中国民生建设的社会质量向度*

高和荣 辛本禄

近年来，社会各界围绕以改善和提高民众福利为重点的民生建设问题进行了广泛探讨，提出了许多有见地的思路，很好地推动了中国民生建设实践。但问题是:中国民生建设究竟依据何种向度进行?民生建设的目的又是什么?这既是一个迫切需要解决的现实问题，也是个具有深远价值的理论问题。实际上，世界各国民生建设内容不尽相同，民生建设的重点不一，民生建设模式多样，但其背后都隐藏着某种向度和价值尺度，体现着这个国家民生建设的意识形态，指引着这个国家的民生建设方向。因此，在日益重视缩小收入差距、着力改善民生的今天，我们应当科学地揭示出中国民生建设的向度，增进社会团结，促进社会更加公正地发展。

前人的研究

民生问题源远流长。《左传·宣公十二年》较早地提到了“民生”概念，认为“民生在勤，勤则不匮”，《辞海》及《现代汉语词典》则把“民生”解释为“人民的生计”。总体上看，中国历史上的民生建设都围绕着“抚民”和“安民”展开，巩固皇权成为当时民生建设的重要向度，因而当时的民生建设项目极其有限，很难成为一项独立的制度设置。试图把民生建设作为一种制度安排体现在孙中山的三民主义政策构想里，“民生”就是“人民的生活——社会的生存、国民的生计、群体的生命”。新中国成立后，历代中央领导集体均十分重视民生建设，形成了“解放民生”、“关注民生”、“发展民生”以及“保障和改善民生”的思想体系与制度设计。①党的十八大报告将民生建设概括为“教育、就业、收入分配、社会保障、健康以及社会管理”等六个方面，明确提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，民生建设成为增进社会和谐的重要组成部分。

民生通常有广义和狭义之分，广义上的民生可以延伸到经济、社会、政治、文化等各个领域，而狭义上的民生则偏重于民众的“基本生存和生活状态”、“基本发展机会”、“基本发展能力”以及“基本权益保护”等②。霍巴特·布奇(Hobart A．Burch)认为，民生的核心在于“通过社会资源和社会机会的再分配来减少并最终消除社会不平等”③，因而比社会福利更为广泛。从内容上看，胡鞍钢把“就业、教育、健康、收入分配、人口、环境”等界定为民生项目④，郑杭生则将民生概括为“教育、就业、社会保障、医疗卫生、社会分层、组织制度、经济社会、思想文化、社区建设和生态环境”十个方面⑤，景天魁认为民生主要体现为“教育、就业与收入分配、社会保障、社会服务”等方面⑥。而大卫·吉尔(David G．Gil)把民生界定为与保障生存和提高生活水准相关的资源和服务的发展;社会分工、社会角色和社会权利在个人与社会集团之间的分配;资源和服务在个人与社会集团之间的再分配;权利再分配与地位分配之间的关联程度，其目的是“帮助个人在社会中确立个人身份”，消除社会不平等。⑦

由此可见，民生建设与社会质量息息相关，民生建设内含社会质量诉求，研究民生问题不能不涉及社会质量;社会质量是民生建设的重要目标，探讨社会质量不能不以民生为本。20世纪80年代末，沃尔夫冈·贝克(Wolfgang Beck)、艾伦·沃克(Alan Walker)等一批欧洲学者从方法论个体主义出发，把社会质量看成通过福利供给努力提升个人潜能、参与社区生活，促进社会整合的概念⑧。此时的社会质量不仅着眼于社会救助和最低生活保障，还强调个人发展与社会整合，克服个人与家庭、群体、社区系统与制度化组织系统之间的紧张关系。⑨后来，《阿姆斯特丹社会质量宣言》把社会质量概括成“社会经济保障、社会凝聚、社会包容以及社会赋权”四个方面，它们构成了民生建设的重要内容。在那个时代，国内学者从政治哲学角度出发，站在方法论整体主义立场上探讨了社会质量概念，把社会质量理解为社会能否自我运行及其自我运行情况，它更多地衡量社会所具有的“自主性、自律性、效能性、调适性以及稳定可靠性程度”⑩。此时的社会质量与欧洲学者的概念存在较大的差异。近年来，朱国宏、周长城等人引入“生活质量”这个分析视角，试图把欧洲的“社会质量”中国化为“生活质量”，林卡、张海东等人则致力于欧洲社会质量理论的译介，认为社会质量不是经济发展的附属品与补充，而是社会自身所固有的属性，它是“社会在何种程度上为个人的发展创造条件和提供保障”以及个人获得了“怎样的自我发展”（11），因而民生就成了社会质量这一概念的应有之义，社会质量则成为民生建设的价值尺度。这些研究不仅推动欧洲社会质量概念走向中国，而且也深化了中国民生建设的理论研究与实践探索。但是，笔者认为，国内学术界关于民生建设与社会质量的研究还存在着以下三点不足:

