美国发展多式联运的组织与制度保障

□文/张 倩

（浙江万里学院法学院 浙江·宁波）

多式联运是立体化、网络化交通运输体系的重要模式，也是建立更为便捷、高效的物流系统所必不可少的运输形态。据中国物流与采购联合会统计，2012年上半年中国的社会物流总费用为4.1万亿元，占同期国民生产总值的18%，远远高于欧美发达国家8%～10%的水平。与中国物流成本高企相对应的是，中国多式联运的发展水平相对较低。例如，截至2011年，我国海运和铁路的集装箱联运量仅占港口集装箱吞吐量的5%不到，而欧美国家海铁联运的比重一般在40%左右。显然，我国多式联运的发展还无法适应现代化经济体对物流业的需要。制约当前中国多式联运发展的因素较多，缺乏各交通运输部门之间的有效协调、推进多式联运发展缺乏组织和制度保障则是提及较多的原因之一。对此，笔者以为美国《多式联运和地面运输效率法》（Intermodel Surface Transportation Effieieney Actof 1991，又称“冰茶法案”，以下简称ISTEA）中的相关制度措施能够为我国的多式联运发展提供有益的借鉴。尤其是法案中对强调多式联运管理机构的职责规范以及重视基础性数据信息与研究工作的理念更具启示意义。

一、明确多式联运管理的组织机构与职责

美国的联邦交通部是全面负责物流问题的主要职能部门，根据《美国法典》（United States Code）第49章第302条对联邦交通部职责的描述，美国联邦交通部有责任制定和维护国家交通系统的竞争性政策、提高交通系统的效率水平。而1991年通过并沿用至今的ISTEA法案则特别增加了一款有关多式联运的内容，以作为《美国法典》第49章第302条的内容。该条款明确提出：“为了以高能效的方式运输人员和物质、奠定生产率增长的基础、增强国家在全球经济中的竞争力、以最优的方式利用国家的交通资源，联邦政府的一项政策应当是在境内鼓励和推动国家多式联运系统的发展。”为保障此立法宗旨能够得以贯彻和实施，ISTEA法案专门用了一个章节的篇幅对联邦多式联运机构的机构组成和职责目标等内容予以明确。

首先，法案修改了联邦交通部的职责，将“协调多式联运的联邦政策并制定新的政策以提升美国的多式联运效率”的职责明确列为交通部的法定职责之一。为此，法案授权设立国家多式联运委员会（National Commission on Intermodal Transportation），由该委员会向国会提出有关立法建议，并为联邦多式联运政策的制定与推行开展研究和调查工作。法案所规定的国家多式联运委员会由11名成员组成，为确保委员会具有广泛的代表性，其成员中3人由总统任命，另由众议院议长、众议院少数党领袖、参议院多数党领袖、参议院少数党领袖各任命2人。且法案要求任命的人员应当来自于熟悉多式联运政策的人，他们包括联邦、州和地方的议员，其他公共交通管理部门和交通服务提供机构的代表，如承运商、劳动者、金融业者和消费者的代表等。为确保委员会能够顺利开展工作，法案第 5005 条第（e）-（f）款还规定委员会可以享有三项权力：（1）委员会可以根据需要委派领取固定工资的人员；（2）应委员会的要求，每个联邦部门或机构的负责人可以在补偿（经费）的基础上选派这些部门的任何人员，以协助委员会履行它在本条款下所列之职责；（3）应委员会的要求，联邦事务管理局局长在补偿经费的基础上，应当向委员会提供委员会为履行本条款职责而所需的行政支持服务。

