政校关系的囚徒困境及对策研究

赵荣青

【摘 要】政校关系是构建现代学校制度必须面对的重点，而现代学校制度又是我国教育管理体制改革的关键，因此，政校关系研究的重要性是不言而喻的。就国内目前的基本研究，基本观点为：在市场经济背景下，政府对权力的难以释怀与学校管理的效率低下是并驾齐驱的，政校分开是解决当下教育改革病症的良药，如何确保将这道良药让教育这个大病号正确地服下才是症结所在。在提出解决办法之前，有必要对问题进行再次梳理。

【关键词】政校关系 现代学校制度 困境 对策

政校关系是构建现代学校制度必须面对的重点，而现代学校制度又是我国教育管理体制改革的关键，因此，政校关系研究的重要性是不言而喻的。通过在中国期刊网和其他网站上的文献检索，我们发现国内对政校关系的研究零星地散落在以下几大领域内：如教育管理体制、现代学校制度、学校内部治理结构等。重点研究政校关系的文章总共60篇，但绝大部分是针对高等教育和职业教育。主要对义务教育阶段的政校关系研究只有17篇，其中硕士论文2篇，关注点也主要集中在以上三个大的框架之内。在学校内部治理结构上，分别有涉及学校自主办学、校长负责制、校本管理、教育人事权和教育经费管理问题。此外，政校关系模式也是研究的重点，分析视角有教育学、政治学、法学、公共管理学、制度经济学等。国内目前的研究基本可以达成这样的共识：在市场经济背景下，政府对权力的难以释怀与学校管理的效率低下是并驾齐驱的，政校分开是解决当下教育改革病症的良药，如何确保将这道良药让教育这个大病号正确地服下才是症结所在。在提出解决办法之前，有必要对问题进行再次梳理。

一、政校关系的现实前提

政校关系中的“政”指的是中央和地方政府包括教育行政部门；“校”在本文是指义务教育阶段的公办普通中小学。顾名思义，政校关系指的是政府和学校之间的关系，其集中体现应在于教育行政部门和学校之间的关系。当下政校关系面临的现实前提是：

（一）经济人：公共利益的整体缺失

在进行公共选择的时候，无论是学校还是政府都是以经济人的角色出现的。首先，政校部门中的工作人员并不是纯粹的、大公无私的，他们也是在为自己的晋升或所在机构而工作的。实际上，他们大部分都是普通人，在面对利益纠纷的时候，他们大都以理性的方式来计算个人利益得失。他们都具有经济人的特性。其次，作为学校和政府部门的领导人，他们也是经济人。如果公职部门的领导者都是以公共利益的标准作为行为导向的话，那我们就不太明白为什么要对这些领导者追加越来越多的个人激励措施了。如校长的绩效奖励和公务员的高福利保障就是最好的例子。最后，学校和政府部门作为整个社会系统中的子系统，要想赢得生存，必须从外界获得各种物质、信息和能量。谁能在这些物质、信息和能量中占据更多的优质资源，谁就更具竞争力。通过竞争力的加强，学校可以收取可观的“择校费”，政府部门也能从上级获得更多的经费划拨。从这三点上来说，以经济人的思维来对待学校和政府是比较明智的。

（二）官僚制：政府地位的相对主导

官僚制是一种以分部分层、集中统一和指挥服从为特征的组织管理模式。受传统管理思想的影响，政府偏好以微观的、直接的、具体的手段对学校进行管理，这是一种典型的官僚制管理手段。这种管理体制虽然日益显现出与时代的不适应性，但是要想在短期内实现根本性的扭转是不太现实的。在管理模式上，我们不能也没必要指望完全实现美国式的投资项目管理。基于这样一种大背景的政治环境，政府在政校关系中的主导地位是可以明确的。再者，从法律的角度来分析：政府和学校的关系实质上是一种行政法律关系，双方地位具有不对等性，不管两者关系如何调整，这种地位的不对等性不会改变，政府对学校的管制是现实存在的。因此，政校关系不存在管还是不管的问题，事实已经是这样：政府主导的地位是相对稳定的。

（三）市场化：社会力量的有限参与

我国政府的主导地位虽然难以改变，但是社会力量的参与已是大势所趋。放眼世界，伴随着经济全球化的浪潮，教育全球化也是大势所趋。教育全球化要求市场介入对教育资源的配置当中，通过竞争来提高教育服务质量，随着我国加入世贸组织的承诺的兑现，教育市场化离我们越来越近了。这是外部条件的导火线，再从内因上分析：教育系统本身出现的问题要求第三方力量的介入。在解决基础教育的发展不均衡问题上，开拓社会多渠道的教育经费投入机制是官方文件提及的重要方面；在改进评价制度，考试制度等问题上，甚至在涉及学校的核心领域课程设置上，学校都在与社会进行着广泛而有力的探索。但是这些停留在文件层面的话语在现实生活中通常都是有欠行动或尚未行动的表现，可以毫不夸张地说，从学校发展的机遇和历史来看，社会力量的参与是在学校改进方面最具研究价值的领域。同时也是监督和促进政府权利有效运行的保障机制。