一是没有把民生建设与社会质量结合起来。民生建设是提高社会质量的基础，开展民生建设就是要提高民众的福利水平，促进个人更好地融入社会，增进社会和谐。实际上，欧洲社会质量概念的提出正是从社会福利入手，着力健全社会保障，确保公民权利的实现，切实解决社会政策制定与实施中普遍存在的社会排斥问题，努力促进社会整合与社会团结。然而，国内现有的研究尚未把民生建设与社会质量结合起来:既没有在民生建设中提出社会质量向度，也没有能够从社会质量视角开展民生建设实践。

二是民生建设缺乏应有的社会质量尺度。任何民生项目的建设都隐含着价值尺度，它体现着民生建设的理想性追求与政策性目标，反映了一个国家特定的政治意识形态。当前，全国各地正在蓬勃开展民生建设，可是，一些地方只是简单地出台民生政策，落实民生项目，而较少地考虑民生项目实施的公正性，很少分析民生项目的供给在提升个人幸福感、增强社会凝聚力以及减少社会排斥方面的作用。一些民生项目的实施不仅没有缩小收入分配差距，反而成了收入不平等的催化剂，原因就在于社会质量向度的缺失。

三是没有批判性地继承欧洲社会质量概念。概念是思维的纽结，它凝聚着学者们的价值取向与价值导向，体现了这个社会的知识成就。欧洲社会质量的提出及其所构建的理论框架、基本内容以及指标体系，既是学者们对欧洲民生建设向度的基本态度，也是欧洲国家提升民众福利水平，增进社会公正的理论依据，我们对于欧洲社会质量概念的引进理应在反思的基础上做到洋为中用。可是，国内学术界更多的只是简单照搬欧洲社会质量概念，而没有考虑到社会质量的使用应该结合中国国情，体现中国文化，适应中国社会。这就需要我们厘清欧洲社会质量的含义，剔除其中不适用于中国的内容，提出中国自己的社会质量命题，以便更加科学地指导中国民生建设实践。

欧洲民生建设社会质量向度的提出

21世纪以来，随着中国民生建设力度的逐渐加大，社会各界日益重视民生建设的社会质量向度。由于当前的社会质量概念主要移植自欧洲，因此，有必要准确把握欧洲社会质量概念的形成原因与基本内涵，科学揭示欧洲社会质量概念的逻辑结构与适用范围，客观分析欧洲社会质量概念所蕴含的意识形态与价值观念，构建中国民生建设社会质量向度的主要内容和基本目标，进而更好地指导中国民生建设的实践。

第一，欧洲社会质量概念的提出具有特定的社会背景。第二次世界大战结束之后，为了重建损失惨重的欧洲，共同应对世界经济的挑战，保障国家经济安全，一些国家于20世纪50年代就组建了欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体等跨国经济组织。1967年法国、德国及意大利发起成立了欧洲共同体并吸引了其他国家的加入，欧共体实行关税同盟，统一对外贸易和农业政策，创立欧洲货币体系，不仅提升了欧共体在国际经济中的地位，也推动了欧洲经济一体化。反过来，它需要各国加强政治、法律乃至军事方面的合作，整合各国社会政策。为此，1991年12月，欧共体通过了《欧洲联盟条约》，拓展了原来欧共体的经济职能，开展共同外交，进行警察、司法以及国家安全的合作，使欧洲在经济一体化基础上增加了政治一体化内容，这为欧洲的社会整合创造了条件。

经济与政治都嵌入于社会中（12），社会先于政治与经济而存在并成为其发展的载体，离开了社会，经济和政治就将失去自己的舞台。一方面，经济与政治的发展总要受制于特定的社会结构，依赖于特定的社会文化;另一方面，经济与政治的发展归根到底就是要推动社会进步，提升社会质量，增进社会和谐。从这个角度看，欧洲经济及政治一体化内在地需要对欧洲社会加以整合，努力形成一种有助于经济、政治一体化的“场域”、“惯习”及情境要素，一个各自为政、自我封闭、以民族国家为疆界的欧洲无法承担起欧盟的政治、经济目标及其历史使命。这就需要提出一种能够测量欧洲社会团结状况与社会整合程度、比较欧洲各国民生建设水准的概念，而社会质量概念恰恰符合并体现了这样的价值要求。这表明，以推进社会整合为目的、增进个体自我发展为主要内容的社会质量概念是欧盟经济、政治战略目标的客观要求。反过来，社会质量概念的提出与实施有助于建设一个新的欧洲社会模式，有助于欧洲一体化进程的加快，进而也有助于欧盟战略目标的顺利实现。

