检察机关案件集中管理新机制

山西省太原市人民检察院课题组

案件管理在检察机关建立之初就已存在，并随着检察机关的发展而不断发展。我国传统的案件管理模式是在特定历史下条件形成的，曾对检察机关案件质量的提高发挥了重要的作用。然而，随着社会的发展，法治环境的变化，传统案件管理模式的弊端已经逐渐显露，越来越不能满足人民群众对司法公正的需求。检察机关针对案件管理工作薄弱导致办案程序不规范、执法随意性大、办案质量不高的问题，纷纷采取不同的措施加强案件管理工作，本院探索出案件集中管理新机制，为案件管理改革做出了有益的尝试。

一、设立专门的案件管理机构

案件集中管理是和传统粗放式管理相对应的一种案件管理模式，是由粗放式管理向集约化管理的跨越。这种管理模式通过建立专门案件管理机构，统一对案件实行全方位、全过程的监督与控制，达到对案件信息进行全方面、不间断的采集汇总和综合分析，从而实现信息资源的横向整合，形成整体协调、运行顺畅、控制有力的案件管理新局面，确保检察权运行效能的最大化。设立案件管理中心应遵循以下基本原则：

一是突出管理。案件管理中心是专门的案件管理机构，通过对案件的集中统一管理，能够及时全面了解和掌握检察机关全部案件信息，便于检察长对检察业务进行统筹指挥、组织、协调，提高决策准确性和效率，使检察机关的整体优势和效能得到充分的发挥。

二是强化监督。设立案件管理中心，建立案件集中管理机制，主要作用就是对案件运行过程进行监控，防止和纠正办案过程中出现的偏差或失误，通过自体化的内部法律监督，控制权力运行，防范权力滥用，规范执法行为。

三是提高质量。案件质量是检察工作的生命线，一切体制机制的运行都应该以提高案件质量为核心。案件管理中心通过完善流程控制、案件质量评定、业务运行分析、综合考评等机制，进一步规范案件质量标准，极大提高干警的质量意识，促进案件质量的全面提高。

四是有利办案。案件管理中心作为案件管理部门，不参与到具体案件的办理中，不占用正常的办案时间，而且通过承担文书送达、对外移送案件、律师接待等事务性的工作，缓解事务性工作对办案人员的压力，有利于办案人员集中办案精力，提高工作效率。

五是方便群众。案件管理中心通过公开检察环节的办案程序、检务信息公开等工作，提高办案透明度，为群众查阅、了解案件进展开辟了正常的渠道，探索出一条落实执法为民的新途径，拉近了检察机关与群众的距离。

二、案件管理中心的职能定位和具体职责

案件管理中心与其他业务部门存在非常紧密的联系，如果定位不清、职责不明，就会和其他业务部门纠缠不清，甚至影响办案，这与设立案件管理中心的初衷甚至是背道而驰的。

（一）案件管理中心的职能定位

案件管理中心的职能定位是一个核心的问题，也是案件管理部门成立的现实基础。案件管理中心是案件管理的专门机构，在检察长和检委会的领导下，履行办案流程管理、业务运行情况分析、考核评价等职能。从机构属性来说是综合性的检察业务部门，其职能定位总体来说是：“管理、监督、参谋、服务”，即程序管理和实体监督并重，以提高案件质量；办案情况统计分析，以服务决策；兼顾服务办案，以提高效率。

1.案件管理中心的组织功能定位：检察长、检委会的“参谋部”。案件管理中心负责日常办案流程管理工作，掌握案件运行的全部信息，为检察长、检委会随时提供决策所需要全部数据，并通过对业务运行情况进行分析，为领导决策提供参考意见和建议。

2.案件管理中心的业务功能定位：“统管”和“督。“统管”即统一流程管理；“督权”即监督检察权行使。案件管理中心通过对案件实行统一流程管理，及时发现执法不规范、定性不准等问题，并加以纠正，有效解决“怠权”和“滥权”的发生，提高执法水平和案件质量。

3.案件管理中心的事务功能定位：业务部门的“后勤部”。案件管理中心在做好“参谋、管理、监督”的同时，要兼顾“服务”功能的发挥。案件管理中心通过承担文书送达、案卷移送等事务性的工作，使业务部门能够集中精力、专心办案，做到了“业务”和“事务”的分离，这是检察业务精细化管理的要求，提高了办案效率。

