资金储备材料，遇材料上涨时自然要提出调整材料价格。依据我国目前市场情况建设行政主管部门均要求对主要材料价格涨跌予以调整。

总之，“三超”现象的产生，有多方面的原因，既有管理原因，也有客观因素。要减少“三超”现象，是一个综合复杂的系统工程，只有各级、各部门齐心协力，改革管理模式，制定一系列管理制度，才能减少“概算超估算”、“预算超概算”、“结算超预算”的“三超”和“低中高结”现象的发生。

3.应对“三超”现象采取措施的初探

3.1建立已建工程项目数据库

项目审批、管理部门应建立已建、拟建项目库，加强已建项目跟踪、建设后评价工作，加强数据收集整理工作，对已建项目各项技术经济指标、运行效果进行分析，为拟建项目立项、可行性研究、初步设计审批等提供经验数据。确保不出现立项概算远小于项目实际建设成本的钓鱼工程。

3.2制定合理的项目建设周期，确保项目论证、设计、施工周期，让设计单位有足够的时间进行设计，保证设计深度。同时加强施工图审查，不断优化设计方案。确保正常设计周期、施工周期，尽量不违背正常施工程序、大幅缩短工期搞献礼工程、形象工程。

3.3严格执行初步设计和施工图审查制度，并对未按规定审查项目实行追查、问责，避免施工图审查走过场，彻底杜绝用方案图进行施工招标和通过设计制定唯一产品的现象

我国已有初步设计和施工图审查制度，但基本属于走过场、交费即过关的现象普遍存在，对于送审的初步设计及施工图均没有进行实质性的审查，导致方案图招标、设计指定唯一产品的现象层出不穷，建议政府职能部门建立制度对于由于审图不严导致的方案图招标、设计指定唯一产品的现象建议对初步设计审批部门、施工图审查部门予以问责。

3.4合理安排建设项目开工时间、指定切实可行的施工组织设计

项目建设应该遵循建设规律，在施工组织设计、施工方案制定过程中应做技术经济分析，合理安排开工时间，各专业、各标段之间相互合理衔接，减少反季节施工现象，杜绝雨季开挖土方、三伏天植树、寒冬铺沥青路面现象。

3.5加强对招投标工作的监管，加大招标工程招标控制价公示制度的实行范围。加大招标文件的审查力度，彻底避免串标围标推高工程建设造价、低价中标，低中高结。

湖南省建设行政主管部门已有招标文件的审核制度，但由于时间及专家水平问题目前仅限于程序性审查，对于招标文件的公平性的审查力度有限，无法有效遏制串标围标。为了保证招标工程的公正、公开，建设部制定并实行了招标控制价公示制度，要求招标控制价由具有相应资质的工程造价咨询机构进行编制，并由具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查，招标控制价在开标前五天在建设工程交易中心进行公示，建设单位、投标单位如发现招标控制价上限值存在高估冒算、压级压价行为，可以向建设工程造价管理部门、招投标管理部门进行投诉，要求进行复查。此举有利于防止招标控制价泄露，保证招标控制价的准确性，防止以低于成本价中标，减少工程结算中的麻烦。未经审查的标底一律不予公示，对于压级压价，漏算或少算规费，降低临时设施费、人工工资标准，低于市场价的材料、设备价格的标底一律不予备案。

建议建立审查结果追究制度，对于审查不严导致的招标文件有失公平、招标控制价准确性偏离一定范围、招标工程量清单不严谨予以追责。

3.6继续加强设计变更和概算管理

制定设计变更和概算管理制度，对于重大设计变更必须先进行测算并对比不同方案变更造价后方可通过程序予以确定，同时还需加强现场签证管理，建立、完善现场相互制约的签证制度和监督机制，防止虚假签证。

通过制定相应的管理规定，要求设计概算编制单位提高编制质量，建议把设计费与设计概算的准确程度挂勾，把概算准确率与编制和审查单位的编制费挂勾。

3.7全面执行工程量清单计价办法

对于国有投资或国有投资为主的建设工程项目必须采用工程量清单计价办法，实施工程量清单计价办法是建设部和省长192号令的强制要求，按总价和综合单价双控制，完善电子评标系统，防止投标采用不合理的不均衡报价，给建设单位造成直接经济损失成损失。施工过各中工程量发生变化时，相对单价固定，可以防止任意调整结算单价，减少低中高结现象发生。

3.8继续实行施工合同备案制

实行施工合同备案是施工许可证发放的前置条件，中标工程价就是合同工程价，实行施工合同备案可以防止阴阳合同、非法转包，防止合同价高于中标价，对违反国家法律、法规，不按规定计取规费、税金，不按规定支付安全文明措施费，不承诺不拖欠民工工资的合同一律不予备案，维护了建设、施工单位的合法权益。

3.9规范工程造价咨询企业和入业人员行为

工程造价涉及国家和各建设单位的利益，合理控制工程造价，有利于节约建设投资。客观、公正进行工程造价编制、审查，要由广大的工程造价咨询单位、造价工程师、造价员来完成，加强咨询单位和从业人员的管理是关键，因此，要加强咨询单位和从业人员的技术教育和职业道德教育，严格执行国家计价规范、计价政策，按照市场准入制度，建立咨询单位、从业人员诚信档案，对不良行为进行公示，对好的咨询单位、从业人员要进行表扬。

3.10全面推行竣工结算备案管理制度，统一实行备案管理

《湖南省建设工程造价管理办法》（省长192号令）第十九条：全部使用国有资金投资或者以国有资金投资为主的建筑安装工程竣工结算，应当委托具有相应资质的工程造价咨询机构审核竣工结算文件。工程造价咨询机构应当于审核完成之日起的30日内向相应工程造价管理机构报送审核报告副本。

加强工程结算备案，有利于竣工结算资料整理，有利于建设、施工、咨询单位了解各类工程技术经济指标、工程造价指数、每平方米主要材料用量。有利于对项目法人进行考核，把竣工结算造价与招标中标价进行对比，发现是否超出概算，可以分析低中高结的原因，发现国有资金投资项目是否存在超过概算行为，约束项目法人严格控制投资概算。

3.11实行项目法人问责制

实行项目法人问责制是对项目法人进行目标考核的一项重大措施，目的是防止擅自提高设计标准，扩大工程规模，加强工程管理，从而提高投资利用率。

《湖南省建设工程造价管理办法》（省长192号令）第二十六条：全部使用国有资金投资或者以国有资金投资为主的建设项目的建设单位违反本办法规定，未经项目审批部门批准，改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工程造价超过经批准的投资估算或者设计概算的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任；该建设项目尚可纠正的，由项目审批部门督促纠正。第三十条规定：违反本办法的其他行为，有关法律、法规、规章规定了处罚的，由有关部门依法予以处罚。