论开放式的弱者概念——以社会管理创新为背景

杨 建

一、引言

21世纪是中国重新崛起的世纪，在中国力量、中国话语不断冲击，要求形成新的全球经济秩序、政治秩序的同时，国内日趋复杂、多元的经济、权利诉求也考验着崛起中的大国的政治智慧。无论是民间还是官方，国内还是国外，都倾向于认为，未来的5至10年是中国崛起的关键期，所面临的国际上的挑战与国内的压力将极其棘手和严峻。正是在这样的背景下，政府对内提出“社会管理创新”的口号，〔1〕2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新进一步成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，是指导党和政府精神文明建设的重要纲领。希望转变惯有认识，在现有的社会资源和管理经验的基础上，研究并引进新的社会管理理念和方法，对传统管理模式及相应的管理方式进行改造，建构新的社会管理机制和制度，处理好特别是与社会弱势群体（弱者）相关的一系列问题，〔2〕不同的学者对这一概念往往有不同的称谓，但大致上在“弱势群体”、“弱者”等概念上互通。本文对此亦不作区分。以实现社会的公平和稳定。

应当说，这种对时局的敏锐和危机意识，比较准确地扣住了政府未来社会管理的重心。这个重心就是，以弱者为主要对象，处理好社会不平等的问题。但是，各方都持有一个忧虑：在既有的政治、经济安排与实践所形成的利益格局之下，政府能否转变管理模式，重新面对和界定弱者，以更好地应对弱者问题，实现社会管理创新的目标？以及，如何梳理并重塑政府在旧有的管控模式之下对弱者的界定和论述？这是政府与大众均绕不过去但也并非无解的难题。面对这个难题，一次性地或简单地回答能或不能，并不会有助于问题的廓清和解决。与此相比，具体细致地分析可能更具有意义。那么，以弱者问题为重心，致力于上述难题的一部分，可以先努力回答下面三个子问题：1．当下弱者所生存的社会环境与社会管理模式是怎样的？2．于此环境之中，现有的界定和处理弱者的方式存在哪些问题？3．因此，应当如何在社会管理创新的实践背景之下重塑弱者的概念？文章正是围绕这三个部分依次展开的。

二、管理模式变迁？

很长一段时间以来，我们的社会管理被称之为“开明威权的一元治理模式”，〔3〕Barbara Geddes，“What Do We Know About Democratization After Twenty Years？”2Annual Review of Political Science（1999），115－144．这种模式的特点是，政治、经济、文化资源的调控与分配、正当化的论述、事实真相及评价、社会信息的来源以及事情的处理方式和结果等均由政府排他性地一手包办，以实现在最短的时间之内获得最大的经济、政治效益。〔4〕参见［英］罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，张小劲、丁韶彬、李姿姿译，中国人民大学出版社2007年版，第69～70页。这种模式一旦定型便带有很强的惯性与偏好：在价值序列上，它重视积累而不那么看重如何对积累进行分配，它偏好结果但不太关注引致结果的整个过程。作为一个唯一全能的理性建构者，政府规划、安排和主导一切政策性与执行性的问题，从而，在生活事实的层面上，导致了它需要对从公共领域到私人领域的一切账单负责。任何问题最终都可以找政府解决，也都能（甚至是只能）把责任归溯到政府头上。某种意义上，它缺乏一位真正的对话者与协调人，在积累的分配出现不公，社会的弱者出现泛化，集中的责任无法有效承担的情况下，拖延（问题的解决）、转移（问题的焦点与责任）和压制（激烈的利益或权利诉求）除了逐步地将稳定秩序升级为第一政治任务之外，也给社会管理带来了阵痛与考验。

不过，自2008年以来，原有的管理模式在变动着的管理环境中开始缓慢发生转型，尽管这种转型是被动的。笔者一贯将这一转型的起点定格于2008年四川8．0级的汶川大地震，认为是此次地震开启了中国新的历史期，改变了中国。原因主要在于，在没有预先接受任何引导、组织和支持的情况下，大陆地区的民间力量和声音自发地进行大规模的集结，主动参与救灾，分担政府的重担，并坚持要求对政府有关救援、安置以及善款收支等工作进行监督，从而在根本上改变了此次公共危机的解决模式，（民间）社会以这种方式首次有效地与政府展开了对话与合作，进而“社会”第一次获得了相对独立与自主的对话者的地位。之所以这种“对话与合作”终于能在2008年显露出来，首先还是归因于话语权力的基本格局的变化。因为传统的传播媒介依附于政府，媒介的缺乏使得民间话语即使存在也无法传播，更无法被正视。虽然中国在1994年4月20日便正式开通因特网国际专线，实现与Internet的全功能连接，1997年便步入个体博客时代，但网络远远没有实现普及，更无法形成或嵌入公共生活。通讯科技的不发达、民间组织发展的滞缓、经济发展的主导性地位以及地方行政的保护（封锁）主义等等，都使得民间话语处于一种压抑并蛰伏的状态。直到瞬时通讯技术的出现，赋予了民间以及个体相对独立和有效的表达途径（瞬时通讯技术与新型移动设备的结合，使得信息的发布与传递均具有即时性，并且事先不可预知，于是，原有的舆论空间就开始出现波动和不确定性，舆论开始多元、富有变化，政府的言论管控只能进行事后审查，当政府着手管控和封锁时，信息已经实现了发布和传递，这种通讯技术上的进步客观上成就了民间舆论的生存空间），又恰好在政治、社会、经济环境都相对有利的情境下，在数量和规模上都算空前的民间舆论，借汶川大地震找到了突破口，有了一次集中的展示。下文还将述及，这种话语权力的结构调整，在2009年开放微博平台之后，更是因由这种形式上最民主，应用上最去中心化、最平权的媒介，形成了对原有管理模式更直接的冲击。