（二）案件管理中心的具体职责

案件管理中心应该在遵循专门性、独立性、统一性原则的基础上，履行好“管理、监督、参谋、服务”职能。包括十项具体职责：一是负责统一受理和分配审查逮捕类、公诉类、民事行政类等检察机关管辖案件。二是负责法律文书和工作文书的管理，统一对外移送案件；对管辖权争议案件进行协调管辖。三是负责制定、修改办案流程规则，统一实施办案流程监督管理。四是负责对有异议的不批捕、不起诉、撤案、无罪等案件进行评查；对经检察长批准的具有重大影响、疑难复杂案件进行实体审查。五是负责对扣押、冻结涉案款物进行管理和监督。六是负责对检察业务数据和案件运行情况进行统计、分析、通报。七是负责检察业务综合考评工作。八是负责对上级交办、督办、检察长批示下级院办理的案件进行备案管理。九是负责接待律师阅卷、案件信息发布管理等工作。十是负责案件管理对下指导工作及完成检察长、检委会交办的其他工作。

三、案件集中管理的主要内容和目标

“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”是在总结各地检察机关实践经验的基础上提出来的，具有很强的操作性。它既是案件集中管理机制的主要内容，也是检察机关案件管理改革近一个时期所要确立的目标。

（一）统一受案

案件管理中心通过统一受理和分配审查逮捕、审查起诉、民事行政申请或者提请抗诉等检察机关管辖的各类案件，统一案件入口，对检察机关所办理的案件从源头进行控制，这是案件集中管理的前提。案件管理中心经程序审查后，对符合受理条件的案件予以受理分流，对不符合受理条件的不予受理，从受理环节开始严把案件质量关。

（二）全程管理

全程管理是指案件管理中心对受理的各类案件统一录入网上办案系统，并将整个办案过程通过网络置于案件管理人员的实时监控之下。期间，通过法律文书的审核、编号、办案期限预警等重点办案环节的管理，强化节点控制，使办案人员遵守案件流程管理规定。全程管理是整个案件集中管理过程中重要一环，没有全程管理就无法实现动态监督。

（三）动态监督

案件管理人员通过网上办案监督管理系统，对整个办案过程进行实时的、不间断的监督和检查，提醒、督促办案部门和人员遵守时限等程序性规定，并对定性不准确、法律适用不当等实体性问题进行监督，必要时可向业务部门发出监督提示函，要求予以纠正。动态监督是案件管理过程中最重要的内容，是提高案件质量的重要手段。

（四）案后评查

案后评查是案件管理中心对各业务部门办结的案件根据一定的质量标准进行管理的一种方式。案后评查可以通过质量等级评定、质量抽查、重点案件评查等方式进行。评查的基本内容包括：程序是否合法、实体是否正确，文书是否规范及社会效果等方面的评价。

（五）综合考评

综合考评是案件管理中心对本院各业务部门及下级院执法办案质量和业务开展总体状况的综合考核评价，是检察机关业务管理的一种有效手段。检察机关通过考评目标的设定，为执法办案指明努力的方向，并通过有效运用考评结果，开展检察业务指导工作。

四、构建完善的案件集中管理机制

案件集中管理是一个复杂的系统工程，要真正发挥其预期的管理效能，需要其系统内部各种管理机制得以健全和完善并规范运行。完善的案件

集中管理机制应包括以下几个方面的内容：

首先是构建案件流程管理机制，加强对执法办案过程的全程监管。流程管理就是运用规范化管理理念和先进的信息化管理手段，确立办案操作规程与质量标准，通过案件管理机构对案件集中归口管理和全程跟踪监控，实现规范执法行为和提高案件质量的一种管理活动。[1]流程管理的目标就是要建立“全程管理、动态监督”的执法办案监督管理机制，没有信息化网络技术手段的应用，流程管理的目标就不可能实现，案件流程管理机制就无法发挥其应有的作用。案管人员通过办案流程管理系统可随时了解每一个案件的每一个环节，进行全程跟踪监督，实现案件进行到哪里，监督制约就跟踪到哪里，发现问题就查究到哪里，解决监督滞后性的问题，有效防范违法违纪行为的发生。

