新型城镇化推进的法治化路径

刘 旭

(河南省社会科学院 法学研究所，河南 郑州 450052)

新型城镇化推进的法治化路径

刘 旭

(河南省社会科学院 法学研究所，河南 郑州 450052)

传统城镇化片面追求城市人口规模的扩大和城市空间的扩张，不同程度地存在环境污染、资源浪费、交通拥堵、公共服务机构和设施稀缺的弊端。因此，要与时俱进通过城镇规划立法规范化、创新土地利用法律制度、完善社会保障法律体系、城市治理法律制度以及严格执行环境保护法律制度等法治化措施推进以人为本、规划科学和环境宜居的新型城镇化。以法治思维和法治方式推进城镇化发展的法治化路径选择对于我国社会经济转型时期新型城镇化健康发展具有重要的现实意义，也是落实科学发展观、推进国家法治建设的必然要求。

新型城镇化；法治化；实践路径

城镇化是一国社会经济发展演化的结果，具有内在的规律性。人为地快速推进或者刻意阻挡城镇化的发展演进只能带来过度的城镇化或者滞后的城镇化，均会有违社会经济发展所应遵循的客观规律，不利于国家和地区的整体发展。当下而言，各地在推进城镇化的过程中不同程度地存在缺乏法治思维、不顾客观规律和法律程序强行推进的做法。要破解城镇化发展过程中无序状态，政府通过法治化措施，走一条新型城镇化健康推进的建设路径就成为当下中国城镇化发展的重大课题。

一、城镇化发展的现状分析与制约因素

城镇化是经济社会发展的必然规律，城镇化水平的高低则是国家经济社会发展程度的重要衡量指标[1]。改革开放之后，中国经历了三十余年的经济快速发展期。在这段经济快速发展的历史时期，伴随着工业化和城市第三产业的快速推进，城镇化走出倒退和停滞的低谷期，进入了整体速度较快的发展期。目前而言，中国正在推进和经历的城镇化，无论城镇化规模还是发展速度，在人类历史上都是前所未有的。这段时期的城镇化体现出如下特征：第一，“集群式”城镇化进程加快。此段时期的城镇化水平伴随经济快速发展引发的城市数量和规模迅速增加而得到迅猛提高。以城市数量为例，1980年中国城市数量为223个，人口为9035万人；2006年，城市数量加至661个，城镇人口达至27229．8万人；从城镇化水平看，1978年是17．9%，2008年已经达到45%[2]64。到2030年左右，我国城镇化水平将达到60%～65%[2]64。从城市空间扩展速度看，城市新区与郊区新城在一些大城市地区纷纷涌现，城市区域化和区域城市化出现了快速增长现象，沿海经济发达地区城市群现象或集群发展模式则进一步显现，比如长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、环渤海湾城市群以及京津唐城市圈等。中国改革开放之后城镇化的惊人发展速度令西方望尘莫及，不仅是由于中国工业化带动经济的快速增长和发展的客观情势使然，而且存在着在地方政府追求经济发展高指标的政绩观指导下的土地财政城镇化行为。第二，城镇化建设过程中城市开发区集约化程度较低。自20世纪80年代初以来，我国各地经济技术开发区或高新技术产业开发区的建设也对城镇化的发展提供了动力和场域，特别是进入90年代后由起步探索阶段转入到规范化全面发展阶段。通过技术开发区的建设，许多城市在较短的时间内完成了城市产业化和城镇人口的集聚化，城市区域空间得到扩展，城镇人口规模跳跃性增长，进而实现了城市产业结构的转型。聚集产业尤其是第二产业的开发区，不仅形成开发区周边外部人口的聚集而且使得开发区的区域空间不断扩展，这就使城市人口规模和区域得到迅速扩大，由此使得一些开发区发展成为中等城市规模的新城区。但是，与此同时，也有一些城市的经济开发区由于工业化水平低出现了利用开发区建设之名盲目地围墙圈地，一定范围存在征而不用或者征而少用的空城现象。部分城市经济开发区在引进项目时，急功近利，忽视开发区配套设施和服务产业的支撑，导致很多开发区集约化建设水平很低。第三，城乡二元结构持续扩大，人的城镇化问题亟需解决。户籍制度和各种城市居民政策壁垒将农民限制在土地上的城乡二元结构严重阻碍中国社会经济和城镇化的发展，国家在推进城镇化的进程中也力图采取有效的城乡流动和外来人口城市暂住政策以及有限度地放开户籍等改革措施弱化城乡二元结构。但是，改革开放30多年来的实际情况和城镇化数据统计表明，城乡二元结构没有得到实质性的缓解，甚至有扩大的趋势，现实情况则是城乡之间差别反而越来越大。一方面，随着中国城镇化进程的加快，大量农村青壮年农民纷纷涌入城市，但这部分进城农民并没有真正被城镇化为城市市民。由于存在户籍城乡分离制度的区别对待，进入城市的农民在城市中并不能获得预期的稳定工作和享有具有城市户籍的城市人生活和工作机会的平等权利，也不能享有城市居民在子女教育、医疗保障、社会福利以及住房政策等方面的市民待遇。另一方面，部分农村由于大量青壮年人口外迁务工，村集空心化和村庄中心衰败的现象渐次彰显蔓延。第四，城镇化程度存在区域差异，劳动力过剩与城镇容量矛盾凸显。我国经济改革开放的步骤走的是先沿海开放，再是东北振兴，之后才是西部开发和中部崛起之路，使得东部地区城镇化也随其经济发展水平领先于其他中西部地区，城镇化地区性差异在东中西三大地带明显呈现梯度差异，东部沿海地区城镇化水平明显高于中西部地区。目前而言，东部沿海发达地区的城镇化已经进入城镇化发展的中期阶段，中部地区处于城镇化初期向中期的过渡阶段，西部地区则还处于城镇化发展的初期阶段。

