我国跨区域水环境行政管理体制之检讨与完善

蔡秀锦

（苏州大学 王健法学院环境法研究中心，江苏 苏州 215006）

我国跨区域水环境行政管理体制之检讨与完善

蔡秀锦

（苏州大学 王健法学院环境法研究中心，江苏 苏州 215006）

我国对水资源实施的是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域管理机构的地位不明确，在监督管理中没有完全独立的权限，基本上属于一种协调机构，因此完善我国的跨区域水环境行政管理体制具有重要的现实意义。从尽早完善水环境保护管理体制立法、明确各环境监督管理部门的具体职责、健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制、成立跨区域环境保护管理协调机构、明确流域管理机构在流域水环境保护中的行政执法地位等方面作出了探讨，以利于更好地保护跨区域的水资源。

跨区域水环境；行政管理体制；污染防治；水环境保护；体制完善

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.003

Abstract：The management system of China's water resources is river basin management combining with administrative region management.River basin management agencies'status is not clear,has no completely independent authority in the supervision and management,basically belongs to coordinating agencies.So improving the trans-regional water environment administration system of our country has important practical significance.This article made a tentative exploration from the aspects of early improving the legislation of water environment protection management system,clearly defining the specific responsibilities of environmental supervision and management department,perfecting the coordination mechanism of trans-department as well as the central and local government,establishing trans-regional environmental protection management coordinating agencies,clearly defining river basin management agencies'administrative law enforcement status in water environment protection,so as to better protect trans-regional water resources.

Key words： trans-regional water environment； administrative management system； pollution prevention and control； water environment protection； system perfection

环境科学规律表明，“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性”。[1]我国环境管理体制是建立在过去以计划经济为基础的社会经济体制之上的，在市场经济高度发达的今天，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大多数是由管理方式的过于单一所导致。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。跨区域的环境行政管理已逐步进入当前环境行政管理的研究视野，为环境保护问题的解决和环境管理提供有力的支持。如果把跨区域的环境行政管理作为一项环境管理制度确立起来，首先需要解决的是其成立的合法性和正当性，然后才是其他相关问题。

1 跨区域水环境保护管理的合法性因素问题

我国《宪法》第9条第2款规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物；禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。上述两条规定是国家享有环境管理权的宪法性基础。由此可见，环境管理权作为国家的一项积极主动的环境干预权，国家可以采用各种手段和措施，利用各项管理权能，通过禁止、惩罚、取缔、鼓励、促进、激励、诱导等方式，对市场主体与环境有关的行为进行干预，从而达到环境保护的目的。对于环境管理的方式，在我国宪法中并没有进行明确的规定。据相关的法律、法规等规范性文件规定，根据管理的需要，管理机构可以实施跨区域的环境行政管理，这一点在我国《水法》中有所体现。我国《水法》第12条规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源统一管理和监督工作。国务院水环境行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作[2]。此种水资源的管理模式即是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，也可以理解为跨区域的水资源管理和行政区域管理相结合的管理体制。

我国《水污染防治法》在第4条规定：县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上人民政府采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。第8条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理[3]。第15条规定：防治水污染应当按照流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。前面规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。

2 水环境保护行政管理体制完善路径

2.1 尽早完善水环境保护管理体制立法

我国没有一部统一的环境保护管理体制方面的立法文件，而是散布在我国各种有关环境保护的法律、法规和规章中，管理部门不明确，职能全责划分不清晰，存在着越位、错位、缺位、重叠等各种现象，实际上我国的行政管理部门在管理中不能真正发挥作用，也造成了环境保护工作的不得力，人民群众不满意，经济社会发展受到了相应影响[4]。目前对于环境管理体制立法没有十分清晰的思路和见解，原因就在于我国很少开展对环境管理体制的立法研究，缺乏对适合中国特点的环境管理体制的深入探讨和分析。在一些西方国家，十分重视环境保护方面的立法，通过立法的形式，把国家的环境保护的方针和原则明确规定下来，避免政策的不稳定性，改变过去依靠政策办事的方式。因此，在我国建立级别较高的、专门的环境行政管理立法，使其在较高的权威地位上弥补我国这方面的不足，使我国在环境管理体制上有法可依，使相关法律、法规、规章之间能协调配合，加强环境管理体制的行政效率，达到管理体制的优化组合以及环境管理机构的稳定设置。

2.2 明确各环境监督管理部门的具体职责，形成严密的协调保护机构

依据我国环境保护的有关规定，我国环境保护管理体制基本形成了“国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制。这种管理体制的形成是由分散在我国各种法律、法规、规章甚至各种规范性文件中得出的，由于不集中，各种立法之间在制定时难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境管理体制，应当制定一部综合性的环境管理组织立法，确立上至中央，下至地方各级、各机构环境管理部门的地位、机构组成，以及各部门承担的环境管理职能和各部门间相互协调、配合、监督的程序等[5]。在这种综合性管理组织立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成了一个具有系统性和协调一致的环境管理组织体制立法体系，避免了权责不清的问题。

2.3 健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制，使环境保护形成合力

考虑到环境问题的复杂性和综合性的特点，要想高效地进行环境管理，必须设置跨部门、高规格的环境管理协调机构。国外的许多实践也已经证明，这种跨部门、高规格环境管理协调机构的设置对环境保护事物有效开展起着不可估量的重要作用[6]。环境问题不是一个部门的问题，而是具有连锁性的问题[7]。如果中央不注重部门工作的协调，地方上保护主义色彩又过重，不重视区域协调，那么环境问题的解决将难上加难。因此，在有关环保事物超越了相关政府部门职能范围的时候，在高一级别上就应当设有协调和解决部门间、区域间环境管理事物的机构，或者有些环境问题不再是一个部门独立的任务，这时就要有协调机构负责各个机构之间的合作和利益冲突的协调，不能再各自孤立，而应当相互配合，这样环境问题才能得到有力和有效的解决。

