非政府组织功能失灵与第三方治理

王守杰

（上海立信会计学院 文法学院，上海201620）

对非政府组织功能失灵问题，国外学者提出了“政府与非政府组织的伙伴关系”理论，即第三方治理理论。政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府组织来承担，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务［1］。我国学者也从理论上提出了善治的概念，即政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作［2］。但中国的非政府组织功能失灵研究有别于发达国家。与现代发达国家相似，非政府组织功能失灵，如家长制作风、内部治理结构不完善、行政化营利化倾向等在我国也同样存在；与现代发达国家不同，我国迈入社会转型的急剧加速期，“社会优化与社会弊病并生、社会进步与社会代价共存、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴”［3］。我国还没完成从现代化向现代性转型的任务。

一、非政府组织在中国第三方治理中的功能缺位

非政府组织发展功能失灵是在我国社会转型中发生的，致使我国出现了与发达国家不同的表现形式，由于功能失灵导致制度性风险、阶层固化风险及组织断裂风险可能性加大。

（一）规则倡导、重建功能弱导致社会制度性风险加大

在已实现从现代化向现代性转型的当代发达国家，从社会组织的自治性看，其非政府性、非市场性决定它既不是政府的附属物，也不是市场的附属物。一方面它与政府、市场紧密联系，另一方面，它又与这些机构保持一定的距离，不随波逐流。可以说某种程度上，社会组织是公共规则的倡导者和社会潮流的风向标。

由于健康的社会组织缺乏，转型社会最容易发生公共规则、公共意识的断层。托克维尔在分析当年法国大革命社会转型期时写道：“传统体制下的人们在市场经济的冲击下，人与人之间越来越原子化，尽管各阶层之间的利益冲突越严重，但无论是富翁还是穷人，无论是官员还是平民，具有同样的思想、同样的嗜好，人们之间是彼此相似，却对彼此的命运互不关心。在这彼此一致的人群中，竖立着无数小障碍物，将人群分割成许多部分，在每个部分的小圈子里，出现了一个个特殊社会，它只顾自身利益，不参与全体生活。”［4］

对于正处于社会转型加速期的中国而言，由于善治的主观和客观条件还不成熟，为制度性风险的出现留下了足够的空间。当前中国社会面临的诸多风险，更核心的来源是社会制度结构层面，表现为政府公权力的扩张、政府职能转变不到位、制度的不公正、制度的缺失、制度的失灵等，而权力腐败、贫富差距拉大、社会保障滞后则是其具体表象［5］。

（二）市场失灵纠错功能弱导致阶层固化风险加大

非政府组织的功能在于调节收入差距，在弱势群体与市场之间建设一道防火墙，不致于让富者更富、穷者更穷，更为重要的是纠正市场失灵，促进社会各阶层之间的相互流动，防止阶层固化。

所谓阶层固化风险是指由于不公正的阶层结构引发社会不稳定的可能性。当前中国社会面临的一个突出的社会风险就是社会主要群体弱势化，中间阶层发育滞后，精英群体结盟且体内循环。目前，中国已经形成了一个精英阶层和庞大的底层社会。据有学者估算，全国中低收入阶层约占总人数的80%左右。在这种阶层结构的背后，便是“上层精英的社会资本可以互相交换，而下层群体则是一盘散沙，两者之间的贫富差距逐渐被拉大，中国社会结构呈现‘倒丁字型’，社会张力加大，十分脆弱”［6］。

（三）政府失灵纠错功能弱导致组织断裂风险加大

非政府组织的功能在于纠正政府失灵，可以为社会成员提供制度化利益表达机制，及时、适当地宣泄其对社会的不满情绪，从而在政府与公众之间构建一个安全有效、双向互动的社会安全阀，减少或避免社会冲突的爆发。

组织性风险是指由于社会组织发育的不足和社会组织有效性的缺失而致使公众利益表达渠道不畅而引发社会失序与社会冲突的可能性。但由于缺乏制度化的利益表达机制，我国群体冲突日益扩大，从1993年的8709宗上升至2005年的87000宗，而从2006年到现在，群体性事件的数量又增加了l倍［7］。