二、政校关系囚徒困境的形成与表现

（一）政校关系囚徒困境的形成

亚当斯密（Adam Smith）曾提出利己性是人的天性。社会中的每个人都在追求个人利益的最大化，与此同时社会利益将会因为个人利益的交叉而自然出现。“他被一只看不见的手引导着，去达到一个他无意追求的目的。” 斯密对社会利益与个人利益的理想化论证是建立在对个体利益的有限度节制的基础上的，并且他寄希望于个体的自觉性。但是在现实中，个体的社会背景、教育程度、潜在动机和利益评价机制是因人而异的，特别是在信息不完全对等的情况下，个人利益最大化的理性抉择往往会导致群体利益的受损。在“囚徒困境”中，犯人倘若都以背叛他人的策略来试图维护自身利益，结果只能是两败俱伤。作为博弈论中非合作博弈的经典案例，“囚徒困境”揭示的本质是个人理性和群体理性之间的冲突问题，它以生动的案例再次证明了斯密“看不见的手”的破产。

在政校双方均以个人利益最大化的经济人角色展开博弈的现实前提下，政校关系陷入了依靠理想化的“看不见的手”来进行调节的期望之中，根据上文论述，这种“看不见的手”是必定要破产的。政府作为参与方，又处于相对主导地位；社会作为制衡政校关系的有效主体只是有限参与。这两种信息不对称的利空因素更是加剧了政校关系囚徒困境的形成。

（二）政校关系囚徒困境的表现

1.学校之间

学校以经济人的角色参与竞争，彼此之间主要围绕以下三方面展开博弈：（1）起点：学校办学资源的到位程度决定了今后学校发展壮大的可能。倘若在起跑线上都短人一截，还谈何长远发展战略？在当前我国基础教育语境下，“好”的学校会有更多的资源。而优秀生源择校的标准很大程度上就是这种“好”，生源质量又是展示学校竞争力的一个重要标志。办学资源的连锁效应决定了它在学校之间博弈的重要性。（2）过程：这本应是最能体现学校特色和实力的方面，学校通过自己的教学方法实现办学目标，通过自己的办学理念的践行培养社会人才。可惜的是政府对学校办学过程过分介入，千校一面的格局使学校之间最精彩的博弈黯然失色。（3）结果：在应试教育的背景下，“好”学校的最终标准甚至唯一标准当然是升学率，只有高升学率才能给学校带来更实质性的回报。比如更高的择校费和更多的经费划拨，当然也还有学校领导职位的升迁。由于对起点和结果的过度重视而忽视了过程，学校办学唯权唯上的浮躁心态便“蔚然成风”，学校育人的本质悄然丧失。一旦学校竞争的风向标出现了错乱，学校之间就会陷入可悲的“个人理性”状态，同时也意味着“群体理性”的缺失，这就是所谓的囚徒困境。

2.政府之间

地方政府之间的竞争是世界范围内普遍的现象，而这种竞争在我国表现为围绕着绩效而展开的资源竞争。政府机构中，与学校之间关系最为密切的是地方教育行政部门。受绩效考核制度的激励，地方教育行政部门在有限的资源下展开竞争。首先，这里的绩效是个相对概念，必须与其他相同性质的机构进行比较才能获得。其次，在地方教育行政部门的管辖范围内，能产生绩效的有限资源就是学校。学校办得“好”，绩效就高，上级的拨款就多，在相邻地区带来的影响就大，附近家长和学生通过“用脚投票”的方式来选择地区学校的同时也间接地选择了地方教育行政部门，这又能为绩效考核增添亮丽的一笔。而这一切都要追溯到学校的“好”上来，也就是上文提及的生源质量和升学率。于是地方教育行政部门便会千方百计地“应付”上级部门，与地方学校一起办“好”学校。当学校和地方教育行政部门为了实现“个人”利益最大化，在背离素质教育政策下推行着应试教育对策的时候，作为政校关系最终指涉的整体教育质量自然无法提高，“钱学森之问”激起的热议就是最好的论证。