2008年汶川地震的危机应对与解决，在错综复杂的当下中国，从广度和深度上推动了网络在社会管理中的地位与作用，催促政府调整其在社会管理中的角色与方式。2008年之后，几乎所有的重大公共事件，它们的公开、讨论及解决均进行在网络舆论的关注与监督之下。（民间）社会经由网络很形象地展示了“反向议程设置”以及“正当化论述参与”的能力。原先一直失声的社会终于借由瞬时通讯技术说出话来了，原先一直无法公开叙事的各类弱者终于可以走进公众的视野并要求倾听他们的苦难了，而一旦说出话语和走进视野，政府便很难假装它不存在，社会（弱者）便具有了公共舆论性和政治影响力；很快权威政府就被动但迅速地做出了应对举措：（1）2008年年底迅速启动“百万县官进京直训”计划，要求地方政府加强（网络）新型执政能力建设；（2）紧接着，广东、云南、四川等6个省级政府与佛山、南京、贵阳3个市级政府率先建立政府网络发言人制度，强调对网络舆论进行控制、引导与回应；（3）与此同时，政府在全国范围内强力推进“社会管理创新”，以稳定社会秩序，发展社会经济，促进社会和谐。

如此这般的图景比较生动地刻画了政府与社会之间正在展开的博弈、合作与制衡，似乎我们开始迎来“二元共治”的新时代。但是，民间社会的网络参与型社会管理，在完全欠缺相关经验积累的中国起步，虽然主动而积极，生命力顽强，不易被全然封锁和压制，但其自身带有很明显的任意性、非程序性和脆弱性。与此同时，原有一元治理模式之下的政府，在独断、排他的权力习惯和惯性思维之下，也很难调整姿态，不容易理解或适应这种社会管理环境的变化，仍然着眼于规制和臣服。这种几乎毫不掩饰的矛盾造就了现有管理环境的复杂性。由此带来的影响，就有关“弱者”的论述而言，表现在：新型的社会管理环境使得弱者的形态进一步多元化和复杂化，同时，这种自身尚未稳定的社会管理模式也增加了准确把握弱者概念的难度，在“政府—社会”彼此拉锯、僵持的格局中，出现了对弱者概念的些许迷思。政府界定、处理弱者的方式虽然基于现实的考量，具有深刻的合理性，但还是根源于旧有的管理经验和认识，不能很好适应瞬时通讯技术以来的新形势，无法有效地解决社会问题。这些各有成因的错误解读又进一步阻碍了社会管理模式的变迁和社会管理创新的实现。因此，笔者力图在“政府—社会”这对关系范畴内进行梳理，以呈现出政府在实践操作中对弱者概念的迷思，并在此基础上论证“开放式的弱者概念”。

三、两类弱者问题

一旦将目光转到政府具体的实践操作当中，并对弱者的样态进行分析，可以发现，在“政府—社会”的拉锯、僵持中，出现了至少两类与社会管理模式相关的对弱者的错误对待和处理，暴露出政府现有管理模式的问题与困境。在正式叙述这种新型社会管理环境下对弱者概念的迷思之前，笔者先对学界已有的认识做一个文献回顾。根据苏力的梳理，在我国大陆地区，弱者的概念最早可追溯到1992年5月武汉大学法学院成立的“社会弱者权利保护中心”；最早在国家正式文件中出现，则是在1994年全国人大副委员长王汉斌所作的有关《国家赔偿法》座谈会的讲话中；于学术著作中首先提及，〔5〕其实，同时期的还有南京大学朱力教授写的《脆弱群体与社会支持》。朱力：《脆弱群体与社会支持》，载《江苏社会科学》1995年第6期。是刘世定等著的《政府对外来农民工的管理——“广东外来农民工考察”报告之三》，发表在《管理世界》1995年第6期。〔6〕参见苏力：《弱者保护与法律面前人人平等——从孕妇李丽云死亡事件切入》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期，注〔2〕。学界对弱者问题展开规模性研究是在2002年以后，主要是因为当年3月5日朱镕基总理在第九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》中正式提出了这一概念。〔7〕参见熊友华：《弱势群体的政治经济学分析》，中国社会科学出版社2008年版，第4～5页。纵观十来年的研究，大体而言，社会学界强调弱者的社会经济地位及政策保障的研究，政治学界侧重关注弱者的政治话语权及应对策略，法学界则重视弱者的合法权利与司法保障研究。〔8〕参见董建辉、徐雅芳：《底层民众与政治权力——西方政治人类学视野中的弱势群体研究述评》，载《国外社会科学》2011年第6期。

就弱者概念的界定来说，现有研究成果可以从原因、形式特征、需求三个角度进行说明。（1）从产生不平等的原因的角度界定弱者，不外乎两类说或三类说：如薛晓明认为，弱者是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群，他将这种原因分为两大类，一是生理性的弱者，一是社会性的弱者；〔9〕参见薛晓明：《转型时期的弱势群体问题》，中国经济出版社2005年版，第8～12页。齐延平认为，根据形成原因的不同，可以将弱者划分为“生理性弱者”（老弱病残孕等）、“自然性弱者”（自然灾害的灾民等）和“社会性弱者”（退休工、农民工、下岗工等）三大类；〔10〕参见齐延平：《社会弱势群体的权利保护》，山东人民出版社2006年版，第2～3页。（2）从形式特征的角度界定弱者，往往不注重造就弱者的原因，注重弱者的具体表现形式。具有代表性的是，胡玉鸿将弱者按表现形式分为心理上的弱者、生理上的弱者、能力上的弱者、机会上的弱者、境遇上的弱者五类；〔11〕参见胡玉鸿：《弱者之类型：一项法社会学的考察》，载《江苏行政学院学报》2008年第3期。（3）从需求的角度界定弱者，着重强调弱者对政府和社会的依赖：如郑杭生认为，弱者是“那些依靠自己的力量或能力无法保持个人及家庭成员最基本的生活水准，需要国家、社会给予支持和帮助的社会群体”；〔12〕郑杭生主编：《中国人民大学中国社会发展研究报告（2002）——弱势群体与社会支持》，中国人民大学出版社2003年版，第7～8页。也有学者综合上述三个角度对弱者进行界定，如李娟认为，弱者“是指由于个人生理和社会的原因而导致在经济、政治、社会、心理等方面处于劣势，依靠自己的能力无法摆脱弱势地位，需要政府和社会提供支持的社会群体”。〔13〕周庆刚、董淑芬、李娟等：《弱势群体社会支持网络与社会和谐》，东南大学出版社2007年版，第21～22页。

