水务公私合作中的政企权责均衡分析

林 沙，苏时鹏，郑逸芳，张开晃

(福建农林大学人文社会科学学院，福建 福州 350002)

一、水务公私合作中政企权责均衡问题的提出

随着城镇化进程的快速推进、人民生活水平的不断提高以及水资源环境形势的日益严峻，社会对水务公共服务的需求大幅增加。为解决水务快速增长中建设资金短缺、专业人才不足和水务自然垄断造成的服务效率低下等问题，中国自20世纪90年代起开始推行水务市场化改革，公私合作(Public-private Patnerships，PPP)模式也由此迅速发展起来。据统计，就污水处理行业而言，截至2011年底全国已投入运营城镇污水处理厂3138 座，污水处理能力1.39亿m3/日。其中，近50%的项目引入了社会资金，约48%的项目运营进行了市场化操作，并涉及约2200家运营主体［1］。

但目前水务PPP 发展也面临诸多困境，如人为割裂产业链，难以实现水务一体化;合作风险不易科学估计，利益分配有失激励;投资总量不足，资金利用率低等。造成以上困境的原因主要包括:我国水权约定尚未成熟，水务管理仍按行政区划分割;法律法规缺失，合同的制定和执行缺乏法律依据;水价及产权改革滞后;投融资渠道单一等。由于水务服务是准公共物品，完全的政府规制或市场机制都会产生失灵。所以，水务PPP 中政企权责均衡至关重要，它既是水务服务及产品技术经济特征的要求，亦是社会分工和资源优化配置的要求。

PPP 作为一种有效的融资手段，自问世以来便受到许多国家和地区政府的密切关注，并逐渐成为水务行业发展的重要研究领域。Yescombe 提出PPP 最早来源于美国20世纪80年代的电力承购协议模式［2］;1992年英国财政大臣肯尼斯·克拉克正式将其更名为PPP模式，并应用于公共设施［3］。相较于国外，国内研究起步较晚。关于水务服务政企权责划分的主要观点有:傅涛等提出政府必须承担水务市场化投资责任［4］;李鹤等通过对国外供水系统PPP 发展和实践的介绍，认为政府责任的核心在于合作规范的制定与执行［5］;周阳分别从市场准入与退出，成本和水价，水质与服务，公共安全等4个方面提出改进我国城市水务政府规制的建议［6］;吴春梅等通过分析政企合作中公共利益、政府利益和商业利益的矛盾，提出平等协商、统筹兼顾、合作共赢的利益关系整合逻辑规则［7］;张燎通过介绍水务市场化的10 种PPP模式，涉及了PPP 政企所有权与经营权的变更和转让［8］;周阳总结了BOT、TOT、并购等外商投资模式中政府管制不力对PPP的危害［9］。综上所述，国内关于水务PPP 中政企关系的文献分析虽已初具规模，但依然存在一些不足，主要表现为:(1)多数研究只涉及政府单方责任，并集中在对策建议而缺乏原因分析;(2)趋于讨论政企责任和风险，较少提及权利或利益分配;(3)集中于介绍PPP模式概念、特点和适用范围，缺少针对各模式的政企权责均衡的探讨。

鉴于水务发展目标的实现既需要企业为管网建设注入资金，又要求政府借助财政为低收入者提供必要补贴，或向履行社会责任的企业提供补助，以权衡低收入者用水需求和水务企业运营要求，因此政企权责的均衡划分对于水务公共服务的发展具有重要意义。笔者将根据水务PPP 中不同环节的特征提出政企权责均衡要求，并据此评价3 类典型模式，进而提出优化建议。

二、水务公私合作中政企权责均衡要求

基于公平效率并重、权责对等和法制化等3项原则，笔者分别针对水务PPP 中矛盾较为突出的3个具体环节，即市场准入、运营以及产权转接环节，提出政企权责均衡要求。

(一)市场准入环节的政企权责均衡要求

作为PPP的首要环节，科学的市场准入机制，有利于控制建设运营成本、强化业主责任、保证工程质量、维护市场秩序和遏制腐败行为［10］。

1.在招投标环节，一方面，政府部门应强化监管职能，减少过多的行政干预，通过立法保障，健全招投标监督机制，加大执法监督力度，惩处腐败行为，从而借助公平竞争筛选出符合条件的企业;另一方面，企业应强化投标主体地位，增强综合实力，充分收集市场资料，制定出具有竞争力的投标价格。尤其在国有资产转让定价中，政府应坚持市场化取向，退出“价格制定者”角色，转而对标的资产进行审计、评估和监督，为交易双方提供参考价格，保证交易的公平公正和市场秩序的稳定有序。而国有水务企业则应发挥主导作用，且交易双方作为资产控制者可本着利益最大化的原则，就标的资产自由地提出各方愿意转让和收受的价格，再借助谈判达成双方都满意的定价［11］。