上述问题造成在城镇化进程中，农民工市民化程度较低，城镇发展粗放经营，区域发展差距进一步扩大，城镇化缺乏可持续性的发展动力。因此，固守传统的外延性城镇化发展模式已经不能适应现实城镇化发展的情势，需要从政策导向和法治化的角度审视城镇化发展的实践路径，探寻一条适应经济发展水平，城镇化与工业化协同发展，遵循资源环境承载的客观能力，城镇基础设施配套，发展速度与城市产业支撑和人员就业吸纳能力相适应的新型城镇化发展之路。

二、新型城镇化的模式界定和制度导向

随着城镇化的快速推进，城市人口得以快速增长，不仅导致了资源的短缺以及大气、垃圾、噪声、水源等环境污染问题，还引发了能源紧张、交通拥堵、土地住宅短缺、失业人员增加、就业形势严峻、农民工问题严重、贫富差距两极分化、犯罪率逐年上升、社会治安状况恶化等问题。这些“城市病”现象一定程度上是由于城镇化进程超前过快发展或者过于滞后发展、城镇规模结构失衡、城镇空间布局缺乏科学性、城镇功能定位失序以及城镇建设管理职能落后而引发的。因此，科学设计城镇化的蓝图，依法推进城镇化的进程，探索新型城镇化的模式尤显必要。对于新型城镇化的模式如何界定，有学者指出，“新型城镇化是指在科学发展观的指导下，遵循城镇化的基本规律，以全面提升城镇化质量和水平为目标，坚持以人为本，强调城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展、规模结构合理的城镇化发展模式”[3]。有学者认为，新型城镇化是“城乡统筹、城乡一体”的城镇化，是包含着工业和农业协调发展的城镇化，要求不断提升城镇化建设的质量内涵，强调内在质量的全面提升，也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变[2]7。城镇化的核心是农村富余人口逐步转移到城镇并得到稳定的工作享受真正的城市生活，仅仅建设高楼广场宽马路还远远不够。因此，要改变过去片面追求城市规模和空间的扩展，探索提升城市文化，增加就业机会和公共服务设施等内涵的新型城镇化的推进之路，要从制度上对于新型城镇化的模式路径加以规范化和法制化。具体而言，要从以下几个方面着手进行推进。