应该说，学界大部分研究成果均认识到弱者概念的相对性与动态性，〔14〕见前注〔11〕，胡玉鸿文。强调除个体因素、自然因素之外，社会制度特别是法律制度对于弱者的影响，强调通过立法的量化操作保护弱者，〔15〕见前注〔10〕，齐延平书，第4～7页。指出弱者除了经济贫困的特征之外，还有权利贫困的重要特征，要求从人权的角度对弱者加以正视和保护。〔16〕余少祥：《弱者的权利——社会弱势群体保护的法理研究》，社会科学文献出版社2008年版，第3～12页。但因种种原因，现有的研究仍留有诸多遗憾。一来，虽然大多数学者强调了弱者概念的相对性和动态性，但是笔者发现，此类论述真正强调的重心在于经济层面的贫困，所谓动态和相对往往是指造就经济贫困的原因是多元的，包括自然、经济、政治、制度等多方面，政治、权利意义上的贫困虽或有提及，但总是一带而过，事实上没有详实、具体的分析；二来，十几年的论述虽然成果颇丰，但在观念层面仍多有重要的分歧。举例说，苏力认为弱者的概念并不当然是个好概念，需要警惕，这一概念的使用很容易丧失经验上的意义，〔17〕见前注〔6〕，苏力文。胡玉鸿认为救助弱者并不必然是一种义务，只有部分弱者值得救助，可归责于自身的弱者不需要被救助，救助弱者取决于是否有利于社会发展，〔18〕见前注〔11〕，胡玉鸿文。这些都是颇具深度的洞识，但很难说是共识之论；三来，更为重要的是，现有的社会治理环境和模式都在发生变化，这种变化与弱者生态互为因果关联，亟需在社会管理创新的背景下把握弱者的意涵，同时通过对弱者概念的重新把握增进对社会管理创新的理解，促成目标的实现。

基于上文所述，笔者以为，无论是理论界的选择性侧重论述还是政府实践当中务实性功利设计，均需获得重新的审视。笔者以两类弱者问题为例展开论说。

（一）仅在收入与财富的层面上界定弱者

从上文对弱者理论的文献回顾可见，弱者问题的出现，理论界对弱者问题的分析与回应，主要是改革开放之后，市场经济深化发展、社会不平等问题加剧的产物。自20世纪90年代以来，在理性建构主义的信条下，政府对资源进行集中配置，通过投资与出口两架马车确保了经济的快速增长和财富总量的迅速增加，但同时也形成了经济发展不平衡、财富分配不均等局面，出现了大批的低收入群体，贫富差距迅速被扩大。在这种社会背景之下，政府往往习惯于在经济收入的层面上界定弱者的概念，即将弱者等同为在收入与财富上处于不利地位的个人或群体。

这种以收入与财富为标准，界定弱者概念的方式，显得有些狭窄和受限制。它所面临的一个问题是，存在指涉不能的情形。最典型的例子就是，如果仅仅按照收入与财富来衡量，低保户、流浪乞丐属于弱者毋庸置疑，与之相比，私营企业主相当富有，显然不可能是这一意义上的弱者，但是我们又很难否认私企在贷款、税收、市场准入等政策方面的弱者地位。同样，这一概念还会在基于诸如性别、种族、政治立场等因素本身所产生的弱者面前毫无分析与应对的能力。

其实，收入与财富标准上的弱者概念，更多是从结果的意义上对弱者的一种归纳。无论是何种因素导致的经济上的不利状态，都将这种结果上的不利定性为弱者，而不追问引致不利状态的原因。这样处理具有非常实际的好处，衡量的标准可以量化，便于操作和甄别。并且可以很好地隐藏政府的救济逻辑和政治、经济动机：运用可以量化的经济标准甄别出弱者之后，对其所处的贫困状态进行量化分等，进而对不同等级的贫困给予不同数额的经济补偿。对于国力强盛的一元治理主体来说，这是最快、最有效地恢复秩序并确保更快、更好地发展经济的方式，即俗话说的“拿钱买稳定”和“拿钱买肯定”。而且这种做法可以很好地规避对过程和原因的分析，政治与法律上的责任认定与追究就可以相对容易地变成一个无人关注的问题从而得到抑制。此外，这样的处理模式一旦常态化之后，还能长期有效地推迟面对某类颇为棘手的政治经济问题。对于经济生活上的弱势状态，最直接的应对办法就是经济补助加社会保障，换言之，运用二次分配解决问题。在这种惯性处理模式之下，社会很难意识到二次分配并不能完全解决一次分配不公带来的问题，事实上几乎所有的焦点都集中在二次分配上。因此，有关一次分配的问题就被这种处理模式成功地遮蔽起来。

总体而言，这是典型的“向前看”（forward looking）的思维偏好，〔19〕“向前看”的视角是前瞻性的，从这个视角出发产生的问题，着眼于规则和政策在将来所产生的影响，具有结果主义或功利性的色彩，是典型的法律工具主义和法律现实主义的偏好；与此相对，“向后看”的视角是回溯性的，从这个视角出发产生的问题，追问对主体行为过程的评价和责任的认定，往往跟公平与权利联系在一起，是道义论和法律形式主义的思维偏好。参见［美］劳伦斯·索伦：《法理词汇》，王凌皞译，中国政法大学出版社2010年版，第1～2页。重视问题的迅速解决与结果总量的最优化，最大限度地维护政府的利益。但在某种意义上，这些优点同时又是缺陷，与其说解决了问题不如说暂时搁置或者缓解了问题。这样说具体有两个层面的意思，一是很多其他形态的弱者所关切的并不是经济状态上的贫困与否，他们的诉求用经济利益无法有效地指涉与涵盖，盲目采用经济手段甚至可能激化问题；二是纵使是收入与财富意义上的弱者，只运用经济补偿的方式也不可能一劳永逸地解决问题。对这两个层面问题的忽视，归根结底在于，这种将不平等的研究局限在经济收入上的做法，聚焦的是结果意义上的平等，但它忘却了，就平等的客体而言，除了结果的平等之外，还至少包括尊严的平等、形式机会的平等和实质机会的平等。〔20〕参见王绍光：《平等问题研究框架》，载权衡主编：《收入分配与社会和谐》，上海社会科学院出版社2006年版，第56～57页。不同的平等诉求，对应着不同的解决方式，当个人或群体事实上关切和追求的是尊严的平等或机会的平等时，结果平等对应的解决方式就解决不了问题，无视尊严的平等、机会的平等的重要性甚至会瓦解致力于结果平等的所有努力。事实上，中国最缺的也许正是尊严的平等和某种最起码的形式机会的平等，从而使得结果平等的问题如此突出。由此可见，无论如何，对弱者概念的分析也许都离不开“向后看”（backward looking）的视角，但不管怎么说，仅在收入与财富的意义上界定弱者肯定是失败的。