2.政企双方要正确对待PPP 协议的重要地位，它不但是缔约双方的行为准则，也是日后监管的主要依据［12］。为避免项目执行过程中的扯皮现象，政府应完善立法，确保并加强协议内容的合法性和约束性。同时，政企双方可借助第三方力量，如专家或专业机构，对PPP项目风险和收益进行科学预估，并明确划分权责。但关于经营期限的约定是一个难点。合理的特许期有利于筹集民间资金，降低系统成本，并激励项目公司提高建设标准和质量。若期限太短，项目公司为偿债和获益，会提高产品或服务价格，并将负担转嫁给政府和公众;若期限过长，回报率难以准确预估，合作风险也会随之增加。所以，在目前我国不允许规定固定投资回报率的情况下，为实现权责均衡，政府应理顺价格体系，合理评估项目风险，采用弹性的经营期限制定法，在扩大招商引资力度的同时，降低企业投资风险，保证预期利益。而企业则应不断改进管理水平，加强核算，以优化成本收益结构［13］。

(二)运营环节的政企权责均衡要求

运营环节是PPP 双方践行政企承诺，实现水务服务发展目标的重要环节，这一环节要做好水价控制和过程监管，即政府和企业应明确定位、各司其职。

1.政府方面，应退出水务运营管理，转向行政管理和行业监管。提供更好的水务服务是社会公众赋予政府的第一责任和首要权利，为把责任落实到位，政府必须加强监管，具体包括:(1)要加快改革定价机制，早日落实资源水价、环境水价和工程水价，形成覆盖水务产业链的全成本水价;(2)监督企业成本收益核算，采取听证会的形式，保证企业成本价格公开透明;(3)建立全面统一的绩效标杆管理平台，通过开展区域间企业业绩的横向比较以及纵向统计数据比较，在把控企业成本真实性的同时，监督其提高效率、降低成本;(4)完善法律法规，制定过程竞争条款和相关服务标准，保证水质和技术要求，规范水务行业运营秩序。

2.企业方面，应承担水务行业运营管理的主体责任。一方面，借助自身的技术、人才、管理优势，提高服务效率，降低运营成本，实现企业自养;另一方面，自觉承担社会责任，严格履行合约规定，妥善执行政府有关规定，积极配合政府监管工作，实现政企的互利共赢。

(三)产权转接环节的政企权责均衡要求

PPP 要求清晰地界定水务资产所有权及经营权在特许经营期前后的转接关系，做好产权分离。根据PPP 中企业所获产权的完全程度可将其分为3 类。

1.非市场性产权，即产权归政府所有，企业仅提供服务，如DBO 或委托运营管理。该产权制度下，政府必须具有一定的投融资能力，主要负责水务服务的建设规划、前期投资、准入监管和过程监管，并向企业支付一定费用，这些费用包括建设成本和受托企业在水务运营和实施维护中所产生的服务成本和委托管理报酬。企业则主要负责项目建设、运营、维修和更换，并保证服务优质高效，但无需承担资本性投资风险。

2.企业有限产权，即政府始终掌握资产所有权，企业仅在合同规定经营期限内有限享有并经营资产，经营期满后，经营权仍交还政府，如BOT 和TOT。该制度下，政府主要负责制定水价、准入和过程监管，并给企业相应补偿，以保证其顺利运营。企业则需要负责项目投融资、建设、运营以及经营期结束后的资产核算和归还。不过，在经营期内企业有权向公众或服务采购方收取一定水费，实现经营期内的自负盈亏。

3.完全市场的产权，即水务企业不仅提供系统服务，还拥有对各类水务资产的完全产权，如BOO和TOO。此间，要求政府加强立法保护，执行以价格和服务为核心的经济监管，建立过程监管的绩效比较系统，以强化企业过程竞争，实现水务服务优质优价的供给。企业由于完全享有产权，因此具有自主经营和自负盈亏的权力。但这种方式缺乏法律依据也不符合行业特性及发展趋势，是一种过渡性的产权改革模式，政企间不宜提倡［14－15］。

三、水务公私合作不同模式下的政企权责划分分析

随着水务市场化改革的推进，我国学习并借鉴了多种PPP模式，包括委托运营、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、BOO、TOO、股权转让、合资合作等，但实践情况良莠不齐。所以，笔者在此选取BOT、TOT和委托运营等3 类较为常用的PPP模式，结合上文所提出的均衡要求进行评价，分析并讨论各模式的非均衡表现和原因。

