航道行政管理与长江资源保护问题研究

李丽娟　向兵　张磊

摘 要：传统高能耗的生产方式也使长江沿岸资源环境遭到耗竭性的破坏，国家提出要大力发展生态文明建设，《航道法》的出台若能进一步明确航道行政管理机构的执法依据、执法责任，加强对其执法监督并赋予其保护环境资源的职权，将会使沿江经济得以健康可持续发展。

关键词：生态文明建设 航道行政管理 资源保护

长江航道行政管理职责与长江资源保护之内在联系

长江航道行政管理之职责与长江环境资源保护在内涵上有其辩证统一、相互关联的一面。长江航道行政管理主要从事长江干线航道规划、建设、管理、养护和航道行政执法等工作，长江环境资源保护是运用法律、行政等多种手段保护长江环境，防止资源枯竭并使其得以永续发展。长江航道行政管理的可持续发展基于长江环境资源的持续保护之上，长江航道行政管理的目的之一即为了保护航道的可持续发展，防止长江环境资源受到破坏。长江环境的破坏、资源的枯竭会导致长江航道的功能丧失，进而引起长江航道行政管理的失效。例如，长江沿线挖沙采石工程的泛滥既破坏了长江环境资源又会危及航道安全；大型货船违反规定“超吃水” 若稍有不慎，就可能导致航道事故，如若装载有污染物品又可能进一步造成对长江环境的污染。航道行政管理部门采取严格限定开采审核程序、打击违法开采、制止违规装载等措施，既是履行航道行政管理职责，也是保护长江环境资源。

三峡工程建成并成功蓄水175米后，长江沿岸地貌、生态环境改变，长江航道运力大幅提升的同时也给长江航道行政管理带来了新的问题：长江上游老暗礁被淹没，新的险滩形成；上游江水流速减缓，泥沙淤积严重；长江沿岸危岩可能崩塌威胁长江航道安全；万吨级船队趋多，长江航道承载力经受新的考验；高峡出平湖对长江水质、动植物生存、气候变化等可能产生的的影响都需要时间和实践的考证。因此，长江航道部门维护航道及长江环境资源的责任将任重而道远。

目前航道行政管理的不足对长江资源保护的不利影响

1、我国航道行政管理相关法律法规缺乏针对性和系统性

我国目前涉及水运的法律法规较多，且侧重点有不同，但缺乏针对性和系统性的航道行政管理相关立法。如，从长江流域的自然环境资源保护看：森林资源可归属《森林法》保护；水资源可归属《水法》、《水污染防治法》保护；渔业资源可归属《渔业法》保护，而专门针对航道资源保护却缺乏专门的法律层面的规范加以规定。“与其他运输方式相比，国家为保护和促进交通基础设施发展，先后颁布了《铁路法》、《公路法》、《港口法》和《民用航空法》。而航道保护和发展的法律基础相对弱化，致使内河运输在五种运输方式中发展滞后，优势不能发挥。

2、可持续发展原则在现行长江航道管理相关法律法规中未得到全面贯彻

现有涉及长江航道的法律法规一般制定于环境问题尚不突出、未得到足够重视的时期，当时并未充分融入可持续发展的理念。现行《航道管理条例》颁布于1987，虽在2008年有修改，但基本是关于航养费税改等措施，无实质修改。且该条例的立法目的即“充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用”，缺少保护航道资源之意，亟须改进。加之航道行政管理在基层执法一线并无强制执法权，这使得涉江工程的一些业主存在一定的侥幸心理，航道行政管理参与长江环境资源保护的难度很大，环保部门参与长江环境资源保护缺乏硬件支持，所以容易导致长江上环境资源的破坏面积增大、程度加深，难以制止。长此以往，更不利于长江上业主在内心形成自觉保护长江航道资源和生态环境的素养。

3、航道行政管理体制有缺陷，执法权不明

目前我国航道行政管理体制有缺陷，且航道行政管理执法权不明。通过对长江航道行政执法的相关调查发现，航道执法者发现破坏长江环境自然资源、破坏航道的行为后，希望对此行为进行制止，却苦于缺乏法律法规规定的权限，无法着手进行强制管理执法等现象普遍存在。此外，目前长江上行政管理主要由航道、海事、公安等多部门协同管理，航道维护管理、海事执法、公安执法各自为政，还存在中央直属航道部门、地方航道管理部门以及专用航道管理部门等三种管理机制，各部门之间权限有交叉，容易出现难以准确分辨行政管辖权责，进而引发责任相互推诿或重复管辖问题，不利于履行航道行政管理权责。例如水资源综合利用涉及水利、水电、交通、环保、国土、城市发展等部门，由于不同部门、不同地方对水资源功能需求不同，发展目标不同，容易产生水资源开发中合力不足、协调难度大等问题。目前，在水资源综合利用中，内河航运处于弱势地位，一旦产生枢纽碍、断航问题，协调解决难度极大。例如，广西区红水河水电开发中未同步建通航设施，使红水河断航达30年之久；右江百色电站2006年已蓄水发电，但至今未建通航设施，虽经国家发改委多次组织协调，相关各方取得了一致意见，但具体实施中，各项进度难以落实，通航目标无法按期实现。这些弊端同时危及了航道安全与江河环境资源的可持续发展。