(一)以大中城市发展为主流，兼顾小城镇协调发展。推进新型城镇化战略，必须构建“科学合理的城市化格局”，使大中小城市、小城镇形成一个有机的网络体系，从而推进大行政区域内、经济区域内的城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展[4]。在我国城镇化的历史进程中，一度出现控制大城市偏重于中等城市的发展和关注大城市忽略中小城镇发展两种城镇化模式。从目前城镇化的趋势看，大中城市是中国参与世界经济的主要区域和承载体，担负着中国参与世界产业分工和经济一体化的主要功能。从地理位置看，大中城市大都处于交通主干线，交通便利，具有技术知识含量高的现代制造业和生产服务业支撑。基于产业链的延伸和产业配套能力提高，大中城市需要更多的劳动力，因而成为吸纳农村转移人口的主要载体。但是，小城镇的发展也是不可忽视。小城镇担负着连接城市与农村经济发展与交流的桥梁和纽带作用，随着大城市对于更多知识技术人才的需求以及产业结构调整，小城镇就担负起了通过发展劳动密集型加工业和服务业就近吸收农村富余劳动力的重要功能。

(二)以人为本，实现农民工的市民化。传统城镇化片面追求GDP，单纯强调农村人口向城市转移，偏重物质财富和地方财政增收，农民工不能真正融入城市，一定程度存在物化的城镇化和伪城镇化。新型城镇化确立以人为本的理念，明确人是城镇化的主体，城镇规划要为人设计，交通服务、环境美化、资源利用要从人的需求出发服务于人的全面发展。新型城镇化的核心是人的城镇化[5]。不仅物化的城镇设施要为人而建设，而且要从观念上培育进城人员，提高进城人员的素养，完成传统社会劳动方式、生活观念向现代社会生产劳动方式和生活观念的转变，以人的观念更新提升城镇文化和价值观促进城镇化的现代化转型。

(三)转变城乡分治，推进城乡统筹。新型城镇化要改变重城轻乡的发展取向，确立城乡统筹发展共同繁荣的城乡关系。在坚持城乡统筹的基础上，协调城镇化建设与农村发展的关系，通过发展农村经济与人口转移，探索城乡共同富裕。改变制约城乡发展失衡的体制机制，统筹城乡发展，实现城乡良性互动的关系。促进城镇基础设施建设和公共服务向农村延伸和覆盖，使改革开放和国家社会经济发展的成果惠及农村和农民。更加重视农民工的权益，促进农民工市民化，实现农民工与市民的融合。充分发挥市场机制的基础配置作用和政府指导职能，加快农业产业化现代化的步伐，提高农业生产率，促进农民增收，实现城乡共同富裕繁荣发展。

(四)转变资源利用模式，走集约型城镇化发展道路。以往的城镇化发展粗放，单纯强调城镇化规模扩张，导致环境恶化和资源短缺。在新型城镇化的推进中，必须坚持人口吸纳、资源利用和环境保护相协调的发展原则，集约利用土地资源、水资源以及能源，保护好城市生态环境和传统文化环境，走科学、持续、集约、生态和环保的发展之路，以较低的资源消耗和高效资源利用，实现城镇化进程中人与自然的和谐发展。新型城镇化不仅要关注经济利益的获得，还要考虑整个的社会需求；要认识到资源环境的不可再生性，不仅要满足于当代人的生存和发展需要，还要考虑代际之间的公平，为子孙后代留一个宜居可持续的生存环境。

(五)转变城镇结构模式，确立科学管理城市理念。以往城镇化模式在城镇空间扩展上，盲目推崇城镇框架的宏大宽泛，缺乏关注城镇产业功能和生活功能的空间合理配置与完善，往往导致城镇空间布局缺乏合理性、城镇现代功能缺失和紊乱、城镇中心人口密集和交通拥堵以及城镇外围边沿人口分散并存的现代“城市病”现象。此外，贪大求洋的城镇建设模式和盲目地热衷城镇新区空间规模扩张以及政绩形象工程的建设还导致城镇之间一味模仿，结果是千城一面，城镇缺乏人文气息和鲜明特色。新型城镇化应当从制度上强化市民居住环境和生活空间的完善，提升城市现代化功能，合理分配城市空间布局，推动中心城镇与卫星城镇共同繁荣，形成“多中心、组团式、网络型”高效紧凑的城镇分布格局。与此同时，树立城镇科学管理的理念，完善城镇管理服务体系，提升公共服务层次，营造生活便利舒适、文化多元和富有亲和力的城镇居住环境。

