农村留守儿童教育困境与法律对策研究

(郑州幼儿师范高等专科学校，郑州450000)

一、引言

根据2012年对豫南两个县的调研数据显示，在留守儿童中，父母外出务工随祖父母一起生活的儿童高达57.7%[1]。由于农村老人文化素质较低、育儿知识欠缺，根本不能担负起孩子的家庭教育重任，虽然近几年来，留守儿童现象得到了社会的广泛关注和重视，但实际上，社会教育只是停留在喊口号的层面上，对留守儿童问题的真正解决还缺乏可操作性的具体措施[2]。因此，从法律层面对保障留守儿童的教育问题进行探讨已是时代所需。

二、农村留守儿童面临的主要教育困境

(一)亲情交流缺失、家庭教育弱化

家庭是孩子的第一所学校，父母是孩子的第一任教师，良好的家庭环境将对儿童的身心健康产生终身影响，但留守儿童却享受不到这一正当权利。笔者2012年对豫南两个县的调查结果显示:留守儿童的父母一个月回家一次的只有5.5%，半年回来一次的27.5%，而多达48.3%的父母一年才回家一次，另外有17.7%的父母一年以上才回家一次。由于父亲外出导致父亲的教育角色弱化，或者父母双方外出使留守儿童与父母缺乏正常的情感交流(留守儿童与父母日常沟通的主要途径是电话联系)，亲情缺失对留守儿童的身心健康极为不利。调查结果表明:留守儿童心理健康水平总体低于非留守儿童。留守儿童在总的焦虑倾向、自责倾向和冲动倾向方面的检出率显著高于非留守儿童。他们表现出焦虑紧张，情感冷漠，内心封闭，对自己缺乏信心，人际交往能力差，甚至出现行为孤僻等性格上的缺陷和心理上的障碍[3]。

(二)学校关注不够，社会措施不力

学校是保障儿童受教育权利实现的重要主体之一，学校、教师是直接或间接地接受父母乃至国家的委托，为儿童实现其受教育权提供指导和帮助的具体运作者，具有不可替代的作用。对于父母不在身边的留守儿童，学校更应该多关注一些。但事实上，很多学校对留守儿童的关注不够:如档案管理制度不健全，缺乏留守儿童心理健康档案、父母外出务工情况档案及监护人的档案。这些显然不符合《河南省未成年人保护条例》中学校对留守儿童发展档案管理的规定，不利于对留守儿童的管理和教育。另外，学校监护管理制度不完善，根据笔者2012年对豫南两个县的调查结果显示，60.5%的学校已经初步建立委托学校监护制度，监护人与学校签订有“监护管理责任书”，但是家校责任划分不明确，缺乏相应的法律约束力。另外，大多数学校没有开设心理健康课程，没有专门的心理咨询室，缺乏有组织、有计划地对留守儿童进行心理教育、安全教育及生存教育等。

目前各级政府重视发展农村经济，鼓励农民外出务工、经商，有些地方甚至政府有组织地进行劳务输出，但是对农民外出打工后所导致的留守儿童受教育的问题却重视不够。在留守儿童教育问题上没有采取相应的措施，没有专门的资金、人员、机构，缺乏有效的指导和帮助。由于现行的城乡二元结构体制，使得农民工很难融入到城市之中，他们的家庭只能留在农村，很多城市居民对农民工及其子女存在歧视，这使留守儿童在进入城市学习后感到自卑，因而使他们宁愿留在家乡接受教育也不愿在城市接受教育，出现了一部分孩子“自愿留守”的怪现象。

(三)法律尚不完善，户籍制度及其派生出的相关制度的限制

我国目前在儿童权益保护方面有《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《婚姻法》等相关法律法规，但均没有针对留守儿童特殊群体做出具体规定，与未成年人有关的法律法规对留守儿童的保护缺乏针对性，保护力度也不够，直接影响到留守儿童的生存、发展、受保护等权利。由于法律规定不完善，保护体系尚未建立起来，导致在留守儿童教育中出现的问题依据目前法律难以解决，如父母监护缺失、监护权无法落实、受教育权利得不到及时有效保护等。

我国现行户籍的限制，也是产生留守儿童现象的根源。农村留守儿童问题出现主要是由于农民工家庭成员长期分居两地导致的，而产生这种现象的根源便是我国的户籍制度及其相关制度不符合市场配置资源的要求。政府在户口政策方面还存在很多壁垒，城市户口和农村户口之间仍然存在着很大差别，进城的农民工难以在城市落户。农民工子女随父母进城，就学成本高，父母很难承受高额的费用。而城市中面向农民工子女的学校大都是民间兴办的，环境设备、教学质量相对较差。由户籍制度派生出来的其他一系列相关的制度，如教育制度、住房制度、社会保障制度等，也在客观上阻止农民工及其子女融入城市，大量的农民工只能忍痛将子女留在农村老家。

