福州市社区社会组织现状分析与发展建议:以鼓楼区社区社会组织为例

陈 泳，李永苍

(1.福建工程学院思想政治理论课教研部，福建 福州350108;2.莆田学院党委办公室，福建莆田351100)

党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中强调要加强和创新社会管理，指出“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。社区社会组织作为建立新型社会管理体制的有益尝试，对于促进政府改革、构建和谐社区、满足社区居民需求有着不可替代的重要性。通过对福州市鼓楼区社区社会组织发展的情况进行了实证研究，以期了解福州市社区社会组织发展现状和存在问题，并提出促进福州市社区社会组织发展的相关建议。

一、社区社会组织的理论解析

社区社会组织是指在本市行政区域内，以街道、镇或者社区地域为活动范围，由本街道、镇或者社区公民、法人和其他社会组织自愿组成、举办的，以满足社区居民的不同需求为目的，依法开展活动，提供社会服务的社会团体和民办非企业单位[1]。

按照职责和功能，社区社会组织大体包括4类:社区服务类，如社区敬老院、家电维修队、小型幼儿园、社区培训学校、残疾人福利院、社区老年人服务中心、社区卫生服务站、社区活动中心以及社区中介服务机构;文体活动类，如各种各样的健身队、票友会、书法美术协会、舞蹈协会、集邮协会、信鸽协会等;慈善救助类，如社区环境保护协会、治安巡逻队、志愿者协会、“红领巾”志愿者组织、“夕阳红”社区服务队、邻里互助组织、义工组织、慈善组织、救助组织等;维护权益类，如社区老年人协会、社区妇女儿童保护协会、社区残疾人协会、社区工作者协会、社区服务行业协会、社区法律援助中心等[2]。

需要指出的是，一个社区社会组织具有多种功能，这4种类型的划分是依照组织最主要的特征，而不是组织的唯一特征，因此不同类型社会组织之间有交叉。

二、福州市社区社会组织的现状及作用

随着我国行政管理体制改革的不断深入，“小政府，大社会”已经成为必然的发展趋势，为社区社会组织的迅速发展提供了良机。根据笔者调查，截至2011年11月30日，在福州市鼓楼区民政局登记的有法人资格的社区社会组织231家，其中社区服务类180家、文体活动类27家、慈善救助类5家、维护权益类19家。根据《福建省民政厅关于社区社会组织培育发展和登记管理工作的意见》规定“对于尚未达到登记条件，但正常开展活动且符合经济社会发展需要的社区社会组织，由社区居委会初审，街道办事处核准备案后，报县(市、区)民政局备案”。

(一)参与社区公共事务的社区社会组织

这些社会组织主要承担一些保障居民基本利益的职责。如鼓楼区鼓东街道庆城社区成立了“空巢老人联谊会”，为社区内的空巢老人提供了交流聚会场所，开创了邻里互助的养老新模式，即以楼道、院落为单位引导老人开展邻里互助养老模式，实行党员志愿者、楼组长、热心邻居与老人结成关爱对子，为老人提供生活和健康关照。鼓西街道后县社区开设的“爱心之音”服务站是老人们最爱去的地方，社区的15名热心老年志愿者从周一至周五每天安排3人值班，倾听老人倾诉心事，开导他们笑对生活。鼓东街道开元社区的“居家养老服务站”为辖区范围内所有60周岁以上的老人发放“温馨助老卡”，卡上标明了服务站的服务内容与联系电话以及为老人提供的各项免费服务项目。

(二)参与社区文化建设的社区社会组织

这些社会组织主要承担社区文化建设中满足居民精神需求的文化活动。如2011年3月成立、正式注册登记的鼓楼区南街街道“三坊社区学习促进会”，是驻三坊社区热心公益事业的组织、居民及关心社区文明进步人士自愿组成的非营利性质社区教育学习组织，运用社区资源开设学习讲座和网站，定期与政府有关部门、院校、专家学者举办科学知识进社区活动;联系居民群众，交流社区和谐、文明建设信息;建立为社区服务的专家顾问团队，为社区的发展培养后备力量，健全社区组织和爱心机构，为困难群众教育提供服务。通过开展公益性学习活动，推进学习型社区建设，为和谐社区、文明社区贡献了力量[3]。