(六)因地制宜确立不同区域城镇化模式。中国幅员辽阔，东部与中西部经济发展水平极为不平衡，决定了东部地区和中西部地区在工业化程度、社会经济发展水平、区域特点、资源禀赋和环境状况的不同，因此，要改变一刀切的城镇化发展模式，根据区域经济发展水平实施东部和中西部地区有别的城镇化发展战略以及城镇化的配套措施。因地制宜确立东部地区和中西部地区不同的城镇化发展模式和城镇化发展路径，确立各地合理可行富有地方特色的城镇化发展目标，以此为可行路径模式实现城镇化过程中对于国土空间的高效合理利用，把各地城镇化发展进程与全国区域经济格局的重塑有机地科学结合起来，实现城镇化的新发展。

三、新型城镇化的政策推进和法治化措施

在当今全球化背景下，中国城镇化基于中国的特情具有自身的比较优势和后发优势，实质上就是要求中国政府要根据本国的国情，依凭本国的制度和体制充分利用本国的资源，发挥自身优势，开拓出一条符合中国国情和具有中国特色的新型城镇化道路。在城镇化推进的过程中，既涉及城镇化的立法规划，又涉及城市建设和治理，还涉及失地农民在城镇化过程的权益保障问题，环境保护实施以及土地制度的完善等均需纳入法治化的轨道。在城镇化过程中不能违背客观规律奉行长官意志任意而为，各地方政府要改变过去随主政领导人变化而变化的城镇化模式和路径的做法，走一条通过法治化的措施约束城镇化过程中权力行使和权利保障的可持续城镇化发展道路。

(一)城镇规划立法规范化。要完善城镇化的立法规划，有序推进新型城镇化。为了有序推进城镇化，要通过立法切实加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。全国人民代表大会常务委员会制定了《中华人民共和国城乡规划法》，对于城镇化过程中城乡规划原则、制定、修改和执行都做了规定。但是，各省各地区的城镇化模式路径由于经济发展水平的不同而各具特色，故此，对于《城乡规划法》的执行需要进行细化，地方立法机关和政府要制定详尽的实施细则，建立科学完善、合理可行、规范系统的城乡规划体系，建立城市总体规划与社会经济发展规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制[6]。在城镇规划地方法规制定过程中，通过民主协商吸收公众参与，规范完善城市规划决策程序，减少和约束规划部门的自由裁量权。在此基础上将地方政府制定的城镇发展规划通过地方立法的形式固定下，以此提升规划的法律地位和权威性，强化城镇化发展规划的法律效力和刚性约束力，规制城镇化协调健康发展和推进。

(二)依法推进土地制度改革和和创新。新型城镇化要求加强土地规模和利用方式的控制[7]。在新型城镇化推进过程中，城镇建设要在国家土地法律制度的规制下，进一步推进土地市场化进程，公开透明优化配置土地资源，完善现行城镇用地制度，严格依法推行经营性土地使用权公开挂牌平等竞争出让制度，真正形成由市场决定土地价格的机制，避免权力介入寻租利益而扭曲土地价格，让土地价格真正体现土地稀缺的程度和成本。要积极推进农村集体土地所有权和农民宅基地使用权自由流转的改革，允许农村以及城镇郊区集体所有土地直接上市，允许农民宅基地和承包土地使用权的流通转让，并可对转让的增值部分增收合理税额。同时还要规范集体土地和农民宅基地以及承包土地的流转程序，把因城镇化建设承包土地被征用的失地农民纳入城镇居民系列，享受城镇居民社会保障的市民待遇。

