我国农产品质量安全发展状况及对策

罗斌

农产品质量安全是重大民生问题，事关人民群众身体健康和生命安全，也是重大经济问题和社会问题，事关农业农村经济可持续发展和全面建设小康社会目标的实现。强化农产品质量安全管理是发展现代农业、增强农产品市场竞争力、保障农产品产业健康发展和居民放心消费的重要举措。我国农产品质量安全工作起步较晚。2001年，在我国加入世贸组织和食物中毒频发的大背景下，国家启动实施了“无公害食品行动计划”，农产品质量安全工作正式纳入各级政府和农业部门的重要议事日程。10多年来，党中央、国务院高度重视农产品质量安全。2003年以来的中央一号文件和中央农村工作会议，均对农产品质量安全工作提出明确要求，将保障农产品质量安全作为一项重大任务进行部署，农产品质量安全总体水平显著提高。

农产品质量安全工作成效显著

近年来，农业部门始终把努力确保不发生重大农产品质量安全事件作为重要工作目标，不断健全法律法规和政策措施，全面强化体系队伍建设，积极开展治理整治、农业标准化、检验监测、评估预警及应急处置等工作，农产品质量安全取得了重大进展和积极成效。

农产品质量安全水平大幅提升。最近3年，蔬菜、畜禽、水产品全国例行监测合格率稳定保持在96%以上，2012年三类产品例行监测合格率分别达到97.9%、99.7%和96.9%，比2001年“无公害食品行动计划”实施之前提高了30多个百分点。与此同时，安全优质农产品快速发展，形成了以无公害农产品、绿色食品、有机农产品、农产品地理标志（简称“三品一标”）为基本类型的格局，通过“三品一标”认证登记的农产品超过9万个，占食用农产品商品总量的40%以上。

法律法规和监管体系不断完善。2006年，《农产品质量安全法》正式颁布实施，对我国农产品质量安全发展具有里程碑意义。此后，国家颁布实施了《食品安全法》和与之相配套的《食品安全法实施条例》《乳品质量安全监督管理条例》，修改完善了《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规，发布了50种农药、47种兽药以及多种饲料添加剂的禁限令。同时，监管体系建设步伐明显加快，全国所有省级农业厅局、63%的地市、48%的区县、94%的乡镇已建立农产品质量安全监管机构；贯通各级的“三品一标”推进体系基本建立。

农业标准化进程快速推进。一是标准制修订工作得到全面加强，标准范围拓展到农产品生产全过程，截至2012年年底，共制定发布农业国家、行业标准7656项，农兽药残留限量2800多个，检测方法900多项；二是在国际标准制定方面的话语权逐步提高，官方评议等国际交流合作不断深入；三是标准推广示范力度加大，创建农业标准化示范县（场）591个，规划建设“三园两场”（标准果茶菜园、畜禽标准化规模化养殖场、水产健康养殖示范场）7288个；四是产品标准化生产水平明显提高，“三品一标”产地面积近9.5亿亩，约占全国耕地面积的49%。

检验监测不断深化，风险评估正式启动。自2001年起，我国逐步建立完善了农产品质量安全例行监测、行业普查和监督抽查制度，启动实施了农药、兽药、饲料、水产品药残监控等监控计划。通过国家连续两个五年规划的基本投资建设，部省地县四级已建设质检机构2273个，执法监测能力大幅提升。按照法律要求，农业部积极加强农产品质量安全风险评估工作，成立了国家农产品质量安全风险评估专家委员会，在全国范围内规划建立了88家农产品质量安全风险评估实验室，开展了稻米等8大行业农产品质量安全的风险隐患摸底排查，实施了茶叶等21类产品的专项风险评估。