三、走出留守儿童教育困境的法律思考

(一)完善相应法律法规，保障留守儿童被有效监护的权利

《民法通则》、《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》均作出明确规定，父母为未成年人的法定监护人，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。父母或者其他监护人不得让不满16周岁的未成年人脱离监护单独居住，对未成年人不得放任不管，放弃监护职责。但目前法律对委托监护制度的规定不完善而且缺乏操作性，法律应具体临时规范监护职责和条件;必须强化父母作为法定监护人的责任。对于委托监护的家庭更要建立有效的监督机制，法律应当尽快确认和规范监护人监督制度，使留守儿童的权益能够及时被关注和保护，避免留守儿童的权利被忽视或事实上处于无人监护的状态。

(二)加快户籍制度改革，保障留守儿童与父母共同生活的权利

我国为联合国《儿童权利公约》的缔约国，应当完善立法，并在实践中保障《公约》中所规定的“儿童享有和父母共同生活的权利”。《义务教育法》为保护留守儿童在父母工作或居住地平等接受教育的权利提供了法律依据。但在实际操作中还存在一些问题，需进一步细化相关规定。

加快户籍制度改革，消除相关限制性政策，逐步缩小城乡差距，从根源上解决留守儿童问题。改革户籍并不在于完全取消户籍管理，而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离制度，保障劳动力的合理流动，使流入城市的农民享有与城市人口平等的社会权利权益。同时逐步消除对农民工子女的教育、住房、就业、社会保障等制度性不平等待遇，打破城乡“二元经济体制”，引导农村富余劳动力在城乡间的有序流动，给农民工及其子女以切实的市民待遇，运用城市现有教育资源，适当鼓励、帮助民工将其子女带到城市上学和生活，充分发挥家庭难以取代的教育功能，为留守儿童随父母一起生活创造条件，真正实现与父母共同生活的权利。

(三)依法监督专项教育资金的使用，保障资金惠及每个留守儿童

《义务教育法》规定，政府应该而且必须为每一名适龄儿童提供免费的义务教育。保障我国留守儿童受教育权的实现，不仅需要在法律法规上对学校责任作出规定，更要保障义务教育经费的投入。国家应设立专项的教育经费预算，并鼓励社会团体、企事业单位和个人捐款作为教育经费的重要补充。同时建立科学有效的教育资金投入法律监督体制，尽管《教育法》中规定教育经费的“三个增长”原则，但现实仍存在着基层政府对教育资金投入不到位和挪用教育资金的现象。

笔者在调研中发现，一些县级政府把农村义务教育资金当成唐僧肉肆意克扣、挪用现象很严重，一方面，县里下达指标要求乡村虚报、多报义务教育阶段学生数，用于骗取中央的专项资金;另一方面，县里在中央配套资金已经下发并彻查了各乡村义务教育阶段学生名单后，只按应拨付资金的60%～70%发放到各乡村。所以表面上看，每年国家都加大了对农村义务教育的扶持力度，而实际上真正用到每位学生包括留守学生身上的资金恐怕不增反降。因此，政府应依法建立科学有效的教育资金管理体制，包括审批、审议、转账等方面，让一切程序在阳光下运行，通过网络、电视、报纸多渠道将信息公开化，方便农村干部群众行使知情权、监督权和控告权，从而尽量减少教育经费层层截留。依法建立相应的监督措施和处罚办法，把教育经费运行全都纳入到可监控的范围，保障专项教育资金惠及每个留守儿童。

(四)制定与完善地方教育法规，保障留守儿童教育有法可依

在我国比较完善的教育法律体系中，迫切需要一部《学校法》，进一步明确学校的法律地位，细化学校的法律责任和义务的履行办法和路径。根据我国教育发展极不平衡的特点，因地制宜加强地方教育法规、规章的制定与完善，特别是针对留守儿童这样的特殊群体的具体法规，使留守儿童的教育工作有法可依、有章可循。

农村留守儿童的教育问题已经成为不容忽视的社会问题，只有通过完善保护留守儿童的法律体系，督促政府各部门认真履行自己的教育义务，才能真正解决好留守儿童的教育问题，保障和促进农村留守儿童的身心健康发展。

[1]郭忠玲.对农村留守儿童学校教育问题的思考[J].河南社会科学，2013，(3).

[2]陈淑华.解决留守儿童问题的法律对策研究[J].浙江万里学院学报，2008，(1).

[3]王国防.焦作地区农村留守儿童心理健康调查与分析[J].焦作师范高等专科学校学报，2006，(10).