应急资源配置的管理困境及改进路径研究

熊卫东,佘 廉,周广亮

(华中科技大学 公共管理学院 湖北 武汉 430074)

应急资源配置的管理困境及改进路径研究

熊卫东,佘 廉,周广亮

(华中科技大学 公共管理学院 湖北 武汉 430074)

随着各种突发事件在全球各地的频繁爆发，应急管理也引起了政府、专家学者和全社会的关注。而应急管理成败的关键在于其支撑要素——应急资源，它也是应急能力的主要体现之一。应急资源的配置不是一朝一夕的问题，需要在应急管理的四个阶段即应急准备、监测与预警、应急响应、恢复与重建中对应急资源进行全程管理，构成一个循环开放系统，确保资源有序生产、合理存储、优化调运、有效使用、节约环保。实现这个目标的基础需要解决目前应急资源配置管理过程中存在的主要问题，用更好的配置模式实现资源供给-需求的高效配置。

应急资源配置；管理困境；改进路径

一、问题的提出

频繁发生的灾害事件对经济与社会现代化产生了深刻影响，各级政府纷纷将灾害的治理纳入本区域治理的考量指标[1]，并动员多种力量参与灾害的治理。作为强力后盾的应急资源是进行应急管理的保证，应急资源的合理配置是应急成功的关键。通常情况下，主体明确、需求稳定、灾害点单一的应急资源配置问题是一个理想化的状态，但哪怕是一个单纯的突发公共事件，其后续往往会产生较多的次生灾害，对多种资源产生连续需求，涉及多元主体，进而形成一个复杂多变的应急资源配置系统。

目前，国内灾害的发生与救援过程中存在着诸多问题，制约着应急资源的生产、运输、配置与多主体的行为，形成了应急资源配置管理的困境，主要表现为：全社会的思想意识薄弱，参与积极性低；社会保障政策缺乏，灾后处理难度大；资源管理混乱，成本居高不下，不利于长期灾害防范[2]。

二、应急资源及应急资源配置

应急资源是指为应对严重自然灾害、事故性灾难、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发公共事件，在应急处置过程中所必需的保障性人员、资金、物资、信息、技术等。在应急资源的使用过程中应坚持响应时间最短、救援效率最高，强社会效益、弱经济效益等原则。应急资源是灾害应急能力的主要支撑要素，其种类、数量及获取的难易程度直接影响着救灾的速度和效率。应急资源主要由应急物资储备、防灾与应急工程、特种救援装备、灾害监测预警系统等要素构成[3]。

应急管理中的资源配置问题包括平时状态的配置、行动阶段的配置和灾后的资源逆向配置三部分。事前配置的目标是对应急点选址合理规划，同时在每一个点上配置合理的资源数量和种类。一般来说，应急点的选址问题和应急点内的资源配置问题紧密关联，应急点选址需要考虑以后的资源配置问题，而应急点的资源配置问题也需要综合考察选址情况进行更为合理的配置，在社会性优先的原则下兼顾经济性。对于某些应急点位置已经确定的情况，应急点的资源配置作为一个相对独立的问题进行处理。事中配置是灾害发生后资源的反应状态，是一个复杂的过程管理，要求诸环节在运动中实现协调[4]。逆向配置是灾情稳定后的资源处理过程，目的是为持续性的资源配置降低成本。

应急资源配置是一个复杂的系统，涵盖了多个环节，涉及众多主体，在运行过程中会产生摩擦与隔阂，增加管理的难度。

三、应急资源配置管理困境的表现形式

管理学理论认为，由多种环节、主体相互作用，汇集而成为一个治理结构，当结构中的内部诉求无法得到满足时，其内部的各要素及关联处于一种非均衡状态[5]，出现力量分散甚至抵消现象，无法实现“有效治理”；实现结构均衡的前提是系统的内部诉求均得到充分满足，使内部的要素按照一定的规则有序运动，并通过内外环境的作用完成动态的“有效治理”过程。在目前的应急资源配置管理中存在两个明显的治理困境，一是资源配置过程中主体间的协调与沟通障碍，二是常态资源配置与灾情资源配置的关系协调障碍，这形成了应急资源配置中的治理困境。