2003年初成立的鼓西街道新民社区的“集邮协会”，每年元宵节前在社区组织开展以元宵节为主题的集邮活动，有效地把“方寸艺术进家庭”和构建和谐社区融合起来。为传承福州传统闽剧艺术，福新社区成立了“闽剧票友会”。坚持每周开展2次闽剧票友活动，遇有重大节日还隆重推出精品节目。如今，“闽剧票友会”吸引了越来越多闽剧爱好者积极参与，已成为闽剧爱好者相互交流、取长补短的业余艺术园地，闽剧文化在相互学习交流中得到发扬光大。鼓西街道依托西湖公园这个大广场，以3支西湖激情广场大家唱队伍为辐射点，组建了各种文化活动团队。在西湖的各个角落开展健美操、泰迪球、民间歌舞、街舞、交谊舞、太极拳等活动项目，各种文体活动应有尽有。西湖广场文化活动不仅是社区群众文化活动，同时也是整个福州市文化生活的一大亮点，使广大群众在自娱自乐中得到了自我展示、自我教育和自我陶冶，充分显示了广场文化的无穷魅力。

(三)参与社区公益活动的社区社会组织

这些社会组织主要承担为社区居民宣传公益理念的职责，成为社区一道流动的风景线。鼓楼区水部街道的“妈妈义工队”，充分发挥联系千家万户、熟悉基层情况的优势，积极开展了“不让毒品进我家”与创建“无毒社区”、创建“五好文明家庭”、“争创无毒家庭，做合格妈妈”等宣传活动，活动更加鲜明地体现出妇女工作的特点。通过发放禁毒教育宣传手册、禁毒教育警示录、禁毒知识百答、禁毒条例等，在全社会扩大了“不让毒品进我家”活动的影响，增强了广大妇女和家庭远离毒品、珍爱生命的意识[4]。

三、福州市社区社会组织发展中存在的问题

福州市社区社会组织已取得了一定的发展，在提供社区公共服务方面发挥了一定的作用，但总体上仍处于发展的初级阶段，还面临着诸多亟待解决的问题。

(一)顶层设计缺乏系统性

在调研中发现，福州市社区社会组织的专业领域仍然比较狭窄，服务内容比较单一，服务领域有待拓展和深入。如在福州市鼓楼区民政局登记的社区社会组织分布在教育、卫生领域较多，如培训学校、个体幼儿园、卫生服务站等社区服务类社会组织比例占总数的80%左右。而在科技、环境、劳动、慈善和社会福利等领域相对较少，有些领域社区社会组织则完全处于空白状态，如在福州市鼓楼区民政局登记的目前仍然还没有社区矫正、社区应急减灾、社区心理救助、社区信息化建设等现代服务型的社区社会组织，影响了在社区建设中社会组织整体效应的发挥。这也说明社区社会组织在发展初期还缺乏系统的顶层设计。

(二)社会角色的非自主性

自主性是社会组织的重要特征，但调查发现，福州市大多社区社会组织仍是有关政府部门将职能延伸到社区或是上级部门下发文件批准挂牌成立的“自上而下”型的社会组织，它们在经费来源、章程制定、办公场所、内部运行机制、组织功能等方面，都严重依赖于政府，相当一部分从业人员来自主管单位系统，其法定代表人常为离退休干部或是在职党政官员，社会组织本该具有的自主性基本丧失。

(三)居民参与志愿服务的缺失性

随机调查鼓楼区103名社区居民显示，只有3%的居民经常参加志愿服务，62%的居民一年中只在特定节日和单位组织才参加志愿服务，22%的居民一年一次或半年一次。志愿性是社会组织的灵魂，社会组织使命的实现要紧紧围绕志愿性来进行。社区居民参与社区志愿服务的比率低，说明还缺乏志愿服务的精神。事实上，大多社区社会组织的志愿活动主要是依靠行政推动发展起来的，并不符合真正的志愿精神。居民参与志愿服务的缺失性，已成为影响福州市社区社会组织功能实现的现实问题。

