关于城镇化建设的若干问题

伍棣模

城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前我国经济建设正处于不进则退的关键时期，经济发展需要内在的动力和活力，这主要来自于城镇化。未来支撑

中国经济高速增长的最大动力、持久动力是城镇化。

一、城镇化建设的重大意义

城镇化是扩大内需的重要抓手，是我国转向内需型增长的战略着力点。城镇化水平的提高，可以扩大城市的投资和消费需求，有力拉动经济增长。第一，城镇化可以引发消费需求，改革开放以来，伴随着城镇化和非农化、农民收显著提高，收入提高才能保证消费的增长，第二，城镇化可以刺激投资需求，扩大民间投资；未来民间投资怎么样接力政府投资将是我国经济持续增长的关键。

城镇化建设，有利于缩小城乡差距，提高农民素质。

城镇作为所在区域的经济中心，是大城市与乡村联系网络的中间环节，对于打破城乡分割状态，缩小城乡差距，彻底破除城乡分割的二元体制具有不可低估的作用。

城镇化建设有利于实现产业结构转型，推进经济的服务化，农业的产业化。城镇是农村经济、政治、文化的中心，在连接城乡，迅速促进农村第二、第三产业发展方面极具优势。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、就业、社保等主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等消费型服务业和以金融、保险、物流等生产型服务业的发展。

城镇化建设有利于吸纳富裕农村劳动力，拓宽就业空间。中小城镇的快速发展，可以就近转移农村剩余劳动力，这是今后吸纳剩余劳动力的主渠道，城镇作为农业产业向城市延伸和城市产业向农村延伸的结合点，极宜发展以中小企业为主体的劳动密集型产业，为吸纳大量农业富余劳动力提供就业空间。

二、我国城镇化建设的现状

目前，我国以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系已经基本形成，特别是城市促发展取得了积极成效。

（一）、城镇化建设取得举世瞩目成就

我国长江三角洲、珠江三角洲、环渤海湾三大经济的主要是依托以特大城市为中心的城市群发动起来的，并成为我国经济最发达的地区，中西部地区和长珠源、皖江城市带、北部湾沿岸等城市群的形成，对区域经济的社会发展起了较大的推动作用。此外，闽东南、山东半岛等城镇群正在蓬勃兴起。总体而言，我国的城镇化水平目前仍落后于工业化的发展，未来发展空间很大。

（二）、我国城镇化建设发展中存在的问题

1、城镇化进程相对滞后

低于相同发展阶段国家的平均水平。2006年，中国的城镇化率为43.9%，低于中国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平。同时，尽管中国整体经济增长快于一些发展中国家，但尚这些国家在它们经济高速成长时期的城市人口增长率相比，中国城市人口年均增长率却相对较低。

城镇化水平存在虚高问题。按现在的统计口径，虽然有很多人被统计在城镇人口中，但由于户籍制度限制，公共服务不足等原因，他们并没有真正融入到城市生活中，没有享受到城市现代文明的成果。严格地说，这些不属于被城市化了的人口。如果剔除这部分人，则我国城镇化水平更低。

土地城镇化快于人口城镇化。据统计，我国城市建成面积从1996年的2.02万平方公里增加到2005年的3.25万平方公里，年均增长5.4%，明显高于同期城市人口4.4%的增长速度，未能充分发挥城镇吸纳人口的功能，进一步加剧了中国土地紧张的矛盾。

2、城镇化的结构性矛盾突出

城镇规模结构不合理，城市数量多而人口规模相对不足与世界其他国家相比，我国100万到1200万人左右的大城市明显不足，城市的规模效益不能充分发挥，制约了城市吸纳人口的能力、生产率的提高和经济增长质量的改进。

城镇经济专业化程度不够。从发达国家城镇化经验看，市场机制会引导当地就业向一种产业或一些有内在关系的产业集中，以充分利用生产的规模经济，由于财政上的原因，我国一些大城市在经济结构调整过程中不愿意将制造业向外转移，不仅阻碍了制造业按其经济合理性向中小型城市的集中，也制约了大城市自身的专业化及其产业结构的升级。

3、城镇承载力不强，功能不全，生态环境压力大

城市综合承载能力不强。我国城市土地利用率不高，大多数城市的密度偏低（特别是城市就业密度），城市建筑物以低层建筑为主，城市土地主体空间利用不足，无法充分发挥城市空间人口聚集和经济活动聚集的功能。

城市功能不完善，不匹配。就业聚集地与居住区相距甚远，城市基础设施（包括交通）的发展与土地利用的规划和发展脱节。一些城市的地下管网、环境治理等基础设施建设十分滞后，不能满足城镇化快速发展的需要。道路交通网络不完善，交通堵塞不仅成为大城市的通病，且有向中等城市蔓延的趋势。