第二，欧盟的成立加快推进了民生建设社会质量向度的形成。为了落实《经济与货币联盟条约》，形成“促进经济与货币联盟正常运行和经济增长的经济经策”，欧盟必须要整合各个国家的相关经济社会政策，尤其是劳动就业、养老保险、医疗卫生等政策，建设一种可以评估、能够比较、待遇相称的民生政策，形成更加合理的人才流动体制机制，促进各成员国之间人力资源合理而自由的流动，提升整个欧盟的竞争力。例如，从20世纪60年代起，欧共体就实施了“涉及外国国民流动和居住的特别措施”、“受雇者、个体经营者及其家庭成员”在共同体内部迁移的“社会保障方案”、“渐进实施男女平等待遇原则指令”、“与职业有关的社会保障方案中实施男女平等待遇有关的指令”等。1992年《马斯特里赫条约》明确提出了“欧洲公民”概念，并据此来协调各国民生政策。

在就业方面，欧盟制定了《就业指南》，统一各国职业技术标准，大力开展职业技能培训，把“企业家权利和职能、个人就业能力、企业和雇员的适应能力、平等的就业机会作为欧盟共同就业策略的四根支柱”，从而规范了各成员国的劳动就业政策。在养老保险方面，欧盟27个成员国养老保险的缴费基准、最低缴费年限以及待遇水平等当初不尽相同，欧盟的建立势必要整合各个成员国的养老保险制度，规定各成员国养老保险转移接续办法，允许跨国流动就业的劳动者参加成员国当地的养老保险制度，劳动者在不同国家的缴费年限可以连续分段累计，从而减少因为跨国就业而产生的养老保险待遇损失。围绕医疗保障，欧盟制定了“基础性条约”及“相关条例”，要求成员国据此修订本国的相关法律政策，执行欧盟的医疗保障政策。同时，各成员国之间进行谈判，对各自的医疗保障制度进行改革，让不同成员国的人口在医疗保障方面享受国民待遇，合并计算这些人口在不同国家从事工作的时间所对应的医疗保障权益，实施相关医疗保障待遇跨国支付等。（13）在此基础上，欧盟建立起标准化的医疗保障管理体系，建立信息共享、即时结算的欧洲医疗保险卡(EHIC)，方便欧洲公民的自由流动。欧洲公民概念的建立、欧洲民生政策的整合不仅成为欧洲一体化的衡量尺度，也为欧洲社会质量的建立提供了强大的政策基础，客观上推动了欧洲民生建设社会质量向度的形成。

第三，社会质量向度的提出预示着欧洲民生建设进入新的阶段。近代以来，欧洲各国相继进入工业社会并由此给民众带来了与农业社会完全不同的社会风险，失业、工伤、贫穷等社会问题日益突出，迫切需要加强民生项目供给，着力改善民生，积极应对各种社会风险因素的挑战。为此，从19世纪末开始，欧洲国家效仿德国民生建设经验逐步建立社会保障制度。可是，两次世界大战给欧洲各国带来了深重的社会灾难，反思战争给人类造成的巨大伤害，努力建设一个更加美好的社会，完善从摇篮到坟墓的民生制度，使人类过上幸福美满的生活就成为战后欧洲国家的共同愿景。因此，第二次世界大战结束以后，欧洲各国普遍把民生待遇当成一种“去商品化”的公民资格，通过政府对国民收入进行再分配，努力建设具有本国特质、符合本国历史与文化的民生项目。其中，英国秉承自由主义文化传统，强调个人责任，形成了以国民保险、国民保健、国民福利为主要内容的保守主义民生政策;以德国为代表的欧洲大陆国家受历史学派的影响，重视国家在经济建设与福利供给中的作用，注重民生待遇与个人的工作挂钩，由此形成了法团主义民生模式;以瑞典、芬兰为代表的斯堪的纳维亚国家奉行社会福利全民所有理念，国家提供全面的福利项目，由此形成了社会民主主义民生模式;而意大利、西班牙等南欧国家的社会福利体系则比较分散。（14）

