浅谈土地储备工作中存在的问题与对策

严惠萍

摘 要：我国土地储备制度是政府土地管理的重要举措，是土地管理的重要部分，对于完善土地有形市场具有重要意义。我们在肯定土地储备工作积极作用的同时，必须看到目前的土地储备工作，还是存在着许多问题，需要不断完善，本文分析了我国土地储备工作中存在的问题并在此基础上结合实践提出了几点完善对策。

关键词：土地储备 问题 对策

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）03（c）-0246-01

所谓土地储备制度，是指土地储备中心，通过征收、收购、置换等方式，将土地从分散的土地使用者手中集中起来，由土地储备中心统一进行土地整理后纳入土地储备库，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过招标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场，以供应和调控城市各类建设用需求的一种土地管理制度。近些年来，随着我们国家土地使用制度的改革和土地市场的发展，土地市场变化日新月异，土地储备制度作为一种新的城市土地管理制度，使土地的有偿使用制度得到了极大的丰富和改变。

1 土地储备工作中存在的问题

1.1 无法有效支持宏观经济调控

目前，我国各级政府用来调控宏观经济的主要方法还是以财政政策和货币政策为主，在其他支持宏观经济调控方面的政策为辅，其中也包括土地政策。很多地方政府过分依靠土地带来的短期收益，对土地合理使用促进可持续发展关注较少，致使大量区位好、效益高的土地被低价出让。土地储备制度目前作为一个增加地方财政的手段，就现阶段而言利用土地储备来解决土地政策力度问题仍有些力不从心，全面支持经济宏观调控尚需时日。

1.2 土地储备机构和城市规划部门联系不紧密

我国绝大多数政府的土地储备机构和城市规划管理部门分属不同系统，只进行一些简单的业务联系。比如在浙江省江山市，土地储备中心隶属于国土资源局，城市规划管理部门是规划局，两者的业务联系主要有两个方面：一是土地储备中心依据城乡建设规划，拟定土地储备计划后，交由规划部门核查会签，主要是确定规划用地范围和用地性质；二是在办理储备土地的前期许可和后期出让时，由规划部门根据批准的详细规划核定规划条件。可以看出，这种业务联系更多地流于程式，比较机械。事实上，土地储备应当与城市规划建立非常紧密的联系。

1.3 有关部门之间的协调与配合有待改进

项目计划立项，土地开发机构的建设资质审批，规划控制指标的确定，前期规划选址，城市拆迁安置及建筑审批等，涉及有关领导和部门的权力、利益。因此土地储备是一项复杂的系统工程，涉及建委、房管、计委、财政、交通、土地规划、经委等部门，需要各部门的协调配合。目前，我国大部分地方的政府机构设置，房地产、规划、土地管理属于建设、规划、国土等系统，计划、财政等部门也分属不同的系统。这样在实际操作中，土地部门与其他相关部门沟通有限，配合效率低，导致了土地储备机构经营风险的较大。

2 完善土地储备工作的建议与对策

2.1 明确政府职能，加强统一管理职能

要明确、端正政府在土地管理中的作用和职能，政府在土地管理工作不能既是“裁判员”又是“运动员”。政府的职能在于制定“管理制度”，使土地市场都能在同一“制度”之下运行，以建立良好的土地市场秩序。要明确政府不是土地活动中的寻利者，不是为了追求自身利益最大化的经营者，而是土地市场中的调控者、监督者和管理者。

土地市场涉及面广，政策性强，政府建设和管理城市的任务加重，搞好土地市场，对政府的可持续发展有重大意义，因此必须加强政府的统一管理职能，城市的各项建设必须在土地利用总体和城市规划的指导下由政府进行统一征用、统一开发、统一供地、统一管理的良性机制，真正的做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备工作模式，避免将土地分配给各部门进行分别开发建设。

2.2 土地储备与城市规划需紧密配合

土地利用总体规划和城市规划的实施都是建立在政府手中有充足土地的基础上，土地储备制度的建立，使原来的分散使用或者閑置的土地集中到政府手中，这给政府规范土地有形市场提供了现实基础，便于政府根据土地利用总体规划和城市规划的要求对土地市场进行调控，以促进城市土地市场的健康、稳定、有序的发展。

其中土地利用总体规划相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定，而城市规划则是从操作层面为土地储备前期工作提供具体的规定和要求，成为土地储备工作的重要法律依据。因此，土地储备工作必须和城市规划紧密配合。

2.3 加强相关部门的协调工作

土地储备工作，涉及到很多政府部门，各部门要从建立统一的土地有形市场的大局出发，保证部门间的有效协调，进一步提高对土地储备工作重要性的认识，着眼于整个城市的发展，消除因部门利益而形成的分歧，搁置争议，严格贯彻落实国家、省、市有关建立土地有形市场的文件精神，保证所有土地交易行为都在统一的土地市场中规范运行。严厉打击和查处土地交易中的违法行为和腐败现象，防止国有土地资源的浪费和流失，促进公开、公平、公正、高效的土地有形市场的早日形成。