2.4 成立跨区域环境保护管理协调机构，着力解决跨区域环境管理难问题

酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制[8]，因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的、强有力的跨区域机构，尤其是强有力的流域环境管理机构。如美国联邦环保局将全美50个洲划分为10个大区进行管理，是最典型的分区管理模式。韩国环境部设置了区域环境管理办公室，办公室又下设亚区环境管理办公室。区域环境管理办公室、汉江流域环境管理办公室与环境政策局、自然保护局、水质管理局、大气质量管理局等都隶属于韩国环境管理部。目前，我国环境保护部根据我国环境问题的区域性设立了5个督查中心，分别是华东环境保护督查中心、西北环境保护督查中心、东北环境保护督查中心、华南环境保护督查中心和西南环境保护督查中心。这些督查中心为及时处理一些区域性的环境污染事件作出了很大的贡献，也突破了地方性保护主义的阻挠。督查中心毕竟只是一个督促、协调机构，人员有限，经费受限，在经常性的监管和处理环境污染问题时，难免会力不从心，无法应对日益增多的环境污染问题。因此，在现有的督查中心的设置上，应该保障督查中心机构的能力建设和经费支持，增加人力投入，扩大人员编制，逐步健全中心机构设置[9]。要明确其与地方环保主管部门之间的关系，在出现流域性、区域性重大环境问题时，地方环保主管部门应该听取督查中心的指导和安排。要在现有职责基础上扩大其职责范围，赋予督查中心对流域、区域环境进行管理的职能，使其真正能够发挥跨区域协调管理的作用。

2.5 明确流域管理机构在流域水环境保护中的行政执法地位

目前，我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河和太湖流域成立了作为水利部派出机构的六大流域管理机构，这些流域管理机构行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等法律、法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。根据《水法》的规定，流域管理机构是代表国家对流域实行管理的主要部门，但其在地位上却隶属于水行政主管部门，性质上是水利部门的派出机构、附属机构，这就使其难免在管理的自主性上受到水行政主管部门的制约。流域管理机构的管理在某种意义上其实就是水行政主管部门的管理。虽然在我国西部的塔里木河流域和石羊河流域，地方政府分别依据《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》和《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》设置了相应的管理机构，两流域的流域管理局被赋予了行政主体地位并行使一定的行政管理权力，但是《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》和《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》作为地方性法规，法律位阶较低，由地方性法规赋予某一组织行政主体地位，有悖行政法基本原理[10]。所以，应当立法规定流域管理机构在流域水环境保护中的行政执法地位，使其具有行政执法合法性。

3 结语

水利部现有的重要流域的流域管理机构按照国务院“三定方案”是隶属于水利部的事业性质的单位，按照现有的行政法律制度是不应当授予其较大的权力的。但是，鉴于跨区域重要流域水环境保护工作的难度，有必要重新审视这些流域管理机构的性质，即应当将其升格为行政机关，作为水利部下属的一个部门。在重要流域水环境保护中，这些流域机构与环保部门以及其他部门、地方政府的相关部门一起行使水污染防治职权。具体讲，对于跨区域重要流域管理机构在流域水环境保护中的职权主要应当包括以下几类：（1）决定权。设定流域污染物排放标准，审核排污许可证发放申请与方法；要求沿流域各省统一遵守、实施污染物排放标准。（2）协调权。统一部署流域沿岸“三高”企业的关、停、并、转，协调企业所在政府对于关、停、并、转企业决定的统一性、执行的同步性。（3）监督权。监督流域沿岸各省控制污染物排放、地方环保及相关部门履行环境行政执法权情况。（4）调处权。流域管理机构与环保部一起调解处理跨区域重要流域污染引发的省际之间的各种争议。（5）建议权。流域管理机构和环保部共同建议国务院对于拒不执行污染物排放标准和国家控制污染物排放政策的流域沿岸各省政府，予以一定的行政处罚。

[1] 吕忠梅.环境法[M].北京：法律出版社，1997：139-140.

[2]俞树毅，柴晓宇.我国流域管理立法之检讨及重构[C]//生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会论文集，2009.

[3]蔡守秋.调整论—对主流法理学的反思与补充[M].北京：高等教育出版社，2003：64-68.

[4]张千帆，赵娟，黄建军.比较行政法：体系、制度与过程[M].北京：法律出版社，2008：56-61.

[5]（美）J.G阿巴克尔，G.W.弗里克.美国环境法手册[M].文伯平，宋迎跃，译.北京：中国环境科学出版社，1988：34-37.

[6]姚志勇.环境经济学[M].北京：中国发展出版社，2002：69-72.

[7]王灿发.环境纠纷处理的理论与实践[M].北京：中国政法大学出版社，2002：78-79.

[8]陈泉生，张梓太.宪法与行政法的生态化[M].北京：法律出版社，2001：89-92.

[9]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003：112-119.

（编辑：周利海）

Review and Improvement of Trans-regional Water Environment Administration System in China

Cai Xiujin
（Environmental Law Research Center of Kenneth Wang School of Law,Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006,China）

D922.6

A

1008-813X（2013）06-0009-04

2013-08-05

蔡秀锦（1988-），女，江苏盐城人，苏州大学王健法学院硕士研究生在读，苏州大学王健法学院环境法研究中心研究人员，主要从事环境与自然资源保护法、环境法基本原理的研究。