(三)依法建立统一规范完善的社会保障体系。城镇化要求农民工的真正市民化，要享受到现代城市赋予市民户籍、就业、住房、教育、医疗、养老和劳动保障等城市福利社会保障。而城乡分治的二元福利结构的社会保障制度一定程度成为城镇化进程的重大障碍，因此，在新型城镇化推进的过程中，要从制度上改变城市社会保障的二元现状。具体而言，国家要从立法和行政管理上协调起来，从制度上逐步消除城市市民的福利特权，推进城市社会保障体系制度的改革，围绕农民工市民化制定相应法规和政策，把具有常住户口的农民工纳入城乡统一的社会保障体系之内。通过立法促进社会保障体系的制度完善，扩大各类社会保险覆盖范围，提高社会保障水平和统筹层次。政府要采用积极的就业政策，多渠道开发就业岗位，加强就业扶助，支持劳动密集型产业和小型微型企业发展，充分行使好服务和管理职能，落实好城镇化过程中各项社会保障措施和对于弱势群体的救助机制。通过社会保障体系制度的健全，帮助农民工解决在城镇的工作、生活、就业、居住、医疗、子女入学等方面的实际困难，合理有序依法引导农民工的市民化。

(四)依法实施城市管理治理的法治化。对城市依法实施有效管理和治理是现代法治政府的重要职能，也是现代责任型政府提高效率服务城市市民进行城市公共管理的有效路径。政府要严格执行法律规范的规定，制定城乡规划细则要科学合理，在统一有效权威的城乡长期规划基础上协同不同部门推进城镇化建设和有效管理城市公共事务。深化城市行政管理体制，强化政府公共服务的职能和应对危机的管理能力，完善城市服务职能，建设亲民的服务型政府。要规范政府职能部门的管理行为，并强化政府依法管理的法治意识，通过以法管理的典范作用带动和提高市民素养，促进城市管理法制化、规范化和科学化，实现城市管理和治理的法治化。

(五)严格执行环境保护法律制度。过去粗放型城市发展模式一定程度上加剧了资源短缺和环境恶化，严重影响到城市综合质量的提高，城市功能得不到正常发挥，城市聚集力和承载力降低，制约着城市可持续健康发展。未来城镇化不走先发展后治理的老路，也不走唯环境不发展的道路，要走低碳化、工业化与城镇化协调发展之路[8]。为此，在新型城镇化推进过程中，必须妥善处理城镇化发展与环境资源的关系问题，加强城市污染综合治理和生态建设，增强自然系统的生态服务功能。要严格执行国家环境保护法律制度，立足于节约资源和保护环境，促进城镇化健康持续发展，建设美丽宜居生态城市环境。

[1]李胜军.城镇化模式的国际比较及其对应发展阶段[J].区域经济，2013(3).

[2]新玉言.新型城镇化：理论发展与前景透析[M].北京：国家行政学院出版社，2013.

[3]盛广耀.新型城镇化理论初探[J].学习与实践，2013(2).

[4]李程骅.新型城镇化战略下的城市转型路径探讨[J].南京社会科学，2013(2).

[5]甘露，马振涛.“新型城镇化：发展与转型研讨会”述要[N].人民日报，2012-10-29.

[6]国务院发展研究中心课题组.中国城镇化：前景、战略与政策[M].北京：中国发展出版社，2010：141.

[7]刘文烈，等.试论城镇化进程中失地农民权益保护问题[J].齐鲁学刊，2007(3).

[8]倪鹏飞.新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策[J].江海学刊，2013(1).

[责任编辑孙景峰]

OnthePathofAdvancingtheNewUrbanizationbyLaw

LIU Xu

(Henan Academy of Social Science,Zhengzhou 450052,China)

Traditional urbanization pursues city population and city spatial expansion one-sidedly, leads to many disadvantages such as environmental pollution, waste of resources, traffic congestion, public services and facilities scarcity.Therefore, we should keep pace with the times by town planning legislation standardization, land exploitation legal system innovation, social security legal system improvement, city governance legal system improvement, environmental protection legal system enforcement and other legal measures, to promote the new urbanization featured as people-oriented, scientific planning and livable environment. To promote urbanization development by legal thinking and legal methods has important practical significance to China’s new urbanization health development during social economic transition period. It’s also the inevitable requirement to implement scientific concept of development, and promote the national rule of law.

new urbanization;rule of law;practice path

D616

A

1000-2359(2013)06-0044-04

刘旭(1980-)，男，河南商水人，河南省社会科学院法学研究所副研究员，主要从事法理学研究。

2013-06-14

河南省政府招标课题(2013B305)