(一)BOT模式

1.BOT模式特点及适用范围。BOT模式是在政府授予的特许权下，企业对水务项目进行融资、建设和运营，并有权在经营期限内向用户或特定部门收取费用，待经营期满后，企业需将设施及所有权交还政府。BOT模式是最为常见的PPP模式，被普遍应用于有收费机制的城市新建设施，如自来水厂和污水处理厂，且一般都为有限期经营，而非无限期经营或拥有。

在产生效果上，BOT模式能快速并有效地为水务项目进行融资，实现水务投资主体多元化，弥补政府财政资金不足，促进先进技术和管理理念的引入，提高设备功能，加速城市化进程。在准入条件上，项目企业应具备较强的资金实力和先进的经营管理经验。

2.BOT模式下政企权责划分的均衡要求。该模式在政企权责划分上，就政府一方而言，项目建设前，政府需把控市场准入机制，在合理经营期限和国有资产转让定价的基础上，通过公平竞争选取实力较强的合作企业。特许经营期内，一方面，政府需对企业提供财政补贴，合理控制水价与成本，以降低社会压力;另一方面，政府需保持对BOT项目的战略控制权，并始终持有合同协议下的监管权利。项目移交后，政府还需严格把控水务企业退出机制，做好产权交接。就企业而言，经营期内企业对水务资产拥有有限使用权，并有权向公众或服务采购方收取一定水费，同时也需负责融资、建造和维护，并通过各种先进技术和管理手段，实现水务服务发展目标，促进国有资产保值增值。

3.BOT模式下政企权责划分非均衡表现及原因分析。就我国目前各类BOT 案例实践情况而言，仍存在诸多非均衡现象。一方面，外资企业在BOT项目上大都采用固定回报、保底回报、保底水量等方式，在确保外资稳定高回报的同时，严重伤害了本土水务企业的利益，社会公众也承受水价上涨的潜在风险;另一方面，政府监管不力，审批程序复杂，且投融资结构不合理，存在“投资搭便车”等侥幸心理，许多项目在实施中搁浅或失败。

以成都自来水六厂B 厂(以下简称“B 厂”)为例。该厂选择BOT模式的目的主要有2 点:(1)引入外资，缓解基础设施建设中资金短缺的问题;(2)引进国外的先进技术和管理理念，提高本市供水服务的质量和效率。作为一个成功而规范的项目融资实例，它为打破市政公用设施中传统的政府垄断投资模式开辟了先路。但由于政企权责不分，项目在执行过程中同样暴露出诸多问题，具体表现为:(1)在项目谈判中，政府决策能力和风险分析能力不足。因该市政府忽略市场研究，对当地水量预测错误，并同意该市自来水总公司每日向B 厂保底购水40万m3，导致自来水总公司亏损严重，B 厂供水失去水量调节弹性并依赖于A 厂来调节，以A 厂的低效换取B 厂的高效，不利于资源有效配置。(2)政府没有扮演好投资主体的角色。水厂的建设和运营资金主要来自政府和企业两方。针对水务产业链的不同环节，政企投资的比重有所不同，企业主要倾向于投资那些可以通过运营并从中取得回报的生产性设施，如自来水厂或污水处理厂;政府则应做好对一些沉淀性强的非生产设施的投资，如管网建设。但在该项目中，政府却将1.076亿美元中60%的资金用于管网建设，这种“搭便车”行为加剧了投资方的融资压力，从而抬升水价。这既不利于公众权益，也不利于政企长期合作［16］。

总体而言，BOT项目主要运用于供水或污水处理行业，管网建设和水源保护由于自身因素的制约还无法大范围引入市场机制。同时，BOT项目多为单元服务，业务单一，产业链的分割导致政企权责关系难以明确维系。具体体现在以下4个方面:(1)地方政府和国内水务企业对城市水务业的保底水量、市场潜力和服务价格趋势预测不准，招投标操作流程不规范，合同的签订存在诸多不明晰之处，且BOT项目大都采用固定回报、保底回报、保底水量等方式，在确保外资稳定高回报的同时，严重伤害了本土水务企业的利益，社会公众也承受了水价上涨的潜在风险。(2)投融资渠道狭窄，政企投融资结构不合理，水务发展所需的投融资环境较欠缺。(3)我国政府还未专门针对水务行业的PPP 形成一套既符合国情又符合国际惯例的法律体系，故导致经济活动参与者的经济行为至今仍然难以规范。(4)中央与地方政府财权事权不匹配，政府管理“越位”和“缺位”并存，且在水务运营过程中还未建成统一的绩效监管平台，加之目前审批程序复杂、产权不明晰、定价机制改革落后等，合同企业缺乏竞争或恶性竞争的现象屡禁不绝，许多项目在实施过程中搁浅或失败。