其次是构建案件质量等级评定机制，全面加强案件质量管理。案件质量等级评定是检察业务考评的重要组成部分，是案件管理中心加强案件质量管理的一个重要手段。检察机关应建立健全《案件质量等级评定制度》，确立案件质量等级评定的标准和方法。案件质量等级标准可以从程序、实体、社会效果、文书制作、卷宗装订等方面进行考察，将案件分为精品案件、优质案件、合格案件、不合格案件四个等级，每个等级设定具体的案件质量标准。案件管理中心根据案件质量等级评定标准对业务部门办理的每起案件开展质量评定，评定结果记入干警执法档案，并纳入年终考核评价的内容。案件质量等级评定可以和日常案件监督管理工作结合进行，和对不捕、不诉、撤案等重点案件的评查相结合进行，全面加强案件管理，提高案件质量。

再次是构建检察业务运行分析评价机制，加强对业务运行统筹管理。案件管理中心作为检察长和检委会的“参谋部”，处于案件信息交流汇总的“枢纽”地位，通过运用检察业务运行情况定期统计分析，执法办案活动专项检查等手段，客观评价办案质量、效率、力度和执法规范化状况，提出改进工作的对策，服务检察长统筹指挥各项检察业务。检察业务运行分析评价可以采用月度通报、季度分析、半年、年终研讨的形式进行。即案件管理中心每月结束后，对上月各业务部门的办案情况进行统计后，在全院进行通报；在每季度结束后，对上季度的检察业务统计数据进行分析；在半年、一年时对检察机关的办案情况进行分析总结，召开检察业务运行研讨会，并邀请院领导、各业务部门负责人参加讨论。检察业务运行分析研判的内容应包括：当前或一个时期内的办案情况、造成这种情况的原因，采取的对策；当前或一个时期内某类案件出现的异动，分析异动的原因，下阶段工作应注意的问题；分析预测下一个阶段检察业务的运行态势，部署安排下一阶段的工作。

第四是构建案件管理预警机制，发挥案件管理部门的预防功能。加强案件管理的目的在于提高办案质量，防范错案、不合格案件的发生。案件管理中心把建立案件管理预警机制作为案件集中管理工作的一个重要着力点来抓，通过全程管理、动态监督、业务运行分析、质量考评等手段，建立了全面的风险评估预警机制，变以往事后监督为事前预警、事中控制，有效提高案件的质量和效率。办案流程监督管理系统将诉讼程序划分不同的办案环节，并为每个办案环节设定期限，对案件流转环节中的违规行为和违反办案期限的行为自动发出警报，有效避免了违规行为和超期羁押现象的发生；通过业务运行分析，对捕后不诉、撤回起诉、无罪等重点监控的案件质量指标设定警戒线，定期进行统计分析，发现存在不正常的上升或下降，向有关部门发出预警信号，与有关职能部门及时展开调研，找出原因，积极采取措施，修正当前工作，防止问题的进一步衍生。

最后是建检察业务考核评价机制，加强对检察业务工作的指导。检察业务考核评价作为检察机关业务管理的指挥棒，是规范、约束检察机关执法办案行为的重要抓手，对考核评价对象具有极大的引导、激励作用。案件管理中心作为检察业务管理的综合部门，统一负责检察业务综合考评工作，对本院及下级检察院执法办案质量和业务开展状况进行考核评价，并有效运用考评结果，开展检察业务指导工作。考核评价机制要真正发挥作用，必须要有完善的考核评价运行机制。完善的考核评价机制应当包括科学合理的考评目标、客观公正的考评方式、适当的奖惩措施。首先，应建立科学合理的考评目标，这是进行考核评价的前提。案件管理中心在设定考核目标时应该把目标设定在“可以跳起来摘桃子”的程度，使考评对象始终处于最佳的工作状态，过高或过低都不利于激励作用的充分发挥，并且目标的设定要尽量量化，实在不能量化的要细化，使目标具有可操作性。其次，考评所依据的数据一定要客观真实，这是考评客观公正的前提。案件管理中心可以按照“平时收集、季度汇总的方式进行，并依据所收集的资料进行半年测评、年终总考。最后，要强化考评结果的运用，把考评结果作为学习、培训、晋升的依据，有效发挥考评的激励作用。

注释：

[1]天津市滨海新区大港人民检察院课题组：《检察机关案件流程管理的理论与实践探索》，载《天津法学》[J]，2012年第1期 第107页。