（二）对弱者进行理想化的描述，赋予其正当化的功能

事实上，笔者之所以强调不能仅仅将论述限定在收入与财富的层面，除了想指出在不同的条件或者领域之下，弱者事实上存在不同的样态之外，还有另一层顾虑。如果我们简单地以政治与经济分别作为分界线进行对比的话，可以发现一个有趣的现象：历史当中不乏经济上的强者在政治上非常之孱弱与无力的例子，同样，经济上的弱者也可能在政治上变得强势与专断。特别是在“人民”成为权力正当性的唯一来源的现当代社会，〔21〕参见［美］塞缪尔·P．亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第26～28页。任何社会都不可能对弱者抱持不作为的态度，并且往往弱者还是具有相当政治影响力的话语符号。这在强调工农联盟、坚持以人为本、追求共同富裕的中国更是如此。

使得问题更加具有挑战性的是，上文提及整个社群显现出缓慢步入“二元共治”社会的趋势，〔22〕文章所描述的“二元共治”并没有蕴含国家与社会截然两分，公共领域与私人领域相互区隔的论断，这里的“二元共治”不是简单“二元对立”的意思。在这一过程当中，随着微博等媒介的广泛应用，“自媒体”（we media）大量出现，〔23〕谢因波曼与克里斯威理斯两位学者较早在研究报告中详细论述了这一概念，并由美国新闻学会媒体中心于2003年出版。一般说，自媒体是指私人化、平民化、瞬时化、自主化的传播者，以现代性的电子化的手段，向不特定的大多数或者特定的单个人传递规范性及非规范性信息的新媒体的总称，也叫“个人媒体”。使得弱者的曝光度大大地增加，并且能在瞬间形成非常集中的公共舆论，进而迫使有关部门在非常短的时间内就必须做出澄清、回应和解决，而且这种澄清、回应和解决最好还要顺应此种舆论的主张或者得到它的认可。由此带来的一个后果是，似乎与弱者有关的一切政策安排都自然地具有优先性，以弱者的名义所进行的一切行政行为也都当然地具有正当性。

笔者恰恰想指出，这种将弱者套上光环，赋予其正当化功能的概念解读不仅是错误的而且还很危险。理由主要可以归纳为以下三个方面：

1．在新的社会治理环境当中，公共舆论似乎更容易发现弱者、关注不公，甚至弱者自身就成为自媒体的一部分，参与到对事件的讨论中来，弱者往往也因为这种参与、叙述和公共舆论的关注与支持，从而能得到一个相对有利的结果。但是其中潜藏着两个问题：一个相对显见的问题是，虽然弱者在新的信息发布、交换平台中曝光率大大增加，但是在这种曝光与论述中，弱者主要还是作为话语的客体以被讨论的对象的角色出现的，依旧是他者的形象与姿态，在整个舆论的形成、走向以及对决策影响的过程中，弱者的诉求很难得到真正的倾听也极容易被改变，在其本身缺乏有效表达和应对事态发展的能力的情况下，现有的舆论环境没有区别于以往表现出更大的耐心、包容与指引。这种新型的利益表达机制，形式上看是平等的，对应的却是实质上的不平等，换言之，弱者的平等参与的权利并没有因为新型利益表达机制得到保障。因而，依照罗尔斯的看法加以审视，新型的社会治理结构依旧是不正义的。〔24〕John Rawls，“The Obligation to Obey the Law”，in Robert M．Baird and Stuart E．Rosenbaum（Eds．），Morality and the Law（Buffalo，N．Y．：Prometheus Books，1988．），p．127．事实上，弱者在这个新的话语体系中依旧不在场，被代言、被操控的现象甚至有增长的趋势，可以说，弱者并没有得到真正平等的对待与尊重。

与此相关，一个相对容易忽视的问题是，现有的舆论主要在一方当事人为政府部门的案件中发挥有益作用，因为它能相对有效地迫使政府公开行政行为，并要求一个言之凿凿的合法性论证或者责任承担。但是，这不意味着它在其他类型的事件中仍旧发挥全然有益的作用，这里主要是指当事人均为平等私主体的情形。在这一类型的事件中，与惯常的直觉相反，往往更容易发生对弱者权益的侵犯。主要的表现就是，将当事人当中相对弱势的一方突出（实践当中比较常见的角色是刑事案件中的被害人），进而将另一方（对应于刑事案件中的被告或加害人）摆至被讨伐与批判的位置。在这样的结构下面，〔25〕参见［法］古斯塔夫·勒庞：《乌合之众——大众心理研究》，冯克利译，广西师范大学出版社2007年版，第45～53页。另一方当事人很难有自我辩护的机会，甚至法律所赋予的程序利益以及基本的人格、尊严都难以得到保证。〔26〕比较典型的例子是“药家鑫案”，本案中犯罪嫌疑人药家鑫的家庭背景被舆论刻意歪曲，自我辩解的权利事实上被剥夺，刑诉法规定的很多权益在诉讼程序中无法得到保障，最终被迅速宣判和执行死刑。很显然，简单做二元对立划分的“自媒体”，没能正确理解弱者的概念，也没有意识到自身的弱者地位。综合两个面向，第一个反对理由主要想说明的是，以自媒体的出现为新的元素所构成的新治理环境并不当然有利于对弱者的尊重和保护，将弱者概念理想化、正当化的处理缺乏现实根基。