三、政校关系的改善对策

（一）道德领导

1.学习人：以学习为目的

在世俗社会代替信仰社会，市场化与功利主义成为生活的主流元素的时候，教育成为人们精神和理想寄托的最后“堡垒”。教育的目的不仅是传授知识和技能，更重要的是育人。作为育人的场所，教育机构理应有别于以经济人假设为前提的企业部门，更不应该直接照搬照套企业管理的模式，而是应该注重对学生精神层面，如价值追求、理想信念、学习兴趣等高层次需求的引领。而这种引领，就需要“道德领导”的介入。管理思想史中关于人性假设曾有经济人、社会人、复杂人以及类似的X理论Y理论Z理论等相继在不同的历史条件下产生过重大的影响，每一种理论都能在一定条件下得到很好的验证，这一事实本身也说明人性是多方面的，并且会随着社会整体环境的变化而发生变化。以个人利益最大化为目的的经济人作为社会的主流价值也许会在很多领域长期存在，但在教育领域，以学习为目的的学习人也越来越被圈内有志之士广泛接受和认可，同时社会上呼唤教育回归育人本真的声音也越来越强烈。

2.道德权威：引领高层次的需求

当学校中每一个成员都是以学习人的价值观来要求自己的时候，升学率以及由此带来的显性和隐性的经济收益的重要性便退居其次了。然而学习人价值观的认同需要学校道德领导的引领。学校是以伦理为主要特征的组织，学校领导者想要获得学校其他被领导者的认同，除了必须具备科层权威、心理权威、技术——理性权威、专业权威四种权威之外，更重要的是道德权威。只有拥有道德权威的学校领导者才能唤醒人们对真善美高层次的需求。因而在学校，道德规范是领导力的基础。通过学校领导者道德权威的确立和身体力行，在学校营造一种道德文化，将道德标准内化为全体成员的行动准则。如此，学校之间在道德约束的框架下自然就会将竞争的重点转移到对教学过程的培养以及学校办学理念的践行上来了。

（二）制度规范

1.制定分权制度：财产权的适度独立

“政校分开”作为新时期处理政校关系的手段之一，对此教育界已达成广泛共识并将其写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要》作为国家政策强制推行，接下来需要做的应该是对政校权责范围做一个明确的划分，使学校成为独立的法人，实现自主办学。从法理学来说，法人必须具备四个条件：依法成立，有必要的经费来源，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。理论上，独立法人关键是要具备独立的民事行为能力，能够独立承担民事责任。现实中，受经费主要来自政府的制约，学校人事权，内部管理权等也是受制于政府。财产权、人事权、内部管理权一般被人们认为是学校自主办学的核心权力，而财产权是核心的核心。在目前状态下，只有在财产权上做出过渡性的调整才能保证其他核心权力的实现。但是政府是学校产权的所有者，政府相对主导的地位是无法改变的。所以只能适度地放开学校经营的财产权。目前政府拨款普遍不足，致使一些地方政府拨款仅占学校全部支出的1/2甚至1/3。在政府无力大幅提高投资水平的情况下，应考虑在收费标准及其使用上，给学校更大的机动余地。有了独立的经费来源，学校在经济命脉上不受制于政府，学校才能真正具备独立的民事行为能力，具体为学校的人事权和内部管理权。如教师的聘任权，尤其是教师的解聘权。当学校的经费来源不再主要依靠政府的时候，地方教育行政部门来自所辖学校的经费压力就减小了，这对减轻地方教育行政部门之间的业绩竞争也是有帮助的。

2.改革评价制度：完善社会评价机制

评价具有导向作用，而制度是社会经济发展中的内生资源，具有激励作用，将评价制度化则能有效地规范成员的行为。关键是评价主体的权力，换句话说就是评价权力的分配问题需要重新拟定。从现实来考虑，在市场经济的体制下，学校只有满足社会需求才能有效生存。政府和学校的关系不再是单方面的、一维的。在政府和学校之间还存在很多变量，其中社会和市场起着重要的作用。从逻辑上出发，政府在政校博弈中既当“运动员”又当“裁判员”的模式是不能保证效率和公平的。再者，基于权力制衡方面的考量，权力的过分集中必然导致权力的滥用。教育行政部门行政色彩过于浓厚，教育评估和监督容易走向表面化和庸俗化，而政府体制改革又不能一步到位。有鉴于此，引进第三方社会力量的参与，将评估的权力委托给社会，对改革教育评估模式，实现教育公平和教育效率的意义则非常重大。与此同时，地方教育行政部门之间围绕绩效展开的资源竞争便转化为制度竞争，地方教育行政部门将从学校事务中脱离出来，其关注点将聚焦于宏观政策的把握和外围制度的建设。

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