高校学生处分制度研究*

许玉琴

（安徽城市管理职业学院基础部，安徽合肥230011）

相关资料表明，高校学生处分行为是近年来引发高校与学生教育纠纷最多，也是目前教育界最受社会关注的教育教学管理行为之一。纵观我国目前已有的高校学生处分制度，立法体例上原则规范多，程序规范缺失，实际操作性差。实践中，高校依据自己的校纪校规制定、实施相关的处分制度，问题频出，纷争不断。何为高校学生处分?其制度构成如何?

一、高校学生处分制度的一般构成

高校学生处分制度，是指高校①针对学生有违反相关规定②但情节较为轻微尚未构成犯罪的行为，施以惩罚性措施的一种内部管理制度，其主要包括处分范围、处分形式、处分机构、、处分程序、处分救济。

处分范围:学生处分适用情形。我国相关的法律对此并无明确的规定，大多数是以概括性的条款一言概之。如《普通高校学生管理办法》（2005年下称《办法》）第五十二条“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”。至于处分适用学生何种行为情形，目前的法律法规并无十分具体明确的规定（除掉开除学籍处分适用范围在《规定》里予以明确之外，其他处分的适用情形《规定》尚无界定）。实际生活中高校依据自定规则来规范处分的适用情形。以《复旦大学违纪处分条例》（2005年）为例:对以下情形是以处分，分为因违法犯罪受到处罚（条例第九条）、违反学校规定，严重影响学校教学秩序、生活秩序或社会公共秩序者（第十条）、违反学习纪律（第十一条）、侵犯他人民主权利和人身权利（第十二条）、盗窃、损坏公私财物（第十三条）、贪污或挪用公款、诈骗财物、违章经营、违反勤工助学及社会实践有关规定（第十四条）、违反社会公德，影响校风（第十五条）、违反安全制度尚不足以追究法律责任者（第十六条）、违反校园网安全管理暂行规定（第十七条）。

处分形式:高校对学生实施的惩罚性措施。以处分原因不同分为学业性处分和纪律性处分。前者如退学，不授予学位，后者如留校察看，开除学籍等。以处分对学生的影响性质分为改变身份的处分和不改变身份的处分。前者如开除学籍、退学，后者如留校察看、警告、严重警告、记过。

处分的机构:按照既定权限和程序执行处分过程的校内职能部门。《规定》第五十七条:“学校对学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定”。

处分程序:处分过程中应遵循方法、方式与步骤、途径。《规定》第五十五条:“学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当”。

第五十六条:“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”。第五十八条:“学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案”。

处分救济:学生不服处分或认为处分侵犯自己权益，通过一定途径获得赔偿、补偿或恢复原状态。目前处分救济途径有学生校内申诉、教育系统内申诉、教育行政诉讼③。

二、高校学生处分制度现状

（一）处分制度规范制定的现状

目前，高校学生处分制度规范是由一系列法律法规、部门规章和各高校内部的校纪校规构成。前者如《教育法》《高等教育法》《规定》，后者如《某某高校学生违纪处分条例》、《某某高校学生管理章程》、《某某高校学生管理办法》等等。这些规范设定主体多且配套性差，同时内容笼统，抽象，缺失相应的程序规范，对高校学生处分的救济与监管等制度的设定模糊且无细节性规范指引。实际操作中，高校在法律法规和部门规章之下，制定适合本校学生的这些校纪校规，也普遍存在不少问题。

首先，突破法律效力层次，越位规定。如:某高校的学生管理手册中规定:“品行恶劣，道德败坏，开除学籍”。依据教育部《办法》第五十四条规定，学校可以给予开除学籍处分七种情形中④学生道德品行优劣不是开除学籍处分的适用情形。此高校的以品行判断作为开除学籍处分的适用情形是不妥的。

其次，处分形式超越《办法》规定的种类。如某高校规定某种情形勒令退学，而按照《办法》第五十三条纪律处分的种类分为:（一）警告;（二）严重警告;（三）记过;（四）留校察看;（五）开除学籍。无勒令退学的处分形式。

