做实人大

张鹭

2013年3月16日下午，十二届全国人民代表大会第一次会议倒数第二天，人民大会堂。

显示屏亮起，全国人大专门委员会主任委员和委员选举表决结果公布：赞成1969票，反对850票，弃权125票。这意味着，超过三分之一的代表对全国人大环境与资源保护委员会（下称环资委）组成人员的人选投了反对票和弃权票。

现场一名记者注意到，这种近年来极为罕见的投票结果在宣读完毕后，“全场哄笑，主席台上的习近平、李克强、张德江、俞正声等人也笑了”。

不仅仅是环资委，在对部级官员的任命表决中，四位续任正部级干部收获的反对票也少见地过百。次日，对政府工作报告、预算案报告、最高法院和最高检察院工作报告的表决中，反对票票数也都高于以往数届。

在此次人大会议上，全国人大财经委副主任委员吴晓灵在征集代表签名后，将由她草拟的《关于修改完善〈预算法〉的议案》提交给全国人大，希望这一修订能加强对于国库的监督。

这些“把权力关进制度的笼子”的细节，并非无迹可寻。湖南省人大常委会《人民之友》杂志副主编田必耀注意到，中共十八大报告中，关于人民代表大会的描述中三次提到“监督”，包括“依法行使立法、监督、决定、任免等职权”、“加强对‘一府两院的监督”与“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。

在十八大报告中，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”被列在“推进政治体制改革”众多举措中的首位。人民代表大会制度作为“根本政治制度”，与以往报告不同的是，其被列为中国特色社会主义制度的首要内容。268个字的篇幅不仅超过以往，还首次為人大的改革指出了具体方向：加强人大对于行政与司法权力的监督，加强人大与基层群众的联系，增强人大常委会、专委会的履职能力。

长期以来，处在党委与政府之间的人大地位尴尬，宪法赋予的很多权力实际处于沉睡状态。田必耀认为，“未来五年，只要能按照十八大报告提出的思路进一步改革，‘做实人大将能往前迈进一大步。”

如何代表人民

2013年1月，湖南省人大会议召开前，娄底市双峰籍省人大代表钟志彪接到了乡亲们的电话。这些因娄衡高速工程烂尾而失去土地的农民，向他表达了愤怒与不信任。随后，他紧急联合双峰县其余五名省代表赴现场调研。

按照惯例，方案确定之日起，建设红线范围内停止一切建筑物的审批，纳入征地范围的耕地也不得改变用途。但由于长达三年仍未开工，沿线四个乡镇数百户人家的村民无法整修水塘、栽种经果林，也不能建房，不少人只能搭棚或租房住。他们苦守开工，不能外出打工，不知何时是尽头。

1月26日，在湖南省人大会议娄底代表团讨论时，钟志彪提出此事，并播放了调研拍摄的照片。次日下午，主管副省长再次带着交通厅负责人来娄底代表团解释称，该项目与省交通系统腐败案存在关系，且涉及外省公司，协调颇为不易，但最迟3月上旬会有个说法。

“省里已经在努力协调，我们理解，但老百姓不理解我们。”钟志彪当场表示，“内里的细节我们管不了，我们要求给个准确的动工时间，向父老交代。”

不过在基层这样尽职的人大代表并不多。双峰一位县人大代表坦承，除了每年例行的人大会议，其政治生活只有县人大每年组织的一两次调研。虽然县人大也鼓励县代表们平时自行调研，“但说实话，平时有自己的事，调研得自掏腰包，积极性不高”。

“人大代表里，认真履职的最多有五分之一。”一位受访的人大代表直言，因为目前的代表产生和履职机制，无法保证这点。

“由于选举法并未对人大代表的条件作具体规定，资格门槛实际由各级人大自己掌握。”山东省德州市人大常委会原主任蔚立臻表示，他曾在德州对此明确提出三个条件：有认识和分析问题的能力；积极性和责任感；本行业本职工作中走在前列。“先进人物”这项条件被放到最后，是因为他认为劳动模范不等于能做好人大代表。