其次，法案明确了多式联运机构的具体工作目标。法案第5005条（b）款规定国家多式联运委员会的主旨是：“将在美国和国际范围内进行一次完整的多式联运调查和研究。委员会应当确立多式联运的现状、存在的问题以及促进多式联运所需要的资源等。基于这些调查与研究，委员会应当为有助于达成高效的国家多式联运系统之目的提出政策建议。”为实现上述目标，法案还要求在联邦交通部内设立由联邦的高速公路局、航空管理局、海事管理局、铁路管理局以及运输管理局等多个交通管理部门共同组成的多式联运顾问委员会（Intermodal Transportation Advisory Board），由该委员会向联邦交通部提供改善多式联运效率的建议。此外，为了进一步明确ISTEA法案中赋予交通部的“协调多式联运的联邦政策并制定新的政策以提升美国的多式联运效率”职责，法案还授权在交通部内设立一个多式联运办公室（Office of Intermodalism），以具体承担上述法定职责，即制定和执行联邦的多式联运政策。法案明确该办公室由交通部部长任命的1名主任领导，并由该办公室向多式联运顾问委员会提供管理和文书支持。

二、重视多式联运的信息搜集和基础性数据库建设

在美国的多式联运立法中非常重视基础性的交通数据信息系统的建立。交通部多式联运顾问委员会与多式联运办公室等组织机构的一项重要职责就是建立和管理多式联运的数据信息库，并负责组织相关问题的研究工作。ISTEA法案明确要求交通部的多式联运办公室建立多式联运数据库，规定该办公室应当：“通过运输统计局扩展、保存和发布多式联运数据。该部门还应当协调政府和都市规划组织的数据搜集工作以促进数据库的发展。这些数据应包括：（1）在相关分类中，通过多式联运方式运送的人员和物质的数量信息；（2）根据出发地和目的地的相关分类，通过多式联运运送人员和物质的运输方式信息；（3）公共或私人投资多式联运设备和服务的信息。”并且，法案还规定该办公室还应当确保数据库的信息能够有效地向公众开放。

另外，ISTEA法案中对于多式联运办公室搜集相关数据信息给予了较为充分的资金和权限保障。该法案第5005条（h）款规定，联邦多式联运委员会“可以直接从任何联邦部门或机构获得与履行其在本条款下职责相关的美国信息（除了哪些根联邦条例需要由这些部门或机构保密的信息）。应委员会的要求，这些部门或机构的负责人应当将这些非保密信息提供给委员会。”法案第5002条（c）款还规定联邦多式联运办公室“在搜集与多式联运有关数据的过程中，应当向拥有百万以上人口的都会区政府以及都市规划组织提供技术支持，以帮助这些政府以及都市规划组织搜集这些数据。”对于搜集信息和建立数据库的资金，法案则明确应当在交通部的法定预算资金中予以列支。同时，法案对于地方政府和公共交通机构的多式联运计划予以资金支持。法案第5003条规定：“交通部应当向各地政府提供资金以实现国家现代多式联运现代计划的目的，这一目的与美国法典第49章第302（e）条所阐述的政策一致。这一现代计划应当包含搜集多式联运数据的系统。交通部应当在本条款的范围内向具有多种地理区域、多样化交通需求以及多种交通模式或形式的各地政府提供资金。”

三、立法推动多式联运相关研究工作

与基础性信息和数据工作相对应的是，法案还列出了八项要求多式联运委员会应当积极着手进行调查和研究的项目。这些项目囊括了技术手段、标准规范、管理问题等多个层面的问题，具体包括：（1）多式联运标准：委员会应在国家科学院的协作下调查那些妨害多式联运适用国际化标准的既有和潜在的特定因素。委员会应当同时对每一环节标准化的潜在利益和比较优势以及为适用这些标准所必要的投资进行评估。（2）多式联运对公共基础工程的影响：委员会应当调查现有的以及规划的多式联运交通流量，包括现有或规划的多式联运市场规模，以及这些运输流量对基础设施的需求有多大。委员会应当对为适用多式联运而需要兴建的基础设施提出正式的资金需求建议，特别需要考虑那些连接航空站与港口的地面交通设施。（3）高效多式联运的法律障碍：委员会应当确认影响多式联运效率的法律障碍。委员会特别需要研究的是，现行的分别运输管理体系与多式联运管理体系之间的效率。（4）财政问题：委员会应当对改善多式联运资金效率的障碍因素进行调查。在进行这些调查时，委员会应当调查以下方面：（A）如何最大效率的使用基金的资源以连接不同运输模式以及使这些运输方式之间彼此适应；（B）改进以上领域资金使用效率的创新模式。委员会应当调查公共基金的现有模式、提高联邦交通信托基金使用限额弹性的意愿，以及扩大私人资金的使用等。（5）新技术：委员会应当研究推动多式联运发展的新技术，以及将这些新技术具体运用到多式联运中的相关问题。（6）单证：委员会应当研究来源于多式联运过程中的单证，并提出使这些单证规范一致、有效率以及简化的正式建议。（7）研究和发展：委员会应当确定若干与多式联运相关的领域，这些领域是在根据本条款要求的报告之后仍然需要进一步研究和发展的问题，同时还应提出一个执行这些研究和发展计划的具体日程。（8）生产效率：委员会应当调查运输费率、运输成本以及经济生产率与多式联运的关系。