再次，对实施处分机构的规定。《教育法》（第28 条）、《高等教育法》（第41 条）及《办法》（第52条）都授予学校有权对违法违纪违规行为进行批评教育和处分，但是具体处分执行过程中的高校内部职能部门相关处分的审批权限和处分决定的程序无规范，导致各高校无统一规定模式之下的乱象丛生。如某高校《学生宿舍管理办法》规定:“学校对严重损坏宿舍设施者，除要求照价赔偿外可由宿管处给予罚款处分。”依据《中华人民共和国行政处罚法》（1996年）罚款是行政处罚的一种，只能具有行政处罚权的主体在法定职权范围内实施。不仅罚款处分不在法定高校学生处分形式之列，而且此处实施所谓处分的主体亦是无权行使罚款的。

最后，处分规则制定缺乏程序性。目前高校的校纪校规大部分都是职能部门负责起草，校长会议审议通过，再由学校颁布施行。其实，校纪校规直接利害相关者学生无权参与。

（二）处分的实施现状

《办法》）第五十二条:“学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”。实际中，高校滥用处分，过度使用处分，小过重罚，大过轻罚，罚不当处的现象随处可见，于情不通，于理不融，于法无据的处分大而有之。

首先，基于法律规定，校长或者是其授权的机构是做出处分决定的权力主体，但是一些高校职能部门越权以自己的名义对学生做出处分决定。如2000年上海财经大学研究生部，在无法律法规授权下，对原告杨金做出不授予其学位的处分决定。依据国家相关法律规定，授予学位与否应由该校学位评定委员会做出决定，研究生部此番作为明显属于越权行为。

其次，高校处分违纪学生存在泛化现象。比如创建绿色校园，倡导节能环保生活。本是个倡议，学校却对违反倡议要求的学生处以纪律处罚，显然违背倡议的本意，也使学校违纪处分显出随意性，不能取信于学生，反而使学校的处分规则的威信丧失，达不到通过处分教书育人的目的。

最后，处分程序无章法。《办法》第五十八条第一款:“学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人”。但是，实际操作中，高校对学生的处分决定书“送达”的范围远远超过受领处分者本人。比如某某学生违犯校纪校规，受到处分之后，学校会尽可能的“广而告之”，常以“通报批评”、“公告”等形式张榜在校园的公告栏，挂校园网站上，这种侵害当事人人格尊严的行为，在学校看来是牺牲一个成全大家。只是学校的这种杀一儆百的做法，是否真的起到它所期望的结果，值得怀疑。在当今社会，以人为本的主流价值观之下，学校这种作为无非表明学校狭隘的教育理念，是其懒政的一个表现，实际上违背了教育的本意。

（三）处分救济制度现状

目前，我国有关高校学生处分的救济，一般说来有三个途径:校内申诉，教育系统内申诉，诉讼。但是按照现行的法律法规三种途径，达到救济的目标似乎有些困难。

首先，校内申诉途径存在申诉事项遗漏，申诉机构设置有失公平，申诉流程设置不配套等缺陷。如《规定》第60 条第一款:“学校应当处理申诉委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”，对于高校作出拒发学位证书、学位证书的处分决定能否申诉?对高校在处分的过程中侵害学生的其他的基本权利能否申诉?如不能，该如何处理?《办法》60 条第二款:“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门的负责人、教师代表、学生代表组成”，处分是由学校做出，申诉委员会是学校领导下的机构，既是运动员又是裁判员，这样的制度设计违背形式上的公平与正义，缺乏合理性。［1］《办法》62 条:“学生申诉委员会对学生的申诉进行复查……需要改变原处分决定的，由申诉委员会交由学校重新研究决定”，显然申诉委员会无权直接变更决定，而是将复查的结果再次转交给学校。如此，显然使事情更加复杂，学生希望校内申诉解决问题看来是遥遥无期了。

其次，教育系统内申诉存在受理申诉主管部门法律法规无明确规定，申诉制度设计不完善等问题。《规定》62 条“……可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉，省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30 个工作日内，应对申诉人的问题进行处理并答复”，此规定不仅没有明确省级教育行政哪个职能部门受理管辖学生的申诉，而且其后续的相关制度也无涉及。如果此时学生对30日后的处理决定人不服，该怎么办?在30日期限后，省级教育行政部门无答复，学生该如何，章程对此无规定。