在各级人大中，党政干部是人大代表的主力军，基层代表数量则与其所代表的庞大群体不成比例。曾在全国人大任职17年的已故宪法学者蔡定剑在统计后发现，官员代表已经向着代表总数的一半左右发展。双峰县298名县人大代表中，各级官员比例更是占到近三分之二。

蔡定剑认为，这样人大会议上干部代表发言变成了作报告，基层代表发言成了汇报工作。

由于人大代表的职责之一是对政府的监督，政府官员应与人大代表相分离。第十二届全国人大2987名代表中，结构比例较上届已呈现“两升一降”：来自一线的工人、农民代表提高了5.18%；专业技术人员代表提高了1.2%；党政领导干部代表降低了6.93%。这种变化可以在十八大报告中找到出处：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”

1982年宪法规定，政府官员不得担任人大常委会委员，这是一个进步。蔡定剑生前期待的下一步改革方向是：政府官员不当人大代表。

同时，人民与其代表之间面临缺乏联系的尴尬现实。川籍农民工全国人大代表胡晓燕曾在2008年当选后公布手机号码，但不久发现要面对每天24小时不断的来电，最后她不得不关机。

《人民政坛》杂志的一份问卷调查显示，89.5%的选民希望代表经常深入基层，70.9%的选民希望代表公布住址和联系方式。2005年起，部分深圳、广州、厦门的市人大代表以及安徽的省人大代表，曾公布电子邮箱，各地人大也通过“代表统一见面日”“人大网议日”等方式探索，但都很难建立起人民与代表间的长效沟通机制。

另外，即便公众能找到人大代表，在兼职代表制的背景下，人大代表能拿出多少时间和精力兼顾履职也成为问题。

之后，由长沙代表团发起，五个地市共177名代表提出的罢免案以506票赞成、162票反对、98票弃权获得通过。在投票现场的杨汇泉成为1949年后首位被人大罢免的副省级干部。

针对官员的监督，曾风行一时的述职评议被认为最能彰显效果。这一方式并无法律明文规定，而是地方人大在实践中探索出的监督“一府两院”官员的方式：人大定期召开评议会议，要求其选举和任命的干部就执法、廉政、本职工作等述职，很多地方都有针对述职对象的投票表决，如信任票未过半，则视情况启动撤免职程序。当时，全国有20多个省级人大通过了地方性法规，评议对象也由县乡级上升到副省级。不过，这一创新由于并未被2006年出台的人大常委会监督法纳入，因而被叫停。

新世纪以来出现的党委书记与人大常委会主任“一肩挑”的势头，也让人大地位尴尬。在2003年各省（市、区）换届选举中，除了省委书记是中央政治局成员的以外，其他省（市、区）人大常委会主任普遍都由书记兼任。有此背景，很多基层也上行下效。这对人大的独立行权产生不小影响。

更为普遍的现象是，人大代表对干部的选举权被层层限制。傅学俭介绍，较为常见的手法是对差额候选人提名权的“两规”：副省长和人大副主任法定的差额人选必须有一个到三个，但各省级人大主席团一般通过代表举手表决制定选举办法，规定差额只有一个。问题是，仅剩的一个差额候选人法定由代表联名提名，而实际上各省省委为了减少预选，往往规定具体的提名对象由某个代表团提名，这就剥夺了其他代表团的自主提名权。

任免程序本身也存在操作空间。比如选举法并未明确规定提名必须填表，但地方人大通过表决制定选举办法要求大会统一制定表格，到提名时又可能不给代表团团长发表格。一些被代表联名提名的候选人，也经常被“做工作”，“自愿”放弃被提名权。

2003年发生的“岳阳选举事件”，将这种操作推向极限。当年1月1日，岳阳市人大等额选举上届市长罗碧升任市长，因票数未过半导致选举失败。1月3日晚，岳阳市人大再次召开全体会议二选市长。重选前，市人大党组召开党员代表大会，要求他们以党性保证，投市委推荐候选人的票，甚至在投票时公然采用现场举手的方式。罗因此连任。