当前我国组织性风险主要表现在社会组织发育不足和组织有效性缺失两个方面，前者反映的是社会组织的总量不够，人均量更少；后者反映的是社会组织所发挥的社会性职能非常有限，难以满足社会的需要。

二、非政府组织功能失灵的社会原因分析

我国非政府组织功能失灵与发达国家不同主要还在于没有建成现代性所要求的政治民主化、经济市场化及社会现代化的任务。

其一，政、社不分，非政府组织发展空间小。

政府对非政府组织的管理实行双重管理，但政府治理的碎片化程度惊人，且部门间各自为政、多头管理。职责模糊不清、履职不到位，各种管理和执法力量分散，增加了非政府组织的登记成本，也提高了非政府组织的准入门槛，导致大量草根组织游离于政府的监管之外。

政府部门与非政府组织争利。目前我国政府仍直接管理大量社会事务。职能转变进程滞后于社会需要，且大量的社会组织从政府部门中脱胎出来，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，非政府组织的自治程度较低。因而，社会组织缺乏生存发展所必需的权利、资源、空间和机会。更严重的是，如果政、社长期不分还会在社会风气、公共道德等方面造成更大危害。“如果一个民主国家的政府到处都代替社团，那么，这个国家在道德与知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。在现代国家，结社的学问是科学之母，其它一切学问的进展都取决于这门学问的进展。在规制人类社会的一切法制则中有一条法则是最明确的，那便是要使人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随着身份平等的扩大而正比地发展与完善”［8］。

其二，政、企不分，非政府组织社会影响力弱。

尽管非政府组织数量近年来发展较快，我国的社会组织发展迅速，根据《民政事业发展统计公报》，从1989年的4446个发展到2009年的43.1万个，年均增长速度达34%，远远超过我国经济9.6%的增长速度［9］17。但在政策的影响力及社会影响力方面都远远小于少数垄断国企。

传统观念认为，人多力量大，大型组织比小型组织力量大，但奥尔森通过研究则认为，小组织有时比大组织力量更大，因为大型组织虽然人数众多，但也存在搭便车的现象，凝聚力小，不容易采取集体行动，小型组织决策成本低，容易采取集体行动［10］30。

虽然中国的垄断国企数量相对不多，但相对于众多的消费者及利益相关者而言，正在形成一个非常庞大的利益集团，每年的利益有数万亿。他们没有效率，利用公权力掠夺，导致社会丧失公正。尤其是金融危机以来，国进民退已成趋势，这将给政府和社会带来很大危险，不约束这类利益集团，会铸成大错［11］。

庞大的利益集团造成了上层集团的小组织化与广大民众的原子化与碎片化，从而造成社会阶层间流动受阻，社会冲突风险加大。

其三，企、社边界不分，非政府组织属性变异。

我国非政府组织近年来也有发达国家的商业化、营利化的倾向。一些非政府组织为弥补资金缺口，被迫追求营利；一些非政府组织为提高效率，借鉴企业经验而商业化；在市场营利的冲动下要保持传统意义上的独立性和公益性立场日益艰难。我国还有一些问题是发达国家没有的，如企业办社会的问题，尤其是一些大型国有企业背负很重的社会负担。

这里主要涉及非政府组织的营利化及利润分配问题。我国企业行为与社会公益组织之间的界限不清，源于法律条令政出多门，相互矛盾、冲突。如在发达的现代国家，企业行为与非政府组织的社会公益行为界限清楚，企业与非政府组织虽都可以营利，但二者的区别是企业可以上市，利润可以在股东之间分红，而非营利组织虽然也可以营利但利润不可以在股东之间分红。但在我国，非政府组织依据民办非企业条例规定，利润不可以分红，但《民办教育促进法实施条例》却允许出资人根据民办学校章程的规定从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。类似这样的繁多且相互冲突的法例条规致使非政府组织市场化商业化倾向加剧。这直接背离了非政府组织的公益性宗旨与特征。

此外，我国非政府组织自身存在很多问题，发展不成熟。具体表现为内部制度建设不规范，诚信透明和自律机制缺乏，有13.7%的机构没有设立董事会，44.6%的机构每六个月开一次董事会，有50%单位没有信息公开［9］25。