2．一个更加直接的关切是，假使在政治实践中存在着美化底层弱者的倾向，在历史教育和政治论述中习惯性地赋予其正当性，在缺乏制度性与程序性保障的条件下，就很容易出现一些问题。一方面，长期的底层生活使得底层弱者的文明状态、理性程度存在缺陷，但是过度美化的同时就是过度地授予权力，在享有某种不对称的政治优势的情况下，特定社会情境中的某个偶然机会将弱者带上场，弱者自带的缺陷在过度美化的政治、历史背景下就容易导致暴力与残忍。〔27〕参见林达：《带一本书去巴黎》，生活·读书·新知三联书店2002年版，第270页。民愤、民意某种程度上就是这一状况下的产物，力量不可小视。

另一方面，使前述真正成为问题的是，政府在对待“不可小视”的民愤、民意时的态度与方式。如果政府不是认真地做释明与回应，对合法、合理的主张做积极的响应，对不合法、不合理的主张做拒绝、说明与指引，而是一味地求息事宁人，做习惯性的逃避、躲闪与责任转移，民意就难免被权力和私欲所宰制，而成为弱者的灾难。具体一点说，对舆论民意不做区分，急于恢复原状、维持稳定，最快的方式就是政府顺从舆论民意。这种做法看似重视民意，事实上政府吸纳多少民意、如何吸纳民意，都具有很大的任意性，实质上还是将公民参与排除在外，仍旧是一种封闭式的、非制度性的、非程序性的处理路径。虽然如此操作可能瞬间获得民意的谅解与支持，但因为这种顺从是即时做出的，不加论述和说明的，看不到政府透明的决策过程以及由此呈现的程序正义，本质上仍流于人治与专断，形成不了安全感与信赖利益。更为重要的是，迅速地顺从民意往往还是以另一方当事人的合法权益甚至基本权的牺牲或者广大纳税人的公益、福利牺牲为代价的，这就使得这样的操作无论如何也很难具有正当性与合法性。也正是因为每个人都拥有相同的概率成为“另一方当事人”，政府又总是倾向于牺牲“另一方当事人”以换得和平和稳定，在这个意义上每一个人就都是弱者。

3．拒绝将弱者本身正当化、优先化的第三个理由是，这样做往往透支给政府一张过于任意的空头支票，并且增加政府角色转变的难度和社会治理的成本。事实上，赞美弱者，很容易变成对弱者背后的“保护者”与“代表人”的赞美。弱者的存在也就成了“代表们”正当性与合法性的捆绑式证明。对弱者的“关心”和“接济”就成了一种姿态和权力秀。如果做这样的理解，弱者概念所蕴含的平等对待、尊重与救济的诉求肯定没法彰显出来，更多只能沦为权力游戏的道具与牺牲品。倘若任何政治决策与政府行为，只要冠上“弱者”的名义，就具有当然的道德优势，并获得正当性、优先性，弱者的概念就肯定会被滥用，政府也将透过对弱者概念的滥用获得无法进行有效约束和监督的权力，民众包括言论自由在内的基本权就处于危险之中。在政府的理解里，社会就仍然是政府的附庸和工具，社会治理就仍是自上而下的强力控制。进而，独大的政府对民众借由网络展开参与治理的趋势就越发不能容忍而要强加限制，这又与民众借由网络获得的很难禁止的新的信息检索和言论表达的能力及意愿之间产生断裂。渐渐的，原有的官方有关弱者的论述就很难获得认同，最终还是会瓦解以弱者名义进行行政行为的正当化效力，增加政府角色转变的周期、难度和成本，使社会管理创新流于失败。并且，原有基于弱者概念所产生的道德优势也很容易转变为道德负担。

总之，基于这三方面的考虑，我们有充分的理由认为，将弱者套上光环，赋予其正当化功能的概念解读依旧是错误的。

通过对两类弱者问题的梳理与分析，我们能体会到新型社会管理环境的复杂性，以及在其交错影响之下准确把握弱者意涵的困难与重要性，也明白无论是仅仅在收入与财富的意义上理解弱者还是将弱者理想化、正当化都是不可取的。前者错误地限定了弱者的范围，后者错误地理解了弱者之所以重要以及如何被对待的原因。这些错误的认识直接根源于政府对社会管理创新的误解。社会管理创新的一个关键问题，就是在社会治理中正确处理国家与社会、政府与公民之间的互动关系。当政府迟迟不肯放权、不敢放权，对社会抱有敌视、不信任的情绪的情况下，对社会弱势群体问题的处理就出现了上述诸种弊端。那么，我们应该如何应对这些问题，在社会管理创新的背景之下，去努力呈现出一个全面又清晰的弱者概念呢？笔者以为，需要我们于此之中解答清楚弱者概念所蕴含的三个问题：1．在何种范围内把握弱者的概念？2．为什么弱者需要被认真对待？3．我们应该如何对待弱者？

四、具有确定性追求的开放式弱者概念

（一）对开放式的理解

虽然有待界说的这三个问题具有本质性的关联，很难做出截然区分的论述，笔者还是想依照顺序首先说明开放式弱者概念中“开放式”的意指。作为规范意义上对弱者概念的本质把握与理论抽象，主张在一个开放式的框架内理解弱者，主要是因为任何一个过于具体的范围都无法进行有效的涵盖，这样就会有溢出的部分，而溢出的部分如果得不到关注、尊重和救济就会是不公和不义。经由对局限于收入与财富层次上弱者概念的批判，我们在某种程度上已然了解到宽泛理解弱者的必要性，在此基础上，笔者进一步在两种面向上进行统摄，以加深对开放式的理解，并阐释“社会管理创新”的意涵。