(一)应急资源配置中的多行为主体管理困境

在应急资源配置中涉及政府、企事业单位、个人等多元主体，分别承担着特定的任务与责任。若主体间实现密切配合，能极大地提高灾害救援的效果。但现实却是需要参与的主体数量多，相互间的合作性差；在灾害处置中，主体都忙忙碌碌，资源的配置效果却不理想；前期资源供给充分与事后重建资源匮乏并存等。其根源在于以下几点原因。

第一，主体的权利与责任边界的模糊。按照权责对等的原则，权利与责任的统一是主体发挥功能的动力。不同的配置模式、不同规模的灾害涉及的主体存在一定的差异，因而应依据资源的配置目标赋予主体相应的权利，承担对等的责任。在国内灾害救援中，主体的资源配置权利与责任边界表面清晰、明确，实则比较模糊。更为严重的是出现了大量权利与责任的重叠区域，造成相互间的推诿、拖延、坐听指令等与灾害资源配置不和谐的现象。作为强势主体的政府由于身处危机的救援中，无法有力协调相互间的关系，造成部分主体事实上“无奈的”不作为。

第二，信息沟通的障碍。由多主体构成的结构系统是靠信息的共享实现分工合作的。充分的信息共享能使主体对信息进行准确的理解，实现行为的精确定位，使系统处于有序的动态均衡状态中。灾情的出现对资源提出了新的需求，该信息打破了原有系统的均衡，主体需要对信息重新接受、理解与执行。现实情况却是最先获得信息的主体无暇、无力甚至可能还有不愿与其他主体分享变化的信息，导致信息传递的中断。其他主体只能凭不准确的信息执行肩负的职责，造成主体间行动的不协调。

第三，主体进入资源配置过程的法律法规与激励机制缺失。目前除了政府以外的其他主体进入资源配置体系均存在一定的障碍，难以名正言顺地对其实施有效管理，形成了事实上的管理困境。因此，应创造多元行为主体进入资源配置体系的客观环境和条件，建立惩罚与激励机制，对失信行为处罚，对守信行为奖励，使参与资源配置成为各主体的法律责任与行为习惯。

作为客体的应急资源，在其配置过程中流经多阶段与环节，受多主体的行为约束。多主体行为的标准化、规范化与一致性成为资源配置效果的主要影响要素。

(二)常态应急资源配置与灾情状态资源配置的协调困境

灾情出现以前，资源的配置以常态形式存在，依据常态的结构实现资源的有效配置，一般不依附于未来动态的需求，存在一定的数量、种类差距或配置时间的差距，具有较强的独立性。数量与种类差距表现在数量的相对不足，易腐易烂资源的延迟生产配置；配置时间的差距往往表现为资源配置到位时间的延迟。此时的动态配置是潜在的、未发生的，所有的动态资源配置程序均以预案的形式存在，造成常态配置与未来的变化需求的不和谐。

第一，常态资源配置往往按照本阶段的利益最大化原则实现资源的配置，其配置的程序与环节更注重符合自身规律，与可能发生动态需求的资源配置环节不衔接，存在潜在的多重矛盾。

第二，常态资源配置主要体现为资源的多种形式储备，国内目前的储备方式有这样几种：制式储备，即国家按照条块结合、分级负责的原则在不同的选址上实行不同层次的储备；社会储备，主要是工商企业按照合约以产成品、半成品的形式储备；民间储备，即常态时制定相应的激励措施鼓励私人储备要求类型的资源，战时征用，战后给予相应的补偿。从实践中看，国家储备比较可靠，而社会团体和民间储备，有数量无实物或有实物无质量的现象相当突出，战时容易造成常态与灾情状态资源配置的不协调甚至影响救援的进行。

第三，常态的资源配置是以预测的数据进行的，其依据是过去已经发生的灾情需求。由于气候与环境的突变，发生不可预测灾情的几率越来越大，对资源的需求种类与数量往往大大超出了先前的预计，使原先的资源配置状况很难满足灾害发生时的现实需求。