经过三十余年的民生建设，欧洲各国普遍进入福利国家，但是各国福利水平参差不齐，每个国家的民生建设项目支出占国内生产总值的比例以及人均民生项目支出差异较大，有的国家将财政收入的2/3以上用于民生建设，那些人均民生项目支出最多的国家如丹麦甚至是最少的国家如葡萄牙的8倍以上，一些国家为此陷入了较为严峻的福利危机之中。于是，从20世纪80年代起，整个欧洲普遍着手进行以社会福利为核心的民生制度改革，各个国家取长补短，努力探索一个更加科学、公正和可持续的民生事业体系，进而建立一个新欧洲社会。此时，社会质量作为用来比较各个国家民生建设水平与程度的概念就为欧洲各国所认同。因此，作为民生建设目标的社会质量概念的提出标志着欧洲民生建设已经由原来的各国独自建设走向了跨国界整合，由原来的不可度量性走向了可比较性，由原来单纯的高福利追求走向了社会质量诉求。欧洲民生建设已经迈入了崭新的历史阶段，一个注重民生项目的整合与评估、以社会质量为向度的欧洲社会翩然而至。

中国民生建设社会质量向度的移植与建设

上述情况表明，社会质量概念的提出是欧洲一体化的内在要求，也是欧洲一体化在社会建设领域里的集中反映，它体现了欧洲人民的民生建设观念与目标。因此，我们在借鉴欧洲社会质量概念并把它移植到中国的时候，应该客观剖析社会质量所具有的场域与惯习情境，从而更好地推进中国民生建设实践。

第一，民生建设的社会质量向度应该具有自己的内容。社会质量内涵不是一成不变的，不同的国家或地区对此可以有不同的界定，从而可以构建符合自身民生建设实际、测量本国或本地区民生建设程度与水平的社会质量指标体系，例如，欧洲学者沃克、哈里曼等人把社会质量概念操作化为“制度性”、“条件性”以及“规范性”等三个二级指标。其中，作为社会质量内容的“条件性因素”又划分为“社会经济保障”、“社会凝聚”、“社会包容”以及“社会赋权”四个三级指标。而“规范性因素”则强调社会质量的建设目标就是要实现“社会整合”与“社会一体”，进而建设一个“新欧洲社会”。很显然，我国民生建设社会质量向度的内容与之有所差异，目标也不完全一致。

与欧洲国家的民生项目全、福利待遇高、社会服务好相比，我国的民生建设尚处于逐步完善阶段，民生建设所追寻的社会质量向度主要着眼于“社会经济保障”，而不是单纯地追求“社会包容”以及去商品化的“社会赋权”。通过建设一种与中华民族优秀文化相适应、福利水平适度的“社会经济保障”项目，扩大民生项目覆盖面，着力解决人民群众最基本的物质生活需求(如基本生活、基础教育、劳动就业、基本养老以及医疗等方面的需求)，重点解决不同阶层、不同行业以及不同地区之间的待遇差距过大问题，增进民众的幸福感与满意度。从目标上看，我们民生建设的社会质量向度应该优先关注13亿人的生存问题，而不是所谓的“公民资格”，通过民生项目的建设与完善，增强社会凝聚，使整个社会迸发出生机与活力，扎实推进和谐社会建设。

第二，民生建设社会质量向度需要自己的价值准则。作为一项社会政策，民生建设本身带有强烈的政治立场，一个国家民生项目的供给内容与供给方式、民生项目的责任结构与责任关系体现着这个国家独特的文化价值观念（15），价值观念决定着这个国家民生建设社会质量向度的内容与准则，彰显出这个国家民生建设特有的意识形态。北欧国家长期信奉社会民主主义，把民生当作一项不可剥夺的权利，认为只有建立普遍均等的福利国家才能保证民生项目的公正配置;以自由主义作为立国理念的美国，其民生供给方式更多地依赖于市场，追求自由价值观，效率成为民生项目分配中重要的价值准则;而以德、法为代表的欧洲大陆国家的民生建设隐藏着保守主义文化观念，个人民生待遇的配置与获得更多地兼顾到自身工作情况。（17）