(四)信息披露制度不健全性

调查结果显示，公信力不强是福州市社区社会组织发展面临的一个共同的难题，原因之一是组织的信息披露制度不健全。信息披露制度是指将本社区社会组织的基本信息情况表、经登记管理机关核准的章程、负责人及组织机构、会员名单、年检工作报告书、服务内容、收费项目和标准、重大活动、财务状况和接受、使用捐赠、资助等基本信息，真实、及时、完整地向社会、捐赠者及其他利益相关者公布。然而福州市社区社会组织在这方面的建设还不是很健全，由于信息披露缺乏主动性，常常存在众多问题，如信息披露不真实、不充分，信息披露的不连续性和滞后性，信息披露渠道狭窄等问题，导致出现信息不对称现象。所以，外界对社区社会组织的了解信任有赖于健全的信息披露制度。

(五)组织人才的匮乏性

高素质的专门人才可以为社区社会组织引进专业知识和技术，有利于社区社会组织扩充服务范畴、创新服务项目、改善服务质量。具有管理能力的人才还可以通过科学的管理使社区社会组织产生高效率。因此，是否能吸纳更多的高素质专门人才是实现社区社会组织创新和持续发展的关键。然而，调查结果显示，福州市社区社会组织由于规模小、经费严重短缺，难以吸引优秀的专业人才为之服务，造成组织专业人才匮乏。社区社会组织负责人中主要是女性老年退休人员，从业人员总体素质不高，缺乏创新精神，直接影响了组织的服务质量。

四、促进福州市社区社会组织发展的对策建议

有效解决当前福州市社区社会组织发展中存在的问题，促进社区社会组织发展，要上下结合，力求从以下5个方面获得突破。

(一)制定分类发展规划是促进社区社会组织全面发展的前提

福州市社区社会组织还处在初级阶段，其发展过程中还存在数量少、规模小和结构不合理等问题。由于许多行业领域还是空白，所以发展空间很大。政府相关部门应该制定发展规划，系统设计社区社会组织结构，便于整体运作和规范管理。政府相关部门应该组织专家、学者和有关人员，对社区居民的服务需求和社区已有资源及潜在资源进行深入调查研究，制定出“壮大服务类、规范文体类、发展慈善类、做实维权类”的社区社会组织分类发展规划，引导社区社会组织向社区养老、医疗救助、社区环保、社区矫正、社区应急减灾、社区心理疏导、社区家政服务、社区信息化建设等服务民生方向发展。

(二)构建与政府新型关系是促进社区社会组织自主发展的关键

目前国家与社会的关系反映到社区仍然是政府权力的控制和渗透，社区社会组织在社区中依然是依靠政府来获得合法性的支持。必须进行更彻底和更深层次的改革，建立社区社会组织与政府的新型关系。建立政府主导性的合作伙伴关系是符合我国国情的实事求是的路径选择。一方面，政府要意识到自身对于社区社会组织发展的主导地位，加快转变职能、转换角色，在社区社会组织的登记备案、资金支持、税收减免、购买服务等方面加大扶持培育力度，有的放矢地引导各类社区社会组织发展;另一方面，社区社会组织也要清楚认识到:自治机制和自主性原则是社会组织的根本特征，不能动摇。社区社会组织要通过组织的变革和机制的创新，不断增强自我管理和自我发展能力，取得社区居民支持，吸引社区居民参与，成为社区治理中一个重要而独立的主体，将政府与社区社会组织基于行政命令式的上下级关系，逐步转变为新型的基于契约的合作伙伴关系。

