构建慈善事业社会治理模式

□文/胡 宁

（河北经贸大学 河北·石家庄）

一、慈善组织的定义

慈善组织，从狭义上理解指建立在社会自愿捐献基础上的民间自主经营的非营利组织。按照非营利部门研究专家莱斯特·塞拉蒙的观点，非营利组织具有以下基本特征：正规性、独立性、非利润分配性、志愿性、自我控制性和公共利益性。慈善组织作为非营利组织的一种，除了具有以上特征之外，还应当具有目的上的慈善性特征。中国现代意义的慈善组织产生于改革开放的实践，并随着社会主义市场经济制度的确立得以发展。1994年中华慈善总会的成立标志着中国慈善事业发展步入正轨，之后各个地方也陆续建了当地的慈善组织。然而中国慈善组织走得是一条“自上而下、政府主导”的道路，具有浓厚的行政化色彩，并导致了慈善组织中的政府失灵现象。

二、中国慈善现状

尽管民间慈善作为中国慈善业的新势力，近几年得到一定的发展，但仍面临着无名分、慈善腐败等种种现状，与国外的慈善事业相比，我国民间慈善仍有一段漫长的道路。据调查发现，我国民间慈善正遭受着制度的缺失、文化表现的不正常等种种问题，甚至出现缺少名分、慈善腐败等现象。我国慈善组织大部分是从政府部门衍生出来的，处在“由官而民”的转型中，自身生存和发展能力相当脆弱。这种现状，激化了慈善组织的信誉危机，严重困扰着慈善事业的正常发展。

三、中国慈善组织行政化及所致“失灵”现象

（一）慈善组织准入的行政化。按照我国相关法律规定，包括基金会在内的各级慈善组织必须在县级以上的民政部门进行登记，并且由各级政府授权的机构作为其业务主管单位。这样的规定实际上形成了政府对慈善组织的双重、分级管理体制，使慈善组织变成了“准政府”或“二政府”的组织。这样，慈善组织准入机制的行政化在实践中产生了两个问题：一是许多慈善组织由于找不到依附的部门而不登记或进行工商登记等变换登记方式，限制了慈善组织数量的增长，也使大量慈善组织活动处于“不合法”和管理混乱的状态下；二是慈善组织的独立性被大打折扣，在行政部门干预下，它们无法自主地开展慈善活动。并且在现行管理体制下，更容易形成政府对“自上而下”创立的慈善组织的保护，而那些“自下而上”建立的慈善组织则更容易受到歧视性的限制。

（二）慈善组织管理上存在行政化现象。我国许多慈善组织，特别是市场化改革初期形成的慈善组织，大都由行政部门分离转化而来，大多员工来自政府退休高级干部或直接由政府任命、委派。中华慈善总会就是一个具有政府背景的慈善组织，各级慈善机构是事业性编制，专职人员的编制和工资由国家编委核定，行政化或官方性成为一种属性。尽管政府官员担任慈善组织领导人增加了政府对该组织信任程度，以及利用既有政治资本与政府讨价还价，从而为组织发展争取更大生存空间方面有一定的优势。然而，另一种“可能性”则是政府官员或前官员在现行监督体制不够健全的情况下，利用其对慈善组织人事的控制谋求自身利益，甚至贪污与挪用慈善资源。现实中这种“可能性”显然存在，“慈善腐败”已成为一个妨碍地方慈善事业发展的严重问题。另外，较大数额慈善资金的运作权是由政府而非慈善组织控制，政府将其纳入社会救助和救灾的规划并直接进行分配。这种按照行政管理逻辑进行的资金运作方式容易产生慈善资源的分配不公，运作透明度不高，效率低下等弊端，影响社会捐助的热情，使本来就不强的慈善组织公信力雪上加霜。

四、建构慈善事业社会治理模式

社会治理是一种综合治理模式，指以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会多种社会管理主体之间进行广泛沟通与交流，通过共同参与、协商解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量。慈善事业的社会治理模式就是要构建一种慈善组织与政府的积极合作、公平竞争的关系。其主要为：

（一）实现“慈政”分开，实践“慈政”合作。我国规范慈善组织的法律分散见于《中华人民共和国公益事业捐助法》、《社会团体登记管理条例》等多部法规之中。由于法律规制的不具体与不完整，不但使已有的法律规范很难具有可操作性，而且使得许多专业性事项缺乏明确的法律规定。因此，要实现职权上的“慈政”分开有必要进行全国性的慈善立法。通过统一的慈善立法以界定慈善组织与政府之间的职能界限。在准入机制上，应当规定慈善组织的专门登记制度，取消过于严格的双重、等级管理体制，降低慈善组织的准入门槛；在人事任免上，赋予慈善组织独立的人事任免权，改变由政府任命或派遣的方式，让慈善组织按其业务需求自主进行考核、选拔从业人员；在慈善资源的运作上，慈善组织应当有充分的权力按照自愿原则进行社会募集，并独立决定其慈善资源的使用和分配。此外，还应当对慈善组织的评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出机制等相关问题做出法律规定，从而使慈善事业真正成为一种有法律保障的自治性社会活动。

（二）引入竞争机制，以开展公平竞争。在社会治理模式下，公共事务不再完全是政府统领的范畴，非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任。在慈善事务管理权无法完全社会化的现实条件下，这种竞争意味着慈善组织与政府分享对慈善事务的管理权。慈善组织可以通过提高其组织能力和运作效率，同与其职能重叠的政府部门展开管理权方面的公平竞争，并设法依靠高效的服务和较强的公信力也会迫使政府不断提高服务质量和效率，进而提高政府的行政管理水平。

（三）我国民间志愿性慈善组织成长的政府管理创新。全球公民社会的兴起，导致了非政府组织的异常活跃，使人们看到了它们在社会治理中的巨大能量。社会治理意味着公民促使政府并与政府一起共同提供公共产品和公共服务。政府应对民间志愿性慈善组织参与社会救助给予相当大的信任度，改审批制为备案制；政府需要对民间志愿性慈善组织的发展做出规划、提供资助、专业指导和培训服务，以促进其提高社会公共服务能力。政府应放手让其自我组织，以自我组织增强其号召力，以自我组织强化其可靠性和专业性。整个国家社会保障体系，也要给民间力量保留若干“专座”，信任它并依靠它，让它尽情发挥。

（四）加强政府监管力度，构建多层次监督体系。慈善组织的良性运作必须要完善政府监督，应形成由政府监管为主导地位，相关利益人问责和第三方评估为主要方式，社会大众和媒体为基础的完善监督体系，逐步形成自律机制和监督管理机制，提高慈善组织公信力。

综上所述，中国未来的慈善之路在民间。“非政府化、法制化、系统化、专业化、普及化是我国慈善事业发展的必然走向。”我国慈善组织应该走社会治理的道路，政府放权，激活民间组织。政社分开，需要官办慈善组织不断去行政化、增加自主性，同时允许民间能够广泛地设立慈善机构，大力发展自下而上的慈善组织，给他们更大的发展空间。“在慈善事业的发展过程中，政府应清晰界定自己的角色，不要既做裁判员，又做运动员。”想要开创成熟的慈善事业，宽松的环境和严格的监管制度缺一不可，在这个过程中，各民间慈善组织要能够不断增强公开透明度，接受政府和媒体的监督，坦然面对各种质疑，赢得更多的信任。

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