城市生态受到破坏。环境污染日益严重，全国90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准，城镇污水处理只有36%，导致地下水源受到进一步污染，城市能源利用效率值低，能源消耗居高不下，加剧了能源短缺与经济增长的矛盾。

4、城镇化过程中积累了诸多社会矛盾

农民工的基本权益没有得到充分保障。进城务工的农民工已超过1亿，但农民工的利益和基水权利被忽视，在基本生活条件、生产安全、劳动报酬、工伤保险等方面，還缺乏有效的保障。农民工生产条件差，劳动保护措施不力，超时工作或加班得不到应有的报酬，农民工无社会保障或社会保障程度低下。

失地农民大多缺乏可持续的生活保障。我国目前征地补偿标准低，补偿机制还不全面。农民失去土地后，即丧失了土地的保障，又因劳动技能差而缺乏就业机会，且极少能享有与城镇居民同等的社会保障，给社会稳定造成巨大压力。

城镇拆迁的补偿规划不完善。房屋拆迁过程中，政府、开发商和房屋所有人之间纠纷不断，群众上访问题频发，有的甚至引发了恶性事件和群体事件。部分被拆迁户所得到的货币补偿不足以使其安居。

5、城乡发展不协调

城乡收入差距扩大。全国和各省区内的城乡居民收入差距均保持续扩大趋势。据统计，1997-2006年，全国农民人均纯收入只增加1496.9元，为同期城镇居民收入增长的22.7%；全国农民人均纯收入年均增长速度为4.9%，是同期城镇居民增速的55%，城乡居民收入由1984年的1.83.1持续扩大到2006年的3.28.1。

城乡居民福利水平差距大。城乡居民在享受到的教育，医疗、就业条件等方面差距甚大。更重要的是，在最基本的公共服务如义务教育、医疗卫生方面，城乡差距也很大。在九年义务教育阶段，农村学生辍学，流失现象比较严重，城乡之间初级卫生保健和卫生服务差距较大。

三、我国城镇化建设存在的问题原因分析

1、认识不足和存在偏差

相互攀比城镇化率的高低，出现了急于求成和盲目无序发展的倾向。我国城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进。一些地方把推进城镇化片面地理解为增加城镇数量和提高城镇人口比重，相互攀比城镇化率的高低，竞相通过修编城镇规划、设置开发区、调整行政区划（如“县改区”、乡改镇）等，片面追求城区和规划区的扩张；城镇拆迁规模过大，一些城市脱离本地实际，搞了大量脱离实际，劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，形成了严重的债务。

对城镇化本质和内涵认识不到位、不全面。重城市自身轻区域协调，重城市建设轻产业拉动，重工业发展轻第二产业，重外延拓展内涵提高，重扩大规模轻有效管理和资源保护，重改善形象轻完善功能等问题较普遍，许多地方往往把推进城镇化片面理解为大规模的城市建设。

2、规划体制不完善

规划体系不完善，存在部门分割，城乡分割等问题。首先是与城镇规划相协调的国土空间规划和城镇体系规划，土地利用规划存在缺失和不衔接。最突出的问题是规划体制的部门分割妨碍了总体规划的科学性和协调性。国家发改委、建设部、国土资源部三家规划多有冲突，缺乏衔接。第二，上位规划往往滞后，城镇体系规划的滞后性，一定程度上导致了区域城镇空间布局混乱和城市无序竞争的局面。

规划科学性不强。规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，影响了对资源的合理利用；规划水平不高，深度不够，影响了其指导和调控作用的发挥。规划编制违背国情、盲目攀比，超越资源，环境、经济承受能力和群众的实际需要。

规划执行的刚性不足。（城市规划法）已不能适应当前经济社会快速发展的需要。规划的权威性和强制不强，体制不健全，配套法规不完善，执行力较差，缺乏有效的监督机制和问责机制。

3、土地制度不完善

中央政府与地方政府对城市土地产权的界定模糊。《土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，明确了国有土地所有权只能由中央政府代表行使，但地方政府代理和承担着城市土地开发的事故和义务，使中央政府土地所有权被虚化，再加上在现行财政体制下，地方客观上存在财政权与不对等的问题，使得城市政府尽量多的占用土地看成“以地生财”造成城市土地租放使用。

现行征地制度的因有缺陷导致地方能以较低代价占用农村土地。征地制度本身存在根本性的缺陷。例如征地补偿办法不合理，土地补偿费总体不高，征地程序不透明，农民参与度低，“公共利益”未加限定，造成对集体土地所有权的随意侵占和损害，使得地方政府能够以较低代价取得土地，进而通过所谓“经营土地”获取差价收益。

现有的土地制度约束了农村人口向城市的自由流放，现有的法律缺乏对农民土地权益的有效保护，农民缺乏完整的处置土地的权益。土地处置权的不完整，限制了人口的正常流动，与征地制度紧密联系，集体建设用地流转制度改革迟迟难以突破，农村居民点用地在城镇化后难以进入城乡统一的土地市场进行流转，土地利用率还很低下。