1．“政府—个人”范畴

在第一种可以证成并提供开放式理解的面向上，“政府—个人”构成了一对关系范畴。一个有趣也具有重要性的历史趋势是：对应于个人，政府迅速获得了在实力对比上越来越悬殊的优势；同时，个人也保留了相对于政府而言在道德权威上的正当性源泉。现当代政治哲学便一直努力，企图运用这份正当性源泉来弥合政府实力膨胀所造就的合法性危机，〔28〕笔者以为，这也是为什么“分配正义”一直以来构成当代政治哲学元命题争议的原因。或者换句话说，拯救弱者。详细一点的表述是，在现当代政治框架内，个人遭遇不利或每遇困境，都当然有权要求政府提供服务或救济，政府也往往基于应对和服务的需要，逐步建立和完善采取集体行动、强制措施以及福利分配的能力，〔29〕参见［美］文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第152页。但是这种能力建立的边界基于权力扩张的本质事实上很难控制，常常超出必要的限度，这就使得有效的权力约束变得越发困难。于是，在政府面前，如何将个人在道德上的正当性优势转化为政治和法律上的权威就成为政治实践的主要任务。如果确立不了有效的制度性和程序性的应对框架，如果不能相对有效地实现力量强弱对比中的优势转换，个人就很难成为政策制定与执行当中的利益攸关方（stake holder），个人的声音和诉求就很难具有分量（weight）因而得不到耐心的倾听与对待，个人的对话者、博弈者的主体性身份和地位也就无法确立。正是在这个意义上，我们可以理解为什么罗尔斯一再强调，与基本权有关的制度正义原则优先于机会平等原则和差别原则。〔30〕John Rawls，A Theory of Justice（Cambridge，Mass．：Harvard University Press，1971），pp．60－65．又因为这种制度安排和优势转换的非理想性，以及与制度有关的第一正义原则对于弱者界定和保护的重要性，笔者拒绝在罗尔斯限定的意义上使用弱者的概念，因为那种只在理想的政治状态中论述收入阶层中的弱者的做法，〔31〕参见［美］约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，中国社会科学出版社2011年版，第75、82页。对一个特别是处于转型时期的国家而言帮助是有限的。回到“政府—个人”的范畴上来，力量强弱对比的现实和优势转换的艰难，都使得无论是何种意义上的个人，在政府的面前均是弱者。甚至，“谁影响我一阵子，我就影响他一辈子”就是一个极形象的写照而非一句玩笑话。〔32〕这是湖南省嘉禾县政府为了推进对当地老百姓的房屋拆迁，自2003年开始频繁打出的标语。个人在政府面前的弱者地位，往往还会因为在转型时期过于追求经济总量的增长和社会秩序的稳定而加剧。

正是在这个意义上，第一对关系范畴中的弱者形态揭示出政府在社会治理变革中角色转变的必要。“政府—个人”的范畴事实上反映出政府与社会的关系。面对个人与社会，实力超强的政府总是习惯控制个体声音与利益诉求的表达，不愿正视个体的主张和偏好，在这种情况下个体的主体性身份和地位无法确立，但是这种无法确立的困境同时会减损政府的实力，并阻碍政府社会治理目标的实现。如文章开篇所说，中国政府是典型的强政府，作为全能的理性建构者可以集中全国的人力、物力办大事，处理社会各领域各方面的问题。在强政府的阴影之下，社会孱弱无比，“强政府—弱社会”是当下中国的形象写照。吊诡的是，经验观察可以发现，强大的中国政府在贯彻执行自己的法令、政策时却往往夭折和失败，推行不下去，这是为什么呢？笔者同意郑永年的洞识，原因正是出在弱社会上，弱社会不利于政府。弱社会必然成为政府的附庸，对政府就很难具有影响力，政府就只能依赖自己的官僚机构来推行政策。这种推行在缺乏外来动力的情况下，只有靠自上而下的政治动员。历史地看，为了实现目标，政治动员往往容易过度，而一旦动员过度就会产生更多的社会问题，这样就陷入了一种恶性循环，而且使弱者更弱，社会越发式微。要想跳出这种恶性循环，真正实现治理模式的转型，就必须重新认识社会，重新认识和处理弱者问题，这是弱者的概念对社会管理创新的启示，这一启示最直接的表达就是，社会治理模式结构中的二元主体必须是强政府与强社会。这样的治理结构对当下弱者权益的维护和不平等的纠正才最为有利。

2．“个人—个人”范畴

有关开放式弱者概念第二种面向的解读，在“个人—个人”这一对关系范畴中展开。借用徐向东的总结，整个经典政治哲学一直都在努力证明一个事实，那就是，个人及其尊严生活均离不开个体之间的相互合作。〔33〕参见徐向东：《自由主义、社会契约与政治辩护》，北京大学出版社2005年版，第142页。无论是罗尔斯还是德沃金，都强调个人作为“社会合作成员”的身份。这至少是在进一步印证，个人之间，无论熟知还是陌生，彼此都相互负有义务。〔34〕参见［英］迈克尔·欧克肖特：《政治中的理性主义》，张汝伦译，上海译文出版社2004年版，第156页。这些义务体现到生活实践的道德推理当中，就是要求将自己摆至他人的位置。因为从个人的立场出发与从他人的立场出发，所要求个人采取的态度可能会有根本的不同，为了避免这种基本的不一致，就需要进行实践推理的个人做出承诺，这个承诺就是，客观地关心他人，就像客观地关心自己一样。〔35〕参见［美］托马斯·内格尔：《人的问题》，万以译，上海译文出版社2004年版，第137页。如果说这种承诺具有根本上的重要性，那么，在承诺以及对承诺予以信任的意义上，弱者就出现了开放性。大到道德习俗、法律规范、行业惯例，小到各类口头和书面契约，之所以能构成整个社会信赖利益和预期利益的根基，就是因为有一个基本的预判，每个人都会信守承诺，规范也切实有效。〔36〕参见［英］休谟：《人性论（下册）》，关文运译，商务印书馆1980年版，第530～533页。因此，一个人接受了恩惠，却在必要的时候拒绝回报，他就造成了一种实实在在的伤害，因为他使对方再自然和合理不过的期望落空了，这种基于信赖的背叛莫过于最严重的恶。〔37〕参见［英］约翰·斯图亚特·穆勒：《功利主义》，叶建新译，九州出版社2007年版，第138～141页。而被这种恶伤害的人，无疑就是弱者。正是因为每个人都在关系当中，每个人的权益都仰赖于对方的信用，都期待对方的诚信与善意，每个人也都容易造成彼此的伤害与被伤害，个人与个人相对而言就都是对方的弱者。简单地说，容易受到我的行为伤害的人，对我而言就是弱者，因此，每个人都是相对的弱者。