综上所述，我们看到非政府组织在我国第三方治理中的功能缺乏与其说是由非政府组织本身能力弱小导致功能失灵，不如说是我国政府职能转变滞后、市场化进程滞后及企业行为与社会组织公益行为边界不清造成的。

三、非政府组织功能失灵与第三方治理的逻辑思路

作为第三方治理中的重要元素，中国的非政府组织不仅可以成为政府的帮手、公益事业的补充，更多的将充当有效的社会控制中介，在国家与社会间、在国家与个人间、在社会转型的稳定和发展间起到良好的缓冲作用。非政府组织对社会弱势群体的保护和对公益性的代言，不仅彰显出一种强大的力量，更在于搭建一种新的机制，即通过非政府组织这个平台，把公众引入参与行政决策之中，形成多元社会治理模式。因而第三方治理在我国的本土实践目标就在于促进非政府社会组织与政府、市场的良性治理。治理的逻辑思路在于界定非政府社会组织、政府与企业的各自行为边界，推动非政府组织的健康发展。

其一，推进政企分开，理清政府行为与企业行为的边界。

政企分开在改革之初就已经提出来了，但至今仍没有达到设想目标，政企关系实际上一直处于矛盾状态：一方面，出于国有资产保值增值的考虑，政府依然以各种理由、各种身份（改制以前以行政长官的身份，改制以后则以国有股权代表的身份）对企业实施行政干预，结果政企不分现象仍十分普遍；另一方面，政府作为国有资产所有权代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，并没有很好地履行所有者职责，相当一部分国有资产处于失控状态，“所有者缺位和“内部人控制”现象严重，大量国有资产流失。而更严重的是挤占了非政府组织的发展空间和发展所需要的资源，加重各种社会矛盾与社会问题的发生。

其二，推进政、社分开，理清政府行为与非政府组织行为的边界。

目前我国政府对社会组织采取双重管理、归口登记、分级管理的体制，虽然对社会组织的发展起到很大促进作用，但是管理体制、管理法规之间还存在相互矛盾、协调不顺的问题。推进政、社分开的路径在于解决政府部门与非政府组织职能交叉问题，就是要解决“管干不分”的问题，将部分重叠在如民生服务领域的职能剥离给相关的民间组织。

另外需要把政府行政管理权与基层群众自治权分开，解决政府包办社会的体制性问题。

其三，推进企、社分开，完善组织内部治理结构。

通过政府与非政府组织及公民三方互动方式规范非政府组织与企业行为的各自边界，研究解决不同政府部门对非政府组织的不同规定，换言之，解决政出多门问题。

完善与重构非政府组织理事会、监事会；加强对非政府组织高层管理人员的有效管理；弱化政府对非政府组织准入制度的监管，强化政府对非政府组织活动过程的监管。通过独立的第三方监管机构，加强社会监督。规范行业监督，加强行业自律。

目前，我国公民对公共服务、公共产品的需求和实际供给之间的矛盾导致社会治理水平面临严峻的挑战，可以说，在我国社会正在经历重大的变革和转型的背景下，构建第三方治理模式、提高社会治理水平，是一个任重道远的过程。

［1］莱斯特·萨拉蒙.公共服务中的伙伴［M］.田凯，译.北京：商务印书馆，2008：47－51.

［2］俞可平.治理与善治引论［J］.中国改革，2010（11）.

［3］郑杭生.改革开放30年：快速转型中的中国社会［J］.社会科学研究，2008（3）.

［4］托克维尔.旧制度与大革命［M］.冯棠，译.北京：商务印书馆，2012：47.

［5］姚亮.中国民主化进程中的社会风险［J］.天津行政学院学报，2011（10）.

［6］李强.“丁”字型社会结构与结构紧张［J］.社会学研究，2005（3）.

［7］陆学艺，等.2013年中国社会形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：15.

［8］托克维尔.论美国的民主［M］.董果良，译.北京：商务印书馆，2002：37.

［9］国务院发展研究中心社会发展研究课题组.社会组织建设：现实、挑战与前景［M］.北京：中国发展出版社，2011.

［10］盛洪.小心的求证——中国经济总量有望赶上美国［N］.南方周末，2009－12－31.

［11］曼瑟尔奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，等，译.上海：上海人民出版社，2004.