农产品质量安全形势不容乐观

由于我国所处的发展阶段和农产品生产消费的客观实际，农产品质量安全工作难度日益加大，形势不容乐观。

农业产业发展水平较低，问题隐患多，风险防控难。从生产条件看，农业生产经营主体小而分散，标准化水平低，生产档案记录制度难以落实，产地准出和质量追溯难以推行，确保农产品质量安全难度较大。从问题隐患看，农产品种类多、生产周期长、产业链条长、生产开放度高、影响因素复杂，产地环境、生产过程、采后处理等各环节都有可能引入风险。目前，种植业蔬菜施用限用农药、养殖业使用“瘦肉精”和抗生素、渔业使用违禁药物、农田重金属污染等问题依然存在，在个别地区、个别品种上还比较突出，贮藏保鲜环节非法添加等新问题又不断出现，风险防控难度越来越大。

公众食品安全意识增强，社会关注度高，事态控制难。随着人民群众生活水平快速提高，对安全、优质、健康食品的需求越来越强劲，现在不光要吃饱，更要吃得丰富、吃得放心、吃得营养，公众对食品和农产品的质量安全期待和要求越来越高，农产品质量安全工作容不得懈怠和闪失。同时，社会舆论对农产品质量安全的敏感度越来越高，容忍度越来越小，加之网络、短信、微博等新媒体和传播技术的发展和普及，全民皆能自由、轻易发表意见，各类信息均能以前所未有的速度和广度进行传播。一个小的农产品质量安全问题，处理不好，很容易被放大炒作或持续“发酵”，对居民消费信心造成严重影响，给产业发展带来严重打击。而在新媒体和新传播技术高度发达的今天，要有效控制好事态也绝非易事。

监管体系队伍不健全，工作手段缺乏，执法监管难。从工作基础看，农产品质量安全监管工作起步晚、底子薄、基础弱，很难适应新的要求，迫切需要在队伍和手段等方面予以切实强化。从监管能力看，目前监管能力难以满足监管职责的要求，特别是在县乡基层，缺管理机构、缺人员编制、缺执法条件的情况十分普遍，且越往基层能力越弱、工作手段越缺乏，急需强化监管能力建设。从保障条件看，有些地方尚未根据法律要求，将农产品质量安全工作经费纳入地方财政预算，存在落实不到位的情况，迫切需要在监督抽查、检验监测、执法督查、风险评估、准出管理和质量追溯等方面加大投入。

加强农产品质量安全的对策与建议

经过10多年的发展，我国农产品质量安全工作取得了显著成效，但也面临着一些新的问题和挑战。党的十八大确定了居民收入倍增和全面建成小康社会的奋斗目标，对农产品质量安全提出了更高要求，也提供了难得的发展机遇。应根据新形势和新任务，一手抓执法监管、一手抓标准化生产，着力加强监管能力建设，为努力确保不发生重大农产品质量安全事件、推动农业农村经济持续健康发展提供坚强保障。

大力推进农业标准化。农业标准化是保障和提升农产品质量安全的治本之策，也是转变农业发展方式和建设现代农业的重要抓手。农业标准化建设，应着重在两个方面寻求突破：一是加快农兽药残留等质量安全限量标准制修订，跟进配套制定相应的生产技术规程和检验检测方法。力争用3～5年的时间，优先建立、健全食用农产品农兽药残留标准体系。二是建立农业标准化生产补贴制度，对严格按照标准化要求生产的“三园两场”示范基地、“三品一标”获证单位、农业龙头企业和合作社进行扶持，充分发挥引领和带动作用，全面提高农业标准化生产普及率。

积极推行质量追溯管理。追溯管理是国际通行做法，具备三个重要功能：一是可以充分展示农产品良好生产过程和质量安全水平，提升产品市场价值；二是有利于强化主体责任，实现责任可追溯；三是有利于实现生产、经营、消费、监管信息对称，提高政府监管效率和公信力。目前追溯管理已有一定的条件和基础，法律上有明确的制度安排，部分行业和地区已有一些探索，生产者和消费者有强烈需求。但现实中全面实施追溯管理还缺乏统一的信息平台、技术规范和激励机制。下一步，应着重做好三项工作：一是尽快搭建国家农产品质量安全追溯公共信息平台，为实行全国农产品质量安全信息共享奠定基础；二是在“三品一标”企业、农业龙头企业、农民合作社试点开展农产品质量安全追溯示范；三是设立质量安全追溯财政专项，对开展追溯的企业和基地进行激励性补贴。力争通过3～5年，使全国范围内的所有获证“三品一标”产品全部实现可追溯，50%的龙头企业和合作社实行追溯管理。