第二对关系范畴中的弱者形态同样揭示了社会管理创新的重要意涵。“个人—个人”的相互性关系，要求个体理性、成熟地处理主体之间从工作到生活上的各类契约性关系，接受自由意志形成的承诺的约束。这种理性、成熟，在康德的公民启蒙的意义上，就是要求个体克服自己精神上的胆怯，不依赖于他人的指引，独立地运用自己的知性。〔38〕参见邓晓芒：《20世纪中国启蒙的缺陷——再读康德》，载《中国文化》2007年第1期。这反应到社会治理的层面上，就是要求社会要能进行自我管理。而社会的自我管理正是社会管理创新中不可或缺的重要组成部分，对当下中国的社会治理模式转型具有特别的意义。因为，倘若社会没有自我管理的能力，必然什么都仰赖于政府（这个正是我们的现状），但全能政府肯定超出了政府实际具备的能力和所能承受负担的范围。因此，社会管理创新必然要求社会在一定的程度上要能实现自我管理。这从反面就对政府提出了要求，因为社会想进行自我管理的话，政府必须放权给社会，赋予社会可以进行自我管理的足够空间。如果没有这种相对独立的空间，政府的手无限地渗透到个体的私领域，“个人—个人”的相互性关系就会被打破，这一层面的弱者就会泛滥。这是弱者的概念对“强政府—强社会”型社会管理创新的进一步意义。

从上述两个关系范畴的论述来看，无论是在政府面前，还是在熟知或陌生的社群成员面前，每个人都相对性地处于弱者的地位，自身的权益、尊严、幸福感都依赖于对方的承认、配合和给予。而社会管理创新在某种意义上就是要解决社会不平等的问题，社会不平等与弱者紧密相关。因此，社会管理创新能在多大程度上成功，取决于政府在多大程度上处理好弱者的问题。要处理好弱者的问题，又会发现，必须确立“强政府—强社会”的新型治理模式，尊重并保障社会的自我管理。在弱者与社会管理创新互为因果关联的背景下，我们应该不难理解坚持开放式弱者概念的必要性与正确性。但是，如此抽象、宽泛地理解弱者，会不会使得这一概念失去法律实践上的意义呢？

笔者以为，其实，作为在学术上具有规范性的术语，弱者的概念越抽象，也许其理论效用越高。不然我们就根本不能理解，为什么被告或者公务员也可能会是某种弱者。笔者甚至略带武断地认为，不持有这种开放式的理解，就没有把握弱者概念的规范意涵，不同社会关系当中存在的不同的弱者形态也就失去了统一性的基础。这样的弱者概念反而很难具有理论上的规范性。换言之，在法哲学层面上，我们应该坚持开放式的弱者概念。当然，法哲学层面上的弱者概念不能直接适用到具体的法律实践当中，这种具体化的工作需要在各类部门法中完成。在具体的制度层面上，抽象的“弱者”概念必须通过诸如“消费者”、“残疾人”、“低保户”这样的特定词汇来表达。而更为具体的生活事实层面上的弱者，则应该在已经特定化了的个案当中进行涵摄、衡量、描述和确定。有这种不同的层次意识，有助于我们坚定对开放式弱者概念的理解和支持。综合上述，如果笔者已经初步完成了对开放式的论述的话，接下去的问题便是，为什么开放式的弱者必须获得我们的认真对待呢？

（二）个体自主性的规范体认与协作型的社会管理诉求

为什么必须要正视弱者，或者说弱者何以成为个体、社会和政府不应回避的问题？这个问题实际上涉及对平等的准则或说平等的范式的解读。用王立的话来说，新自由主义所面对的现代社会，已经是一个两极大分化的社会，低收入群体扩大化、弱势群体边缘化，因此不平等成为新自由主义的理论主题。〔39〕参见王立：《平等的范式》，载《社会科学研究》2008年第4期。这个理论主题日益将讨论的中心从自由过渡到平等，从形式的平等过渡到实质的平等。这是我们讨论这个问题时所身处的理论和实践上的现实。具体到弱者的讨论而言，对于弱者必须被认真对待的原因，往往在这个问题上容易流行两种常见的偏见和误解。一则认为，弱者存在的既定事实构成了“成本—收益”分析不得不涵盖的要素，基于经济理性的考量，就必须对这一要素加以适当地处理，以确保结果的最优化；一则认为，帮助弱者与否完全取决于个人的自由意志和同情心，在这个问题上个人具有选择权，帮助弱者是个人的权利而非义务。前者是典型的功利主义范式的理解，后者则是极端个人主义（自由放任主义）范式的解读。应当说这两种观点在对待弱者的问题上都犯了错误。

功利主义之所以认真对待弱者，根据罗尔斯对功利主义的理解，主要是对经验要求的恪守，在他们看来，整个社会就是一个能够做到公平观察的理性人，一切决定均根据这位理性人的欲望体系做出，〔40〕参见［美］迈克尔·J．桑德尔：《自由主义与正义的局限》，万俊人等译，译林出版社2001年版，第63～64页。基于长期的经验观察，保护弱者能最大限度地增加利益总额，因而保护弱者是一个有利的决定，这个决定应该得到维持。但是如果不是基于某种更为本质的理解，仅仅出于利与弊的权衡，功利主义式的理解就会存在一些问题。因为，在同样的思维逻辑下，弱者也很容易被视为社会的负资产，那么，在不利于结果最优化的情形下，也许就是要限制乃至剥夺弱者的权益而非保障之。因此，在功利主义的思维之下，弱者的权益状态其实面临着很大的不确定性，而功利主义之所以会在这个问题上犯下错误，就是在于其没能理解“相互性”的理念。相互性理念最基本的主张就是，（强调相互性并不是排斥或反对互利和功利，而是拒绝将互利和功利作为目的〔41〕参见慈继伟：《正义的两面》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第155页。）除非倾斜性的社会安排以有利于弱者的方式做出，否则就是不正义的和不可接受的。〔42〕参见姚大志：《从〈正义论〉到〈政治自由主义〉——罗尔斯的后期政治哲学》，载《中国人民大学学报》2010年第1期。某种意义上，极端个人主义的误解也是源于对相互性的忽视。