除此之外，法案还在第五章专章规定了推动交通研究项目的法律措施，其中包括了对相关研究计划给予联邦资助；推动政府与企业、研究机构以及个人进行研究协作；加强相关教育和培训；规范交通调查和统计工作等多项内容。法案第5004条对于与多式联运相关的地面交通，还特别要求交通部应当与国家公共管理学院签订协议，以继续有关提升交通部运输项目的执行效率、降低费用、提高地面交通相关部门的多样化协作等方案的研究。并要求交通部应当向国会报告其在后续研究中发现的问题，进而提出政策方面的建议。

四、ISTEA法案对美国多式联运业发展的影响及其启示

尽管法案的实施并不顺利，其中一些项目和措施并未按照计划的时间完成，一些美国的研究者也指出法案仍然遗留了一些多式联运问题尚未解决。例如，缺乏足够的联邦资金资助多式联运交通项目、多式联运的利益相关者之间缺乏协作、缺乏资源对多式联运项目进行评估等。但是，ISTEA法案的推出仍然在一定程度上推动了美国多式联运业务的发展，并为美国地面交通系统的完善奠定了制度基础。法案实施二十年以来，美国的物流发展水平得到了稳步提高，即便是在2008年经济危机之后，美国的联运业务仍然得到了一定程度的增长。根据美国铁路协会（AAR）的统计，2011年全年美国铁路联运总量比上年上升了5.4%，其拖车集装箱总量就达到了1，190万箱。因此，ISTEA法案虽然并非尽善尽美，但法案从制度层面确立了多式联运的政府组织机构，强化了多式联运信息数据系统以及相关研究工作，从而推动了多式联运的发展。

具体来说，就我国当前交通管理体制所存在的突出问题而言，ISTEA法案在多式联运方面的规定值得借鉴之处主要在三个方面：其一，应当加强地面交通系统的综合性管理。在国家层面设立一个能够有效协调公路、铁路、航空、海运、内河水运以及都市公共交通系统的综合性货物运输管理机构非常必要，这不仅是制定和执行多式联运政策和制度规章的机构保障，也是推动多式联运标准化和一体化进程的组织手段；其二，应当通过立法规范交通统计信息的搜集、归类、整理和发布工作。交通统计信息是促进多式联运效率、提升多式联运管理水平、推动多式联运研究工作、科学评价多式联运交通设施项目的基础性工作。缺乏立法保障这方面的工作难免在资金、技术手段和权限方面多有障碍，因而有必要通过法律规范明确建立多式联运交通信息系统的责任与权限，并给予必要的财政保障；其三，应整合政府、企业及其他研究机构的研究资源，形成相互协作、资源共享、切合国家多式联运公共政策的研究体系，并重点将政府研究资源投入到多式联运标准化化、多式联运管理技术等公益性、基础性研究计划当中。

[1]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef fieieney Act of 1991，Section 5001.

[2]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5002.

[3]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5002（c）.

[4]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5005（c）.

[5]Katherine Siggerud，Intermodal Transpor tation：DOT Could Take Further Actions to Address Intermodal Bar riers.GAO-07-718.Washington，D.C.：June 20，2007.