最后，诉讼方面，我国司法部门对学生诉高校持不同态度，学生诉高校胜算不大。对学生而言，不论校内申诉还是教育系统内的申诉，校内申诉委员会与学校，学校与省级教育行政部门，他们彼此之间存在管理、指导、监管关系，相比较而言学生愿意选择与事无涉的第三方来寻求救济。在处分的申诉制度设计缺陷频出，程序规定模糊的境况下，法院似乎是学生愿意选择解决问题的第三方。然而，司法介入教育领域（田永诉北京科技大学案开诉讼进入教育领域先河），高校是否是适格被告，高校的哪些处分学生的行为是司法审查对象等等，一系列问题仍然是困扰当前中国法官的大问题。正如学者说的:“各地法院在受案范围问题上反反复复和随波逐流，折射出法官的无奈。在司法权威未树立的情况下，现实厉害计算压倒了法律的理性思辨，个案很难成为被遵循的先例”。实际生活中学生状告母校，胜诉寥寥无几。事实表明，诉讼似乎也不能使学生的诉求得到最后的伸张。

三、完善高校学生处分制度的主要建议

现今高校学生处分越来越依赖内生规则来处分学生，上位法严重缺失，高校的内生规则往往突破法律法规基本原则，滥用处分、乱用处分形象频发，导致高校与学生之间的矛盾激化，而且在依法治教，依法治校，以人为本的理念下，在现代媒体的广泛的关注下，高校时不时被学生告上法庭，高校学生处分成为公众最为关注的高校管理行为之一。如果对学生违法违纪违规视而不见，显然有违高校教书育人的本意;如果过度处分学生的违法违纪行为，又会成为众矢之的。高校学生处分似乎到了进退两难境地。高校学生处分何去何从，笔者愚见，可以从以下几个方面重新梳理、规划、设计高校学生处分制度。

（一）处分制度构建层面

1.加强基础理论研究

当前，我国社会处于转型期，高等教育领域也不例外。鉴于高校扩招，新的教育理念进入，学生权利意识觉醒等因素使高校骤然增加了管理的压力。当前高校与学生法律关系尚无清晰界定，高校处分学生缺乏法律依据，而且由于缺乏国家层面的解释与界定，在理论研究方面无统一标杆，存在自说自话的现象。所以在高校学生处分方面，笔者建议应加强如高校与学生的法律关系，高校处分学生的法律性质，高校处分学生依据的校纪校规的法律效力等基础理论的研究，以期为高校依法处分学生奠定理论基础。

2.明确处分主体权责

针对实际中存在的实施处分主体多，权责不分的现象，笔者认为应当在高校各职能部门合理分工的基础上，以职能部门与处分实际联系紧密程度为标准，明确各部门在学生处分上权限与责任，并且形成成文规定，以便在其后的处分执行过程中接受监督与承担相应责任。当然在具体的执行处分，各职能部门还需密切配合，才能顺利实施处分。

3.制定可行的处分实施细则

严格详尽的实施细则是制度实施顺畅的保证。关于高校学生处分规定，法律法规和部门规定条文基本上都是概括的，抽象的，无实施细则。但是高校学生处分制度是关乎学生权益，关乎高校声誉的制度，有关处分的依据，处分的适用情形，处分的程序，处分决定送达，处分的后续权责等个方面都应当由有权机构作出相应的可行性的实施细则。

（二）处分实施层面

1.树立以人为本理念

“以人为本”是马克思主义关于人的全面发展的基本观点的体现，也是科学发展观的核心内容。在高校学生处分方面“以人为本”就是强调高校在维护正常教育教学秩序的同时，以学生为本，处分尊重和维护学生的合法权益，不能牺牲学生的基本权益去维护所谓的管理，否则与高校实施处分的根本目的相左，也有违依法治教，依法治校的理念。