进一步的论述需要对前已述及的，在“个人—个人”这一对关系范畴中揭示出来的，作为“社会合作成员”的个人之间的相互性关系做出具体的说明。

根据吉登斯业已获得诸家共识的理解，自人类步入工业社会以来，无论是新的相互交流的信息媒介的产生，还是整个专家系统的建成，都对整个社会关系造成了巨大的影响。工业化以降的社会关系，整体上已经确立在，对陌生乃至未知的关系、原则和信念予以信任的基础之上。这就需要共同体之下的个人意识到，自我已经或明示或默示地做出了或当面或非当面的承诺，承诺信任此种关系、原则和信念。〔43〕参见［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版，第18～30、69～80页。对于共同体的生活而言，最重要因而是无条件的，能够决定行动理由的承诺便是赋予认同的承诺（identity－conferring commitment）。〔44〕Lynne McFall，“Integrity”，98Ethics（1987），11－13．这种赋予认同的承诺要想实现，或者说欲想保持自我人格的完整性，就必须在合理性（reasonableness）的要求之下，相互协作和互利互惠。因为，如果每个人都无法摆脱与生俱来的各种偏爱，那么在社会协作的框架之内，自我的偏爱能得到协调的唯一可能就是，从他人的利益和偏爱的角度看，此一偏爱也是可以被合理接受的。〔45〕见前注〔33〕，徐向东书，第144页。这继而要求个体对他人能有正确的理解和认同。基于上述已经揭示的弱者存在的广泛性，可知公共生活是由各种可能对弱者造成伤害的人际关系构成的。那么，作为主体性的个人，就应该有意识地认知到他人相对自己而言所处的弱者地位，同样，也应该进一步在心中得出这样的结论，即“我”尽量地去保护弱者是“我”参与公共生活的基本前提。换言之，社会正义要求我们承担一种具有公共生活意义的责任，那就是保护弱者。这种保护并不只是社会中的一些人（强者）对另一些人（弱者）的怜悯或仁慈，而是与每个人紧密相关的道德义务。〔46〕参见徐贲：《通往尊严的公共生活：全球正义和公民认同》，新星出版社2009年版，第256页。本质上说，对他人的理解和诠释事实上取决于个体对自我理解的深度和广度。就弱者的保护而言，我能否意识到对方基于我与他（潜在或现实）的关系而产生的对于我的规范性期待，我能否同样意识到自身所处的弱者地位以及对于他人信用的依赖，决定了我的自主性人格。用一句话总结就是，认真对待弱者是社会合作体制互惠性（相互性）的基本要求以及公民对自主性人格规范性体认的诉求。

（三）瞬时通讯技术下的积极参与与有意识承担

本文的中心任务不在于论述如何在新型的社会治理环境中对待弱者，给出具体的实践对策。但是，在对开放式及弱者的重要性进行重述之后，笔者需要简略地处理弱者概念的第三个部分：如何对待弱者。笔者以为，虽然我们没有接受罗尔斯在良好社会秩序的框架之下对弱者的论述，但罗尔斯有关正义的两个原则对我们在具体制度以及生活事实层面寻求适当的应对之道却是有益的。在罗尔斯看来，能够平等分配的东西都应该平等分配，不能平等分配的东西应该有利于弱者，因而有正义的两个原则，一个指向政治制度，一个指向经济收入。因此，在新型社会治理模式变迁的背景之下，在坚持每个人都是相互性关系当中相对性的弱者的前提之下，我们可以相应地将弱者区分为政治制度意义上的弱者和经济收入意义上的弱者，并提醒读者不应忽视前者之于后者的重要性。〔47〕参见杨建：《法律原则的规范性研究》，载《北方法学》2011年第5期。因为，经济平等的问题，离不开与政治制度有关的一系列安排，〔48〕见前注〔35〕，内格尔书，第115～116页。不同的社会分配领域之间不仅存在相互影响，而且极容易出现一方对另一方的宰制，〔49〕参见［美］迈克尔·沃尔泽：《正义诸领域：为多元主义与平等一辩》，褚松燕译，译林出版社2002年版，第11～15页。个人道德的好坏，也往往在根本上取决于社会和政治实践的状况。那么，如何对待弱者呢？笔者以为，（1）在每个人都是相互性关系当中相对性的弱者的层次上，首要的便是个体的唤醒，提升自我参与公共生活的责任意识、素质与能力，进而努力使每个人在公共生活当中信守承诺、善意、积极以及宽容，以追求并保证每个人都能体面、有尊严的生活。于当下而言，就是要求社会进行有效的自我管理，要求独立自我的个体、民间社团对公共生活保持理性的关注，积极参与以微博为代表的自媒体公共治理进程，为公共政策、公共治理的良性转型做出贡献；（2）对于政治制度意义上的弱者，要明白我们的社会治理问题在根源上主要出在这一块，主要是因为我国在尊严的平等、机会的平等上还有很多欠缺，这些都属于基本权利的范畴、宪政制度的范畴，在这个范畴之内，我们应当实行绝对平等的原则。因此，面对政治制度意义上的弱者，我们应该在道义上予以尊重和同情，在舆论上予以呼吁和支持，以公开、和平的方式寻求良性、持续的制度改善。这种改善就当下的治理环境而言，特别强调原先的一元主体对新的媒介、话语主体的包容与开放，强调政府与民间逐步确立一种有效的制度性与程序性的框架以进行意见的交流和责任的分担；（3）对于经济收入意义上的弱者，则应该在差别原则的指引下对权利、义务的分配进行倾斜配置，〔50〕应飞虎：《权利倾斜性配置研究》，载《中国社会科学》2006年第3期。能够平等分配的尽量平等分配，不能平等分配的应当对最底层民众更为有利，同时着力于社会福利的救济。总之，只有在确保自我认同的持续性与良善社会环境的恒常性的基础上，本体性安全才是可欲的，弱者的权益才是可保障的，如此的生活环境与对待方式才是正义的，社会管理创新的目标也才可能最终实现。