(二)TOT模式

1.TOT模式特点及适用范围。TOT模式是指政府部门将拥有的水务设施移交给民营机构运营，民营机构需要支付一笔转让款，借此获得一定期限内运营管理该设施的收费权以收回成本、获得回报;期满后再将设施无偿移交给政府。该模式适用于那些已建成的，但产权受制度、法律或法规限制而不能转让，具有收费补偿机制的存量设施。这些设施由于缺少政府必要投入和有效管理，运营效率低下，导致设备不能及时更新或升级，故政府部门希望通过转让经营权来实现国有资产的保值与增值。

在产生效果上，TOT模式可以通过租赁引入社会资本，使设施得到更新升级。同时，该模式不涉及项目建设，因此避开了BOT模式在项目建设中可能遭遇的风险。与BOT模式一样，作为合同一方的企业应该具备2个条件，即一定的资金实力或融资能力与先进的经营管理经验和管理技术。

2.TOT模式下政企权责划分的均衡要求。在我国，该模式的交易条件分为两类:一类是只移交经营权，另一类是将经营权和所有权一并移交给项目企业。其政企权责划分与BOT模式基本一致，差异主要在于TOT模式中合作企业无需承担项目建设的义务。

3.TOT模式下政企权责划分非均衡表现及原因分析。TOT模式的政企权责非均衡主要体现为:(1)在政府规制上，市场准入和退出机制不规范，经营期限不易界定，招投标透明度不足，公众监督不够，国有资产转让定价及回购矛盾突出，溢价转让不利于水业长远发展。(2)在企业投资上，我国TOT项目多配有较高的投资回报条件，相较于外资企业而言，本土企业的投资收益明显处于劣势，社会公众同样承受水价上涨的潜在风险。而且，部分项目公司不具有资产所有权，故企业融资仍成问题。

以合肥市王小郢污水处理厂TOT项目为例。其采用了“固定服务单价，竞投资产总价”的方式溢价转让资产，极大地盘活了国有资产，但却使特许经营权转让成为附属品。而且，资产溢价是以较高的服务价格为基础，但过高的服务价格终将给公众带来支付压力。此外，在常州城北污水处理厂的TOT实例中，政府仅将经营权移交给企业。这种形式虽有利于排除政府可能遇到的风险，但我国金融领域尚未认同收费抵押权，所以不具备资产所有权的企业只能通过直接融资获得资金，而这往往会导致企业资本负债增加，并最终加剧其长期运营的风险。

与BOT模式相似，TOT模式困境的缘由主要表现为:多数TOT模式只运用于单元服务，导致产业链被人为分割，政企权责关系难以维系;法律法规有待完善;金融市场尚未发育成熟;合作风险及利益难以科学预估，合同制定不合理;产权不明晰，定价机制改革滞后;政府职能缺位，过程监管不力，成本核算不透明等。

(三)委托运营模式

1.委托运营模式特点及适用范围。委托运营是指拥有水务设施所有权的政府部门通过签订委托运营合同，将设施运营和维护工作交由企业完成。该模式适用于物理外围及责任边界较易划分的大型的、需要进行专业管理和维护的水务设施，如污水处理厂。而且，政府在委托运营中，相较于国有资产的保值增值而言，更关注的是设施运营效率和服务质量的提高。

该模式委托专业经营管理公司对大型设备或工程进行经营和维护，有利于提高效率，获得优质服务和专业维护，增加设备或工程使用寿命。选择该模式要求承包商具备经营设备或工程的经验和技术。

2.委托运营模式下政企权责划分的均衡要求。委托运营模式的政企权责划分中，政府除了要对企业日常运营实施经济、技术、环境等方面的监管外，还需向其支付服务的成本和委托管理报酬以保证项目正常实施。企业则只需负责对设施的日常运营，无需承担资本性投资和风险。

3.委托运营模式下政企权责划分非均衡表现及原因分析。深圳龙岗区龙田污水处理厂、沙田污水处理厂在国内首次运用了该模式，也创造了良好的社会和经济效益，且常州武进的污水处理厂作为最大的政府委托运营项目也受到了较多关注。但是，委托运营不可避免地存在一些问题，即政府和企业往往存在不同的目标函数:地方政府除了负有提供公共服务的责任外，还关注当地GDP 发展和官员政绩考量;而企业作为市场经济主体，直接目标则是谋求利润最大化。可见，二者利益的矛盾在缺乏有效监管和法律约束的情况下，极易发生失灵现象，从而降低运营效果。

