浅议大部制改革五年得失

王宇

摘要：从2008年3月至今，中国大部制改革实践已有五年探索。作为中国行政体制改革的重要一环，大部制代表的是“精简、统一、效能”型政府，是满足现代社会多元发展需求的服务型政府。中国的全景发展现实表明，大部制改革不可能毕其功于一役，只能稳中推进，逐步完善。

关键词：大部制 职能 权责 服务型政府

事实上，中国的机构改革一直围绕着“精简机构”、“转变职能”和“理顺关系”这三个核心问题展开，这包含了建构服务型政府模式的理想。[1]可以说，大部制就是一种政府治理模式，理想的大部制是实现职能高度整合、机构精简、权责清晰、三权（决策权、执行权、监督权）分立，机构间协调机制健全，整体处于无缝隙状态，通过对五年大部制改革结果的梳理，大部制改革得失呈现如下。

一、 五年改革之“得”

政府部分职能得到一定的集中和整合。其一，在清晰地划分政府、市场边界问题上有了明显进步。在此次改革的一大亮点是实行铁路政企分开，一方面更明确地划分了政府与市场的边界，政府对铁路交通少了微观管理，实行必要的行政性调控，实现政企分开，这对提高铁路服务水平，提升铁路系统的整体效能有巨大促进作用；另一方面，铁道部入赘交管部，实现了交通管理权的集中，有利于我国统一的综合性交通运输体系的构建和升级。其二，政府部门间职能得到进一步合理配置和整合，比较典型的是国务院食品安全委员会办公室与食品药品监管部门整合为国务院食品药品监督管理总局，成立专门的市场秩序监管部门，经过此番整合，食品药品监管被置于统一的管理、指挥体系中，有效避免政出多门、无从问责等问题，加强了食品药品监管力度，增加了食品药品监管效度，构筑起更坚固的食品药品安全网。

政府机构在一定范围内实现了精简，部门由小到大的趋势不可逆转。具体表现有，组建了“大人社”，“大交通”，还有工信部、住建部、卫生和计生委员会等，两次改革，除了数量上的缩减，更重要的是各机构间的合并及整合达到新的水平，机构间职能交叉、重复、不清状况得到一定缓解，分散于不同机构的相似职能有了明显整合，一定程度上减少了机构间的重复行政作为，节省了行政资源，促进了公共服务职能的进一步强化。

职能机构的权责匹配度有了小幅攀升。适当的权责配置是保证机构执行力的关键，有职无权，任何规划与设计只能是纸上谈兵。环保部是08年新进部级机构，在此之前，规格偏低，人员编制不足等问题使其在社会经济中的重大决策项目上缺乏参与权和话语权，严重制约着环保工作的顺利开展，而今，环保已然成为一项基本国策进入国家和社会的视野，环保部的能量正在不断提升和发展。

二、 五年改革之“失”

政府职能整合力度不够，内部交叉管理，权责不清状况未得到根本改善。发改委或许是定位最为模糊不清，职责跨度最大的部门，“小国务院”的称号足以证明其地位的非凡性，其强势垄断让许多决策部门无法落实其应有的决策管理权，权责配置的效度，大打折扣。在住房保障方面，发改委对住房的调研、初设、环评具有关键的审批权，在工业领域，又对工信部的行业固定资产管理拥有决策权，其包罗万象的权力本身就是政府权责不清的重要表现。除此，不必要的职能交叉问题依旧十分突出，在交通管理领域，就有三大部委的职权与交通部发生重叠，发改委拥有特定的交通运输管理职责，公安部拥有道路安全管理职责，住建部拥有指导城市地铁、轨道交通的规划与建设职责。事实上，这些部委的交通管理职责完全可以剥离给交通部，做到专职专责，减少不必要的协调，增强职能部门执行力和效力。

機构设置不理想。各职能机构在横纵方向的无缝对接，是建立衔接有效的工作运行机制的基础。机构调整不理想，其一是纵向上的中央与地方机构不统一，环保部就是典型，环保部从中央的横向授权较为充分，但纵向权力不足，地方保护主义盛行，严格执法难度较大就源于全国环保机构的不统一，各地仍是分级管理。其二是在内设机构方面，同一机构囊括了决策权、执行权以及监督权，在扩大职能及其权限后，监督却实现内部化，这无疑会产生监督实效和超级大部门利益膨胀问题。

机构间协调机制缺乏。大部制并不意味着任何部门均能准确无误的划清既定职能边界，而是存在着重复性职能，因此，在特定领域建立起部门协调机制十分重要，否则，各自为政现象就会泛滥成灾。在2010年上半年，国家能源局曾以不符合“主辅分离”原则，反对国家电网收购两家电厂的计划，但意外的是，这项计划却得到国资委和发改委的批准。[2]

人员配置不尽合理。部门的调整必然涉及到人员的安置，一方面是部级、内部司局级、处级干部的安排，另一方面是内部工作人员的分流安置，前者在具体部署时，出现了部委副职数量明显超员的情况，如发改委的副主任就多达十位，完全颠覆了“一个正职、二到四个副职”的领导职位配置，现有的分管型副职设置模式，人为增加了管理层级和行政成本。[3]在内部普通工作人员安置方面，存在着事业编代替行政编，四处“猎人”、“借调”现象。

“大部制”改革是政府行政改革的切入点，两届政府的连续推进，充分表明了改革的坚定性和迫切性，改革是一场探索，充满未知，两次改革，五年实践，必须承认的是，现实离理想还有不小的距离。但经理性的审视之后，我们应更具超凡勇气和智慧，直面挑战和风险，用大部制改革助推服务型政府模式的创立，让全体国人的中国梦更加殷实、更加丰富。

注释：

[1]张康之.走向服务型政府政府的“大部制”改革[J].中国行政管理，2013（05）：8.

[2]张蕾.中央大部制改革4年仍在磨合[J].科技与企业，2012（08）：1.

[3]石亚军，于江.大部制改革：期待、沉思与展望[J].探索与争鸣，2012（07）：53.

参考文献：

[1]张康之.走向服务型政府政府的“大部制”改革[J].中国行政管理，2013（05）.

[2]张蕾.中央大部制改革4年仍在磨合[J].科技与企业，2012（08）.

[3]石亚军，于江.大部制改革：期待、沉思与展望[J].探索与争鸣，2012（07）.