(三)居民志愿服务制度化是促进社区社会组织持续发展的助力

社区社会组织的发展需要社区居民大量的志愿参与。目前政府应通过制度创新来激发社区居民的志愿精神，调动社区居民志愿参与的积极性，培育志愿组织，引导和规范志愿活动，为促进社区社会组织持续发展提供助力。可以参照西方国家一些成功的经验，通过法律法规鼓励民众参与志愿活动;可以通过一些制度上的规定给志愿组织以资金上的支持。如在社区公共服务的供给上，可以通过“政府出钱、志愿组织办事”的方式进行，政府出钱购买志愿组织的服务，而不是政府直接提供公共服务。可以建立志愿服务时间储蓄制度，即志愿者为社区及他人提供的服务折算小时，储存在“爱心银行”里，将来一旦需要，可以获得社区志愿机构提供的同等时间的服务，使志愿活动成为“付出、积累、回报”的爱心储蓄，这种反馈机制的存在能够激励志愿者提供更好的志愿服务;政府还可以通过定向培训制度，培训志愿服务积极分子，为志愿活动的开展提供人力资源上的保障等[5]。

(四)健全信息披露制度是促进社区社会组织健康发展的保障

健全的信息披露制度对于社区社会组织提高公信力和树立良好形象有着非常重要的作用和意义，也是现代组织正常运作和健康发展的基本保障。在政府的制度设计层面，要加强强制性的信息披露，本着公开原则，特别是对于慈善救助类的社区社会组织，其信息披露的要求不应亚于上市公司;社区社会组织自身要加强自律性信息披露制度的建设，包括信息的收集、公开、使用和反馈，要保证信息披露的公开性，将其已开展和计划开展的活动以及资金的使用状况和流向，特别是财务报表，除了保留较少敏感问题的资料，都应通过多种途径及时向社会公开，同时信息的披露要确保内容上的完整和形式上的充分。

(五)加强专业人才培养是促进社区社会组织长远发展的支撑

北京市2012年起将建立社会组织专职人员编制体系，12万社会组织的专职工作人员，将拥有一套独立于公务员编制、事业编制、企业编制外的编制体系，有了编制，社会组织专职人员保险、人事关系会更加规范，工资福利待遇也会有所提高[6]。目前，福州市社区社会组织的发展亟需一批专业化、职业化的社区工作队伍，政府部门要及早将社区社会组织专业人才的培养纳入人才培养的议事日程，加快社区社会组织人事管理、职称评定、职业建设、社会保障等政策配套，增强社区社会组织对优秀人才的吸引力，鼓励引导具有系统社会工作专业知识和专业技能的大学毕业生面向社区和基层社会组织就业，以充实社区社会组织人才队伍，提升社区社会组织人才素质结构，增强社区社会组织的人才资本，为社区社会组织长远发展提供支撑。

总之，现代社会对发展有序、布局合理、覆盖广泛的社区社会组织的“呼唤”之声已经能够清晰听到，福州市社区社会组织发展还处在初级阶段，许多问题还需要深入研究，积极扶持社区社会组织的发展，引导社区社会组织为建设居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的新型社区作出积极贡献。

[1]广州市民政局.关于印发《广州市社区社会组织管理试行办法》的通知[J].广州政报，2009(7):54.

[2]陆明远，于家琦.城市社区社会组织服务与舆情疏导功能研究[J].社团管理研究，2009(7):32－35.

[3]南街街道.鼓楼区三坊社区学习促进会成立[EB/OL].(2011－03 －06)[2012 －03 －26].http://www.gl.gov.cn/News/ArticleDetail.aspx?articleid=214440.

[4]水部街道.水部街道妇联“妈妈义工队”积极参与禁毒宣传[EB/OL].(2011－11－17)[2012－05－26].http://www.gl.gov.cn/News/ArticleDetail.aspx?articleid=270691.

[5]罗峰.社区志愿活动与和谐社会的构建[J].中国行政管理，2006(1):57－60.

[6]刘惠生.北京为社会组织定编制[EB/OL].(2012－02－08)[2012 －06 －26].http://news.hexun.com/2012 －02－08/137860850.html.