相对于TOT模式和BOT模式而言，委托运营模式虽不带有融资性质，但仍需对固定回报率作出明确要求。而且，委托运营模式要实现政企优势互补并达成共赢，需要他们在目标一致的前提下，明确双方的权责范围。但是，现实状况却不尽如人意，如水务市场发育尚未成熟、市场信息缺乏透明度和水务市场的不完全竞争等都会给水务PPP 带来更大的风险。

四、结论和政策建议

(一)结论

我国水务自引入PPP模式以来，在水务服务投融资、建设运营以及监管上取得了长足进步。但由于传统体制的弊端还未彻底革除，我国水务服务仍然存在诸多非均衡障碍，如企业业务单一、水务一体化受制、政府监管不力等。在结合TOT模式、BOT模式和委托运营模式的政企权责划分后，究其原因，主要是法律法规不完善、合同制定不合理、产权制度不明晰、定价机制不健全等。所以，要实现水务PPP的政企权责均衡，要求从水务发展目标出发，将政府从企业管理的角色中分离出来致力于水务行业监管，并赋予企业更多自主权以充分发挥企业作为市场运行主体的地位和作用，使水务市场充满活力且秩序井然。

(二)优化水务公私合作中政企权责划分的建议

1.优化政府水务服务权责的纵向划分。我国市级政府是水务服务的主要提供者，但我国事权下移和财权上移矛盾突出，城市政府一方面事务繁重，另一方面却缺少物质资金作后盾，以致助长投机风气。因此，水务服务要优化政府纵向行政管理体制，具体包括:(1)各级政府要统一战略目标、理顺事权关系、明确权责范围。实现中央政府主持宏观调控，省级政府负责区域协调，市级政府主导水务服务，县镇政府做好属地配合。(2)要拓宽融资渠道，平衡地方财政补贴。中央应适当下放财权，拓宽地方融资渠道，及早为市政债券的发行打造好市场环境，从源头解决地方融资困境。同时，中央还应优化财政横向支付机制，明确转移支付标准及额度，有针对性地进行转移支付，增加对水务服务发展不足地区的财政补贴，加大对优势项目的扶持力度。(3)要引导企业整顿自身建设，提高公司实力和信誉，通过股权或债务等直接投融资方式，实现企业自养。

2.规范政府行为，在产权分离的基础上强化政府监管。在水务市场化改革中，政府关键要端正认识，严格约束政府部门本身存在的趋利行为，有效遏制地方保护主义，从企业经营管理中分离出来，扮演好监管者的角色，以引导市场主体有序运行。具体来说，应着重从以下3个方面着手:(1)在健全行业统一法规的基础上，尤其要根据各类PPP模式的特点来制定相应的法律法规。如针对BOT模式、TOT模式和委托运营模式，及早出台有关市场准入和退出、运营以及产权的相关法律约束。(2)要在产权明晰的基础上强化政府监管。政府宜从水务“经营者”角色中抽身出来，明确不同模式的产权制度安排，加强在市场准入、运营等环节的经济监管和技术监管，确保水务服务公平、高效、安全地提供。(3)加强第三方监管机构的建设，赋予其独立监管职权，同时，充分利用水价听证会等形式，提高公众参与热度，实现成本收益的公开透明，激励企业降低成本，提高效率。

3.逐步形成优质优价的行业竞争机制。一方面，应加快水价机制改革。政府需通过对企业经营成本的有效核算与审计，并根据当地经济发展速度、社会心理承受程度、同类企业的比较效益等因素来综合确定合理的水价水平，在保证公众利益不受侵害的前提下，刺激企业控制成本，提高效益［3］。水务企业应在政府的引导下，如实汇报本企业水务运营实况，配合政府有关方针和政策，将阶梯式水价和两部制水价落实到位。另一方面，在市场准入环节，政府应在明确经营期限、国有资产转让定价等问题的基础上，创造自由宽松的招投标环境，通过充分竞争，筛选出优质优价的企业;在运营过程，政府需通过建立统一的绩效标杆管理系统，实现企业运营过程的横向竞争，督促企业通过优化自身管理结构，提供优质优价的水务服务。

总之，实现水务服务PPP 下政企权责均衡的核心是理顺二者关系，通过政府职能的转变来充分发挥企业作为市场运行主体的地位和作用，实现水务服务的均衡、稳定和持续发展。

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