常态资源配置是灾情状态需求的基础与保障，由于多种因素的共同作用，二者易形成多种状态的不匹配，对灾情的处理造成极大的影响，这是应急管理中需重点解决的困境之一。

四、应急资源配置管理困境的主要破解路径

(一)建立一元制管理体制

目前国内各层级对应急资源具有管理权限的系统与部门很多，削弱了应急资源的固有功能，影响了对灾情的控制能力。针对多元主体共同参与资源配置的格局，应建立以政府为主导的一元制管理体制，充分利用其他主体，实现主体间的密切配合关系[6]。

1.政策支持与引导

欲用之，先育之。应在政策层面立规建制，提供其他主体赖以生存与发展的环境。

支持性政策。政府应以政策、行政、财政税务等手段来引导、管理与支持其他主体以组织的形式设立、运行与发展，为其参与灾害工作提供条件。要组织力量制定注册管理规范，建立法律保障、监督与问责机制以及内部治理机制，研究其参与应急资源管理的有效途径，使之成为政府与社会认可的资源配置中的一支重要力量。

激励性政策。政府应主要运用经济刺激手段鼓励其他主体全过程地参与资源配置，并实现与配置系统的有效对接。任何组织的运行均需要资金与物资的支撑，在其运行过程中会产生成本，实现成本的补偿并拥有一定的额外利益是组织存在的基础与发展的动力。国内目前在灾害中发挥作用的其他主体背后或多或少地闪现着政府的身影，是靠行政资源实现的，并未实现社会自觉自愿的参与。

2.以项目为载体运行

由于工作系统的对接问题，其他主体全方位地参与资源配置过程尚存在较大的障碍，若强行介入，会产生过大的行政成本与运行成本。初期阶段优选的方案是以项目为载体融入配置系统，部分参与资源配置。

政府主导项目。在应急资源配置中，政府主导的项目是其他主体参与的重点，在常态资源配置中，应由民政部门、卫生部门、防汛部门等分别负责其他主体的培训与前期动员、业务演练和民间日常易耗资源的储备；在紧急状态下，不同类别的主体应启动相应的应急预案，以工作小组为作战单元执行应急行动，主要项目类别集中在人员疏导、家庭服务、心理疏导、医疗帮扶、日常生活资源协调配置等方面。

主体自选项目。其他主体是以服务特定领域需求而存在的，具有较强的专业性，能在灾害资源配置中发挥特定的作用。针对灾害的需求，政府应及时向社会发布信息，使其他主体都能根据自身的条件与优势介入资源配置系统，直至项目的最终完成，并能对项目实行跟踪服务。

3.政府与其他主体的关系由服务买卖向合作转变

国情的特殊性决定了政府在灾害事件处理中处于绝对的主导地位，有政府参与的是正式的，否则是非正式的，不能获得社会的广泛认可。经济发展的繁重任务与灾害的多发性并存，造成仅靠政府的力量往往显得力不从心，且造成其他社会资源的闲置甚至浪费。政府需要反思其对其他主体的认知，给予足够的信任，降低他们介入工作的难度。当前阶段需要解决的是二者的关系问题，可从“购买”与“合作”两个方面来考虑。

政府购买服务指的是通过对灾害的需求预测与评估，对其他主体提供的服务给予相应的对价，使其按照政府的要求开展作业。这种模式的优点体现在经济成本的降低，因为无需常态保持一定的组织来满足特定情况下的需求，省去了管理的环节，节约了行政成本。同时，政府的购买行为不仅为该组织的运行提供了资金保障，也认可了其存在的必要性。

政府购买服务只是简单的买卖关系，并未建立双方间的信任关系，出现供不应求、供过于求的概率较大，影响了资源配置的效果，而从合作的视角重新确立两者的关系能使其他主体以新的存在形态参与资源配置。

(二)设计应急资源配置的一体化管理模式

应急资源配置具有常态时的缓和性与资源的闲置性，灾情时的紧迫性与资源的稀缺性，依据灾情状态与常态配置的联动性与一体性等特征，实现配置的优化，是应急管理的迫切要求。

作为资源配置的两个主要阶段，常态配置与灾情状态配置的一体化体现在综合平衡上，数量上表现为总供给与总需求的关系，这是应急资源配置一体化模式的核心[7]。可用类别和数量两维指标来衡量。