田必耀认为，这种局面的出现多少与经济高速增长期的“效率优先、兼顾公平”理念相关。不过，十八大报告已将其修正为：“效率与公平并重。”

对于十八大报告中“人大代表依法行使任免权”的提法，不少人大系统人士建议恢复被叫停的述职评议制度，并以法律的形式加以确认。刘晓武进一步建议，考察干部时，人大要参与考核与监督，比如以召开人大主导、组织部门参与的评议会的形式，以此改变权力授受的来源，从而改变干部“唯上不唯下”的作风。

即便十八大报告对于人大的地位有着前所未有的强调，对人大行权的复杂性也不可忽视。武汉大学法学院教授秦前红认为，人大处境尴尬的原因在于，其人事任免权因与党的干部管理权相冲突，重大问题决定权因与党政决策权相互纠结，监督权因人大地位本身的孱弱，均未得到充分行使。

傅学俭所了解的一位市委书记，位置由“拍板”的部门调到“鼓掌”的部门后，在一次人大会选举时深有感触地说，“过去手中有权，觉得民主多了。但现在又觉得民主少了。”

“人大法律地位很高，但行使职权很难，宪法赋予的很多权力在睡觉，是因为党委与人大的关系没有理顺。”傅学俭认为，不仅是“一府两院”，党组织也应被纳入同级人大的监督范畴。这既符合“一切权力属于人民”的宪法规定，也与“党必须在宪法和法律范围内活动”的党章精神一致。这样做的目的，在于改善党的领导方式，使之更加科学。

2003年，中共中央机关刊《求是》杂志发文《以党内民主推进人民民主》提到，“各级人民代表大会负有对宪法和法律执行情况实施监督的最高权力，党的各级组织和全体共产党员都必须在宪 法和法律范围内活动，自觉接受人民代表大会监督。”

预算改革杠杆

出于对这种复杂性的认识，杨志勇认为，十八大报告提及的人大改革方向中，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”相对容易实现，预算改革的意义也不仅仅局限于财税领域，或可成为撬动人大改革的杠杆。

改革并非易事。由于是财政部门而非全国人大在实际主导立法，能看住政府“钱袋子”的《预算法》修正案二审稿并不理想。该稿对于“财政专户”的合法化确认，以及财政部门对国库经理权的强化，在全国人大财经委副主任委员吴晓灵看来都属于倒退，不利于对财政资金的监管和对国库的管理监督。

吴晓灵曾在立法过程中表达不同意见，但收效甚微。今年“两会”，她将自己的意见写成《关于修改完善〈预算法〉的议案》，在征集人大代表的签名后提交给大会，希望依靠最高权力机关增加外部压力。“立法必须是人大主导，这样才可以克服现在立法过程当中部门利益之争和部门利益法制化的倾向。”2012年11月底，吴晓灵在《财经》年会上表示。

“我们不要抽象看待政治改革，不要以为改革就是选举就是投票，要把政改落实到具体的实际工作上。通过预算改革来严格界定政府活动的范围和方向，提高政府工作效率。既约束了腐败，有促进了社会的公平正义。”吴晓灵在公开受访时多次呼吁。

中央部委和各地逐渐在公开部分预算和“三公”经费，杨志勇认为，按照十八大报告中“全口径监督”的原则，预算外资金以及预算超收收入的支配也应被纳入公开范畴，包括国有企业的盈利状况、利税减免状况都应该纳入预算管理。此外，很多重点项目建设也游离于人大的预算监督之外。

各级人民代表大会在开会时，审议本年度财政预算执行情况和下年度财政预算草案都是最为重要的议题之一。但实际上，由于预算编制较粗糙、审查时间太短、人大代表不专业，无论是全国人大还是基层人大的监督效果都亟待提高。

能說明预算公开与基层权利保障之间关系的实例是，湖南省人大常委会1994年8月制定预算外资金管理条例后，该省一些地方人大及常委会根据这一条例实施监督，有效遏制了乱收费、滥开支现象。