进一步强化检验监测。检验监测是农产品质量安全执法监管的重要依据。通过近几年的积极探索，现已基本形成以大中城市例行监测、主导产品行业普查和突出问题专项监测为主要内容的风险监测网络，覆盖主要产品、主要产区和主要质量安全指标。现在突出的问题是监测比例低、样品数量少、代表性不够，基层质检机构运行乏力。下一步，应按照法定制度安排，扩大风险监测规模，增加监测频次和样品量，努力达到国务院食品安全“十二五”规划提出的每年每万吨3个样品的比例；同时，大力推动各级农业部门落实本地区、本行业农产品质量安全监督抽查制度，督促生产经营者落实相关的法律责任。同时，加快完善地县两级质检体系建设，强化质检机构管理，通过培训、练兵、考核等方式提高质检能力，确保各类、各级监测工作协调衔接。

全面启动风险评估。风险评估是探索未知、评价已知和营养功能评价的国际通行做法。近两年根据法律要求，行业性和区域性的部级风险评估实验室已规划建立，组建了国家农产品质量安全风险评估专家委员会，2011年正式启动风险隐患排查和专项评估，为农产品安全专项整治、标准制定、生产指导、消费引导、应急处置提供了强有力的科技支撑。目前风险评估方面存在一些突出的问题：一是风险评估技术手段相对不足，缺乏一线监控网点、专业人员和基础数据；二是突发问题越来越复杂，应急处置经验和能力相对不足。

风险评估应重点做好三方面工作：一是完善风险评估体系，加快建设国家农产品质量安全风险评估中心，发挥行业引领作用，同时迅速规划延伸主产区风险评估监测站点，加强动态监控；二是抓紧编制国家农产品质量安全风险评估能力建设规划和农产品质量安全风险评估年度计划，对各农产品品种、不同危害因子、不同的影响环节进行深入排查和评估，真正做到对农产品质量安全家底清、底数明、风险受控；三是抓紧构建以突发事件处置为重点的预警信息平台，实现农产品质量安全突发问题和相关舆情“及早发现、快速处置”。

稳步发展“三品一标”。“三品一标”是农产品质量安全顺向推动的重要抓手和标准化生产的重要载体，也是指导生产、引导消费的重要平台。“三品一标”追求的是源头治理、过程管控、减量化生产、产品安全的绿色农业生产理念，是现代农业发展的基本方向，是实现高产、优质、高效、生态、安全农业生产目标的有效途径。目前，“三品一标”已有一定生产规模和商品量，但总体上数量不足，远不能满足市场消费需求。下一步，应重点强化三个方面：一是加快认证进程，不断扩大总量规模，力争用5年左右时间，使80%的农产品生产基地通过“三品一标”产地认定，60%的上市农产品通过“三品一标”产品认证。二是加强证后监管，打击假冒伪劣，强化品牌培育和消费引导，保持和提升品牌公信力。三是建立全国统一的“三品一标”补贴或奖励政策，推动“三品一标”快速发展。

加快推进监管能力建设。应按照“有机构履职、有人员负责、有条件干事”的要求，抓紧完善体系队伍，健全市县两级机构，充实乡镇专职人员，明确各级监管职责，加大培训力度，强化能力手段。设立农产品质量安全执法监管条件建设基本项目，尽快为基层监管机构配备必要的执法取证、监督查处、交通通讯、无害化处理等设施设备。大力推动农产品质量安全监管示范县创建，在中央财政设立基层农产品质量安全监管财政转移支付项目，以确保地、县、乡三级农产品质量安全监管能依法履职，实现各级分工负责、各有侧重，从生产源头确保消费安全。

作者系农业部农产品质量安全中心副主任