1.供需种类相符

灾害处理所需求的资源类型在平时的库存中应有相应的配置准备，或者在短时间内能快速响应，根据需求将未事先配置的应急资源配置到位，对于极为特殊的资源能通过通用性和替代性满足需求。

2.核心应急资源的数量必须满足需求

核心应急资源是灾害中的必需资源，与灾种密切联系，灾害的性质不同，对于核心资源的界定也不一样，同一事件在不同的发展阶段对核心资源的需求也不一样。核心资源在处置危机中处于关键地位，直接影响着灾害的结果，在现场配置中应按标准执行。

3.对重点部位的需求予以特别保证

灾害事件在发生时会产生多点的需求，引爆点或二次引爆点往往是需求的关键。在供给配置和二次配置中对这些重点部位要进行充分覆盖。

4.供给的不均衡性和需求的不均衡性相协调

灾害事件发生时，各种资源和环境都处于紧急状态中，给供需决策方案的制定带来了一定困难[8]。不同的应急点从备货到送达现场的全过程都存在不均衡性；同样，随着事态的进一步演变，需求的内部不均衡性也突显出来，变化的需求应有变化的供给相适应，因而过程的管理一体化发挥着关键作用。

5.重复供给与重复需求相协调

灾害事件本身的随机变化与动态性等性质决定了其应急资源配置是一个动态的多阶段过程。首先，灾害事件的发展不可完全准确预见，很多因素综合作用于事件的发展，如事件发生的地区特点、气候条件、救援工作的有效性等；其次，一次配置资源很可能不能完成救援工作，这就需要第二次、第三次，直至灾情完全消除为止。因此，应急资源供需是一个动态的多阶段重复协调过程。

上述考量指标的实现要求常态阶段的管理与预期的灾情阶段的管理在程序、决策、执行上相协调，能在灾情出现后实现阶段间的管理一体化。

通过对不同资源配置状态的分析，发现每一状态均有重点目标，常态的目标是保障需求满足的情况下兼顾经济性，快速满足灾情需求是灾情状态的唯一目标。目标的完成需要诸要素的共同作用，一体化是必然的选择。

五、结论

随着各种突发事件在全球各地的频繁爆发，应急管理也引起了政府、专家学者和全社会的关注。而应急管理成败的关键在于其支撑要素——应急资源，它也是应急能力的主要体现之一。应急资源的配置不是一朝一夕的问题，需要在应急管理的四个阶段即应急准备、监测与预警、应急响应、恢复与重建中对应急资源进行全程管理，构成一个循环开放系统，确保资源有序生产、合理存储、优化调运、有效使用、节约环保。实现这个目标的基础是解决目前应急资源配置管理过程中存在的主要问题，用更好的配置模式实现资源供给-需求的高效配置。

[1]高珊.应急资源本体模型研究[J].计算机应用研究,2010(4):76-80.

[2]程昭.应急资源调度的补货策略问题研究[J].科学技术与工程，2010(3):826-830.

[3]佘廉,郑华卿.基于国家应急能力建设的应急资源分类探讨[J].中国应急管理,2010(4):20-24

[4]田依林.基于网格化管理的突发事件应急资源管理研究[J].科技管理研究,2010(8):135-137.

[5]林凇.主体内生性诉求:我国应急资源管理模式的挑战与突围[J].求索,2010(4):94-96

[6]周广亮.应急资源配置中的政府行为[J].河南社会科学,2011(5):100-102.

[7]周广亮.应急资源配置与调度文献综述与思考[J].预测,2011(3):76-80.

[8]温立,周书民,王延章.基于辅助决策的应急事件本体模型研究[J].情报杂志，2010,29(2):131-134.

[责任编辑迪尔]

C931.2

A

1000-2359(2013)06-0036-04

熊卫东(1963-)，男，河南登封人，郑州轻工业学院教授，华中科技大学博士生，主要从事应急管理、物流与供应链管理研究。

2013-05-12