4、治理和管理考核政策不完善

现行的行政管理属级和体制，导致资源过度集中在“高位”级别的中心城市和城区，较高行政级别的城市拥有更大的权力和政策资源，从而在招商引资、发展产业等方面的竞争中具有更大的权力优势，挤占了中小城市发展的经济和政策资源，制约了中小城市的发展。

考核机制设计不科学。过去偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得地方政策注重城镇化发展的速度，忽视城镇化发展的质量和效益，忽视城市和效管理。忽视城镇治理和公共服务覆盖面的扩大。

四、我国城镇化建设的策略思考

（一）、我国城镇化建设未来发展趋势

从贯彻落实科学发展觀和还原城镇化的本质涵义，解决传统城镇化的问题出发，在经济社会发展客观条件化的推动下，未来中国城镇化将进入转型发展期，从只重视空间城镇化向重视人口城镇化转变，从只重视城镇规模和水平向重视完善城镇功能的转变，从由农村剩余劳动力的个体迁移为主向以家庭迁移为转变。

1、经济发展方式转变引起城镇化模式转型

2008年国际金融危机爆发后，以美国为着的发达国家开始反思和调整过度消费的模式，原有的发展模式会增加我国经济发展中的风险，必须将经济发展方式向内需主导型、创新驱动型转变。经济发展方向转变要求城镇化必须改变传统的以“空间城镇化”为主的模式，转向“人口城镇化”。

2、工业化发展阶段跃升引起城镇化重点转变

工业化阶段转变与经济发展模式转变有相互联系，也有其自身的内在规律。我国劳动力成本上升较快，引起要素组合关系的变化，近几年东南沿海地区普通劳动者平均工资上涨幅度超过了前十年，随着大规模“劳工荒”的出现，劳动力成本上升速度将更快，而资本、技术的使用成本相对下降。要素组合变化、经济发展水平的提高以及资源环境压力等因素作用下，我国将终结已经持续了近20年的“重化工业化”阶段，进入有机构成提高，资本和技术对劳动力的挤出效应更加明显，工业化对城镇化水平的拉动作用减弱，而且，由于非农产业之间的关联配套更为复杂，城镇化作为工业化的空间载体，工业化对提高城镇化承载能力的要求更迫切。

3、农村劳动力变动推动城镇化主体转变

改革开放以来，我国城镇化水平的提高主要依靠农村剩余劳动力的大规模进城，而且我国农村劳动力长期处于过剩状态，由此造成了我国劳动力无限供给，甚至农村剩余劳动力也近乎无限供给的假象。这一现象既有农民工工资偏低导致供给减少方面的原因，也是中国农村劳动力尤其是剩余劳动力开始进入历史性节点期的外在表现，中国农村劳动力目前进入“总量过剩、结构短缺”时期。未来农民工家属的城镇化将是城市化的一大主体。

（二）推进城镇化建设的措施

发展农村乡镇工业、加快农村工业化发展步伐。工业化与城镇化是同一过程的两个方面，这两方面五为条件互增促进。工业发展为城镇化提供物质基础，而城镇化又为工业化的进一步发展创造良好的环境条件。农村乡镇工业发展了能为更多的农村劳动力提供就业岗位，同时也为城市建设积累大量的资金。

加快小城镇建设，避免大城市过度发展在小城镇建设过程中，要改变以往城市建设资金渠道单一的局面，逐步形成以农民个人出资为主，国家、企业、集体共同投资建设的多元投资格局，在增加政府对小城镇投入的基础上，重点鼓励已经富裕起来的农民到小城镇投资兴办实业，提倡农民城市农民建，农村人口就近转移到小城镇。

推动科技进步、提高农村生产力。科学技术是第一生产力，深化科技体制改革加强创新体制建设，把科研成果应用于生产过程，可以提高资源的转化效率和利用效率，提高劳动生产率。

加强教育培训，增强农民进城后的就业技能农村人口城市化过程是一次巨大的社会变迁过程。随着这个过程的发展一些农民身份消失，代之以城市职业工作人员身份。每一个进入城市的劳动者，都面临一次“脱胎换骨”的考验，都要承受一次就业变换的压力。为了使农业劳动者顺利通过一次次考验，应設法提高他们的业务技能和增强心理承受能力，这就需要强化教育职能重视农村教育的投入。

实施优惠政策。消除人口转移的障碍要实施减锐或免税政策。吸引农民进城建厂办企业或开商店做生意，取消户籍制度上的不平等待遇。城市居民享有的住房购买，子女入学（托）、就业等各种权益，进城农民同样可以享受，对刚进入城镇的农民继续保障其在农村的土地承包权和宅基地的继承权以解除农民的后顾之忧。总之，在政策制定上，政府有许多选择余地，应从加快城市发展着眼，制定各项优惠政策。