2.明确处分实施程序

程序先于权利，无程序也就无权利。针对目前我国高校学生处分中无序性、偶然性和随意性的现状，笔者认为可将整个处分环节分为事前程序，事中程序，事后程序。事前是立案和调查取证程序。由相关职能部们依据自己的权责将学生违法违纪违规事实材料收集整理，由两名以上的该机构成员调查取证，核实分类。对本机构无权处分的适用情形，应按规定送达收集的材料有权做出处分决定的机构受理。事中，说明理由，听证，学生申辩，做出决定程序。对情节轻微，危害不大，行为者认错态度好的，在听取学生说明理由和申辩后，依据行为的性质，情节的轻重，过错的严重程度，对行为者下达书面处分决定书。处分决定书应当记载以下事项:受处分学生的基本信息，违规的事实，处分的理由和依据，作出何种处分的结论，学生救济途径和有效期限。但对于重大违纪或者学生重大关切的处分应当有听证程序设计。由第三方受理学生听证申请。符合听证条件者，通知双方当事人听证时间、地点和听证的方式。听证笔录及其他材料是处分学生的依据。［2］听证结束后，违纪处分职能部门依据少数服从多数的原则，做出初步裁决，再由校长办公会对此复核作最后的处分决定。事后，由相应职能部门送达处分决定书于学生本人，并处理学生对处分决定的申诉。对生效的处分决定，相应职能部门备案。对被开除学籍，学校发给相应证明，限期离校，档案和户口退回原籍。

3.加强处分执行的监督力度

依据我国学者姜明安的观点，行政程序法的基本原则应是公开、公平、公正、参与、效率。［3］其实，学校实施处分全过程包括处分规则的制定，处分决定的做出，处分救济应当建立听证、协商、沟通制度，让学生有知情权，参与权，从而对处分全程监督，同时学校应建立由学生代表、教师代表和职能机构代表组成的校内监督机构，此机构独立于处分机构。对处分机构做出处分的过程进行监控，并且及时纠正对方的错误做法。同时教育系统内的常设监管部门应当对高校学生处分过程定期的检查与监督，形成一个涵盖组织监督，制度监督和群众监督的体系，确保高校学生处分合法合理。

（三）处分救济层面

界定各种救济途径救济范围，规范协调救济机制

校内申诉是学生救济的最基础的途径，适用于各种宽泛的处分行为，而教育系统内的申诉对学生而言既无法律明确指引哪个行政部门受理自己的申诉，又无相应专门的具体规定，只能援引《行政复议法》类似的规定来行使申诉权。当学生就高校处分的依据的合法性提出审查时，依现行《行政复议法》26 条，27 条规定，复议机关对具体行政行为所依据的规范文件进行审查时，不停止具体行政行为的执行。也就是说，学生就现行作出处分的校纪校规的合法性提出审查时，不停止处分的执行。鉴于某些处分决定对学生影响重大，而且申诉受理期限的短暂性（《规定》第六十三第二款省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30 个工作日内，对申诉人的问题作出处理并答复），笔者以为相关立法部门应当就保全学生重要权利，对如开除学籍，不授予学位等处分在申诉期间中止执行，而不是不停止具体行政行为的执行。鉴于理论上人们思维定式，认为高校学生处分属于高校内部管理行为，所以目前，我国相关的法律法规，并未对高校学生处分诉讼适用的范围作界定，但是，笔者认为仍可依据行为的性质和实际情况作出选择。正如学者程雁雷所说，应当突破以往的思维定势，结合现行法律法规章程的规定及现阶段的高校学生管理的特点，对高校做出学生丧失教育机会（如开除学籍，剥夺学生身份等）的处分，失去公正学术认可（如不授予毕业证、学位证书无效，学位管理行为，招考录行为等）的处分，同时对于职能部门的不作为（如学生申诉处理机构，教育系统内申诉部门的不作为，高校不履行申诉处理结果等）学生可以提起行政诉讼。

注释:

①本文所说的高校指的是有政府主办并维持、管理的从事高等教育包括专科教育、本科教育和研究生教育的学校。

②此规定依据目前中国高等教育法相关法律和部门法界定，可以是法律，也可是法规，还可以是部门规章，还可以高校内生规则，大多称之为校纪校规。

③《田永诉北京科技大学拒绝发毕业证、学位证行政诉讼案》载《中华人民共和国最高任命法院公告》1999年第4期，此案开启了司法介入高校学生处分的先河。

④《办法》54 条:（一）违反宪法，反对四项基本原则、破坏安定团结、扰乱社会秩序的;（二）触犯国家法律，构成刑事犯罪的;（三）违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的;（四）由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的;（五）剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的;（六）违反学校规定，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公共场所管理秩序，侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果的;（七）屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的。

［1］贺宏斌，吴涛，胡少波.普通高校学生校内申诉制度的研究［J］.理工高教研究，2006，（3）:71.

［2］蒋后强.中美高校学生违纪处分程序制度比较研究［J］.比较研究，2006，（3）:56.

［3］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，1999:269.