加强航道行政管理、保护长江环境资源的对策分析

1、尽快出台《航道法》，完善法律法规，健全法律体系

《航道法》现已列入国家立法日程，在制定并完善《航道法》的过程中应注意以下问题：①在现行《航道管理条例》的立法目的：“为加强航道管理，改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用，特制定本条例”以及“航道的规划和建设”一章中，应增加“保护长江生态环境资源”的目的和原则。②重视科学规划航道建设，避免重复规划。长江航道规划的制定必须是极富权威性和科学性的。如果规划不足、投入不够，将来等地区经济发展到一定时候，反过头来开挖运河，拓宽航道，付出的代价将比现在要大得多（长三角地区有些航道工程的拆迁征地费和拆桥费超过了工程总预算的60%以上），也是对资源的极大浪费。此外，对于不适应新形势发展的法律法规应当及时予以废止或修改，将法律滞后性的不利后果降到最低。

2、厘清管理体制，在航道行政管理中严格贯彻执行可持续发展原则

在管理体制上，长江航道行政管理主要存在的问题是在流域系统管理与体制划分上。目前，国家在交通部下成立的专门管理长江航运的航务管理局负责长江干线航运行政管理，这一的方式有利于形成长江“一盘棋”，避免地方割据、分别管理的局面。但除此以外还有水利部下属的长江水利委员会，水利部、环保部下属的长江流域水资源保护局，农业部下属的长江渔业资源管理委员会等等机构交叉管理一条长江，普通办事人员往往不知具体应该向哪个部门了解情况和申请、办理事务。如果无法实现完全由一个机构管理涉及长江的全体事务，可以考虑从国务院层面成立专门的信息公开办公机构，统一长江所有事务的信息公开，便于群众知晓责任部门，公众参与管理。

3、明确航道行政管理依据和职权，赋予航道行政执法参与长江环境资源保护的权能

长江航道部门的参与长江资源保护的重要性及必要性前文已指出，此处不赘述。在建设生态文明航道的背景下，航道工程业主应当主动认识到环境和资源保护的重要性，并有保障后代人继续享有良好的长江资源环境的权利的意识。此种意识的形成，有必要由航道行政管理部门执法人员在日常行政执法及巡查管理中加强法制宣传教育。实践中，航道行政基层执法已兼负长江环境资源保护的职责，以保障航道畅通的名义，对沿岸挖沙采石、倾倒弃土等行为进行制止或规范，对可能造成碍航的工程进行审核。当然，环境保护的职责应由国家环保部门来行使，但是如同长江上公安、海事执法也是单独于长江上行使职权一般，航道部门在巡查航道的同时，更能较明显地发现破坏长江生态环境的行为，且其权责本就与长江环境资源保护有重叠，如能够在发现破坏的第一时间及时予以制止，而非花时间联络其他相关部门联合执法，效率和效果必会更好。同时，在工程核准时，可以规定与长江环境资源保护有关的工程如需获批，则必须通过航道行政的可行性研究。

例如，交通运输部、财政部2009年出台的《推进长江干线船型标准化实施方案》中：“对现有的非标准船，特别对单壳油轮、单壳化学品船、危险品船等安全、环保方面达不到新规范要求的船舶加快淘汰或更新改造” ；“禁止生活污水排放达不到规范要求的客船（含载货汽车滚装船）以及单壳油轮、单壳化学品船进入三峡库区航运市场”等规定可见，提高三峡船闸的通过能力，保障船舶航行安全、减少船舶对库区环境造成污染为船型标准化的共同目的，也是航道行政管理部门的职责之一。

4、严格行政执法程序，加强航道行政执法监督，明确执法责任制

有权力就必须要有监督，否则权力腐化不可避免，国家应当谨慎赋予执法权的原因即在于此。从航道行政执法监督来看，其形式可以从三方面予以考虑：第一，成立专门的行政执法监督机构，专职负责监督执法，接受人民群众的意见和建议，处理群众举报等。这也是我国现行执法监督的主要形式。第二，聘请第三方充当监督者。聘请第三方进行监督的优点在于监督结果相对客观；可能存在的问题是第三方监督者的经费来源。如果由执法方聘请，则容易出现监督不力情况；而如果由行政相对方聘请，则在操作上又不具有现实性，因为从目前中国的国情出发和人们的法治素养出发，还不具有这样高度的自觉性和维权意识。第三，自我监督。这是对权力监督的最高要求。目前可以制定专门的行政执法监督法律法规，明确监督内容。加大行政执法人员的学习、培训力度，要求其提高素质、严守纪律，严格实行行政执法责任制度和行政执法过错责任追究制度。上级对下级、行政执法部门对所属行政执法机构和行政执法人员落实行政执法责任制工作情况，应当定期组织评议、考核，对行政执法过错行为严格依法追究责任人的责任。

内河航运可开发运量大、成本低、能耗小等优势符合建设生态文明和“资源节约型、环境友好型”社会的要求，从世界经济发达国家来看，内河航运也是推动经济可持续、绿色、健康发展的优势途径。“长江航运作为连结国际、国内两个市场的纽带，是流域外贸运输的主力军，对于沿江地区产业集聚和加快流域外向型经济发展具有重要的支撑作用”。好的发展需要好的规划和管理，需要好的法规政策支撑。《航道法》的出台如能在长江智能航道建设中科学管理航道，并兼顾环境资源保护，必将有利于长江系统可持续发展，助推国家生态文明建设。

（本文为国家社科基金项目：“生态利益衡平的法制保障研究” 的阶段性研究成果，课题编号12BFX120。作者单位：长江重庆航道管理处。）