我国行政区划存的问题与变革

吴吞吞 谭波

摘要：我国的行政区划历年来广为人们诟病，尤其是有关层级过多行政效率低下更是饱受攻击。因此，行政区划改革是大势所趋。本文着重对我国行政区划出现的问题进行研究，并对行政区划改革方向进行展望，对改革提出了自己的建议和看法。

关键词：行政区划 政治体制改革 问题

一、现行行政区划简介

1982年宪法第三十条规定，我国行政区划的层级实行三级制。但实际情况是，十一届三中会会以后，对1982年《宪法》规定的行政区划作了凋整，各省逐步实行省、市、县、乡四级行政建制，同时实行“市管县”体制。有些地方甚至形成了形成了五级制。

二、行政区划问题

1.行政管理层级过多、幅度偏小

当前，我国行政区划有虚四级、实四级制、虚五级制、实五级制。虚四级制是因为我国大部分省或自治区在省、自治区与和县市之间设置了省级政府的派出机构。实四级制是随市管县体制推行而出现的。另外，在多数省、不设区的市和市辖区政府设立了自己的派出机关，即街道办事处，这些街道办都可以视为虚五级制的表现。此外，在西藏、新疆自治区个别地方，还存在实五级制。

由于层级繁多，使各层级地方政府管理幅度偏小。截至2004年底，全国27个省与自治区管辖了333个地级行政单位，平均每个省或含自治区管辖12.3个地级行政单位；全国共2010个县级行政单位仅辖6 个县级单位。在经济发达地区，如山东枣庄市、湖北随州市只辖1个县级市，还有少数地级市不辖任何县市。

2.政区规模不合理，且差异悬殊

总体上，自古以来我国行政区划中省级一直实行的“大而多”的模式。“大”主要指省区面积大，“多”则指的是行政区划层级多、省区所辖人口较多。由于各种原因，各省之间存在比较明显的自然、社会经济、文化民族等差异。由于这些差异的存在，加上省级行政区划设置过少，导致管辖区域面积过大，人口众多，难以有效管理。

3.区界划分多争议，纠纷迭起，影响团结

据统计，67条省界线中只有一条省界经过勘定属法定线，其余66条，大约有40000公里从来全面勘定过，其中大约有93600公里存在争议。

随着社会、经济的发展，资源紧缺越来越严重，对于省界上土地、森林、草原、矿藏、水域等自然资源的争夺越来越激烈，省界争端引发的矛盾越来越严重。省界纠纷，往往牵动着民族、经济发展问题，不仅对社会稳定有巨大影响，而且导致了严重的经济损失。资料表明，全国每年发生省界纠纷造成的损失超过l亿元。

4.法律法规不足，执行不力

行政区划法律法规，既是国家进行国土划分的依据，也是国家建设政权、配置资源的法律确认。因此，行政区划领域法律法规的不完善、不合理，不仅影响行政区划的科学性，而且会影响到经济建设、民族团结和地区稳定。

三、我国行政区划改革方向

1.增加省级行政单位数量，减少行政管理层次

纵向来看，历史上我国地方一级行政区划大多在40—50之间，如秦设44个郡，唐设40-50个道。横向比较，美国国土面积小于我国，设立50个州。因此，可以将省级政区增加、划小。

具体地，可以逐渐取消市管县体制，实现市、县分设。即把原来的地级市分类，按照城市规模分成大、中、小城市，如此既能让地级市集中精力进行城市建设，又能增强县域经济的活力，并且能为省直管县做好铺垫。其次是撤消镇建制的街道办事处，让县政府直接负责，着手县城的建设、管理和服务大计。

2.增加直辖市数量，发挥经济带动作用

目前，我国共有4个直辖市，这些直辖市，拥有雄厚的经济实力，发展势头良好，对于推动国家经济发展有巨大作用，而且对周边省份和地区辐射效应十分明显。经多年发展，我国目前还有许多类似大城市，如武汉、大连、沈阳等，没有完全发挥应有的带动作用，可以增设直辖市，提高其行政级别，给予优惠政策，带动相关区域经济的发展。

3.注重行政区划研究，科学合理地进行区域划分

行政区划涉及到地理学、政治学、经济学、社会学、人口学等诸多学科和领域，不仔细研究其基本理论则容易出现区域划分不科学不合理，并造成现实中的不便利，引发种种冲突和矛盾。實践中，要改变行政区划理念，以发展经济方便人民为目标；妥善处理有争议的行政区边界，对于有争议的界线，应在实地勘探考察的基础上，在尊重民情民意的前提下，由法律法规明确规定，避免遗留后患和矛盾。

4.健全有关法律法规，严格依法调整与改革

依法治国是我们必须坚持的原则。行政区划也应做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

（1）提高行政区划立法质量

行政区划立法，多为一时所需而制定，因而在执行中常常发生矛盾。比如，“市管县”成为一阵风时，不顾城市的发展水平，盲目要求所有市都要带县。结果导致经济比较落后的佳木斯市竟带了13个县。行政区划立法，不是赶时髦，也不能只顾眼前行政事务之需要，而要考虑行政管理与社会，与历史等多方面关系，处理好眼前利益与长远要求的关系，尽量使立法带有前瞻性和预见性。

（2）加大行政区划执法力度，补充增加违法处罚条款

整体来看，我国行政区划法律法规不仅内容显简单粗略，而且在执行中也缺乏有力监督和约束，缺少对违法行为的惩罚规定。所以，加强行政区划法律的执法力度，并辅以合理的惩罚手段，严肃行政区划管理，落实行政区划法律法规。

（3）大力灌输法律至上的理念，要努力培育法治意识

行政区划改革，是一项关乎民生的重大政治变革。民众的理解参与，是改革成功的重要基础。行政区划能否依法进行稳步推进，关键还在于增强民众法治意识，对违背法治精神的人治现象，要敢于进行揭发、举报。同时，公务员也要树立法治意识，用法律约束自己行为，做到以身作则。

我国行政区划改革，势在必行，但其过程必然复杂艰辛。以上总结的行政区划的问题及其改革方向，只是笔者个人思考。我深知水平有限，研究不够深入。今后会继续思考，也期待我国行政区划改革能早日提上议程，成为政治体制改革的引擎和航标。

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