这表明，在民生建设领域，从来也没有所谓放诸四海而皆准的社会质量价值准则，各个国家在建立民生建设社会质量标准过程中往往结合了本国的文化传统，形成与本国文化价值观念相一致的社会质量价值准则。这反过来昭示着，我们应该努力超越发达国家民生建设社会质量向度所依赖的保守主义、社会民主主义以及自由主义理论观点及其价值准则，构建中国特色民生建设社会质量向度理论体系与行为准则，在民生项目普遍建立与普遍覆盖的基础上树立穷人及其他弱势群体优先、基本福利项目优先、基础福利待遇优先的社会质量价值准则，妥善处理好“政府与市场”、“个人与社会”、“普遍与特殊”、“均等与差别”、“经济与社会”以及“公平与效率”的辩证关系，合理区分政府、社会及家庭(个人)在民生建设方面的责任范围与责任界限，充分发挥个人(家庭)以及其他组织在民生项目建设中的作用，形成着力解决民众最基本的而不是非基本福利需求的行动准则，更多地关注弱势群体而不是强势群体的制度关怀。也就是说，通过民生项目的建设，不断改善民众的生活水平，提升整个社会质量，进而促进社会凝聚与和谐社会建设。

第三，民生建设社会质量向度需要明确自己的价值目标。欧洲国家把社会质量当成民生建设的价值向度，构建完整的社会质量指标体系，衡量和评估各国民生建设情况，推动各国民生项目全面性建设、民生待遇高标准供给、劳动力自由迁徙，不断增进社会包容，加强社会凝聚，促进社会整合与欧洲一体化。欧洲一体化便成为各国民生建设社会质量向度的价值目标，欧洲民生建设就实现了从个人到社会、从低水平到高福利的跨越，社会质量便从原来的社会经济福利追求演变为一种公民资格或公民权利，并为欧洲民众所普遍认同。欧洲民生建设社会质量向度的价值目标与欧盟战略目标一脉相承，浸透着欧洲民众的民族精神与梦想。

我国人口比欧洲人口总和还要多，经济总量虽然位居世界第二，但人均经济总量偏小，我国的经济社会保障项目建设时间不如欧洲长，总体水平低，项目不全面，发展不平衡，城乡之间、地区之间以及阶层之间的差距较大，我国的民生建设所赖以生存的文化土壤与欧洲有着本质性差别。凡此种种，就决定了我国的民生建设所追求的社会质量向度不可能是那种高标准、高待遇、完全普惠的欧洲模式，而要追求一种与自身经济社会文化发展水平相适应，注重普遍供给与基础整合的中国模式与中国道路;我国的民生建设社会质量向度不应该片面地追求所谓的“公民资格”与“天赋人权”，而应该着眼于“经济社会保障”项目更加公正的供给，以便缩小阶层差距，增进社会和谐;我国的民生建设社会质量向度也不应该只是增进个人的社会凝聚与社会权利，而应当着眼于建成经济更加持续发展，社会结构更加和谐，人民生活更加殷实与幸福的小康社会。唯此，我们的社会质量向度才能实现对欧洲社会质量概念的超越。

①参见柳礼泉《新中国民生60年》，湖南大学出版社2009年版，第121～210页。

②吴忠民:《改善民生的战略意义》，《光明日报》2008年9月17日。

③库少雄、Hobart A．Burch:《社会福利政策分析与选择》，华中科技大学出版社2006年版，第6页。

④胡鞍钢:《顶层设计与“摸着石头过河”》，《人民论坛》2012年第9期。

⑤郑杭生:《走向民生为重的社会:现阶段社会建设面临的挑战及其应对》，中国人民大学出版社2011年版，第2页。

⑥景天魁:《论底线公平模式》，《社会科学战线》2011年第5期。

⑦David G．Gil，“A Systematic Approach to Social Policy Analysis”，Social Service Review，44(4)，1970．

⑧Beck，W．，Maesen，L．，and Walker，Alan，The Social Quality of Europe，The Hague:Kluwer Law International，1997，pp．6 ～7．

⑨参见张海东《社会质量取向:连接亚洲与欧洲的桥梁》，《江海学刊》2010年第4期。

⑩参见吴忠民《论社会质量》，《社会学研究》1990年第4期。

（11）张海东:《社会质量:社会发展的核心问题》，《中国社会科学报》2010年12月1日。

（12）波兰尼:《大转型:我们时代的政治和经济起源》，浙江人民出版社2007年版，第59页。

（13）参见贾洪波《欧盟国家医疗保障制度比较分析》，《中共中央党校学报》2008年第3期。

（14）（16）埃斯平·安德森:《福利资本主义的三个世界》，商务印书馆2010年版，第37～41页、引言第7页。

（15）R．M．Timuss，1974，Social Policy:An Introduction，New York:Pantheon Books，pp．77 ～78．

〔责任编辑:丁惠平〕