江苏政府法制建设的实践经验与推进对策

张 浪

(淮阴师范学院 法学院， 江苏 淮安 223300)

江苏政府法制建设的实践经验与推进对策

张 浪

(淮阴师范学院 法学院， 江苏 淮安 223300)

江苏政府法制建设的实践主要包括：大力推进依法行政，注重科学民主立法，建立健全执法运行与监督体制机制，及时有效化解行政争议，着力进行法制宣传教育。其经验与启示有：坚持以科学发展观为统领，坚持以保障和促进“两个率先”为根本，坚持以人为本的理念。深入推进江苏政府法制建设的对策和建议是：扎实推进政府法制工作，不断提升制度建设质量，深化行政管理体制改革，加强法制监督，充分发挥政府法制部门的职能作用。

江苏政府法制建设；实践与经验；对策与建议

自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，江苏省委、省政府将依法行政作为法治江苏建设的三大重点之一。2004年省委发布《法治江苏建设纲要》，对全面推进依法行政、建设法治政府作了专门规定。经过这些年的努力，我省政府法制建设成效显著*本文主要研究2004年以来江苏省的政府法制建设情况，这主要是基于两方面考虑：一、2004年3月22日国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，标志着政府法制建设进入了新的历史时期；二、2005年以前的江苏省法制建设工作，已有专题研究成果，即《江苏省政府法制20年回顾与展望》(项目编号：政法基研〔2006〕9号，课题主持人：沈秋潮，载江苏省人民政府法制办公室法制研究中心编：《政府法制课题研究报告》2007年第5期)，以避免重复研究。。

一、江苏政府法制建设的实践

(一)依法行政扎实推进，法治政府建设步伐加快。

党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议将其载入宪法。同年，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。自此，依法行政、建设法治政府工程全面启动，我省政府法制建设进入了新阶段。

1、领导重视，自上而下强力推动。在2005年11月省委召开的深入推进“法治江苏”建设会议上，时任省委书记李源潮明确指出，要把建设法治政府作为深入推进“法治江苏”建设的重中之重，在严格依法行政方面取得新突破。在2006年省政府工作报告中，时任省长梁保华强调，充分认识推进依法行政、建设法治政府是坚持执政为民理念、维护人民根本利益的必然要求，是加强政府自身建设、提高行政管理水平的根本途径，是为富民强省、实现“两个率先”创造良好环境的重要保证。2005年省政府即成立了全面推进依法行政工作领导小组，由时任省长梁保华任组长，副省长何权任副组长，领导小组办公室设在省法制办；各市、县(区)先后都成立了相应的领导工作机构。全省依法行政工作目标明确，领导组织机制健全，部署实施有力。

2、落实到位，配套制度具体完备。省委根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的精神，颁布了《法治江苏建设纲要》。省政府颁布了《关于贯彻落实国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》。全省各级政府及有关部门认真贯彻落实《纲要》和《意见》，深入动员部署，广泛宣传学习。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》发布后，省政府颁布了《贯彻国务院关于加强市县政府依法行政决定的实施意见》，《实施意见》结合我省市县法治政府建设目标，针对基层依法行政方面存在的薄弱环节和突出问题，从七个方面规定了17项具体措施。2011年，省政府又颁布了《关于加快推进法治政府建设的意见》，该《意见》结合我省“两个率先”的实践，立足高起点、高定位要求，提出再经过3年左右的努力，基本实现法治政府建设的阶段性工作目标，从八个方面规定了26项具体措施，有力地推动和促进了全省依法行政和法治政府建设的深入开展。

(二)注重科学民主立法，制度建设质量不断提高。

1、立法数量相对稳定，立法效益明显提高。省政府在制定政府规章的过程中，本着有效利用立法资源、不面面俱到、突出重点的指导思想，紧紧围绕我省经济结构调整和发展方式转变的要求，重点规范、调整和解决经济转型升级中的各种利益关系和矛盾，着力解决关系民生、关乎稳定的突出问题。立法数量逐步做到相对稳定，立法效益明显提高。

2、坚持科学民主立法，立法质量明显提升。省政府法制办先后制定了《关于向社会公布地方性法规草案或省政府规章草案征集公众意见的若干规定》、《地方性法规和规章草案协调会议事规则》等规范性文件，对立法过程中广泛听取意见和协调、会商的相关程序进行了规范，为科学立法、民主立法、依法立法提供了制度保证。在立法听证常态化的基础上，2009年在全国率先尝试召开由不同利益群体代表参加的立法辩论会。此外，还通过召开座谈会、协调会、论证会、实地考察及网上征询等形式，广泛听取和收集基层民众、专家学者及相关部门的意见。这些科学立法、民主立法的举措，有力地促进了立法质量的提升。

3、立、改、废工作并重，维护法制的统一。省政府法制办主动适时地进行法规、规章和规范性文件的清理，努力消解法规之间的冲突和矛盾。(1)适应行政审批制度改革，先后两次清理政府规章。省级共修订政府规章19件，废止2件；(2)依照《行政许可法》对规章和规范性文件以及实施机关进行了清理，修改规章35件，废止8件；废止规范性文件45件；取消121项行政许可项目；纠正了10个不符合法定条件的行政许可实施单位。13个省辖市共修改、废止政府规章84件、规范性文件1 011件。(3)《行政强制法》颁布后，专门组织力量对规章和规范性文件开展专项清理，依法规范了行政强制权限和实施主体。

(三)健全权力运行机制，行政执法行为更趋规范。

1、构建并完善相对集中行政处罚权制度，不断推进行政执法体制改革。江苏省自2000年起在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，经过十多年的探索总结，逐渐形成了具有自身特点和成效的城市管理行政执法体制。目前全省13个省辖市及所辖区和34个县、县级市已经顺利开展这项工作，占到了全省的市、县、区总数的87.2%。同时，为推进城乡统筹发展，加快新型小城镇建设，在坚持行政执法统一管理、监督的前提下，省政府审查批准了部分市县城市管理相对集中行政处罚权工作向开发区、建制镇延伸。城管执法体制改革不仅保障了政府在城市管理中公共职能的履行，而且对于推进整体的行政执法体制改革具有重要意义。

2、推进政务公开，构建权力网上公开透明运行机制。2008年，省委、省政府要求，将改进执法监督方式，构建权力网上公开透明运行机制作为规范行政执法行为的重点。为此，政府法制部门首先完成了行政权力的清理审核认定，省级行政权力库的日常维护和管理走上正轨。编制《省级行政权力总目录》，出台《江苏省行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》等规章制度，建立了省级行政权力动态数据库。同时，组织对各部门上报的省级行政权力运行流程图和行政处罚自由裁量权基准进行审核确认。以“高效、便民”为指导原则，对原有的运行流程进行优化，进一步简化程序，明确时限，细化行政处罚裁量幅度。同时，根据《关于深化行政权力网上公开透明运行工作的意见》的要求，着力推进行政权力网上运行工作实现“三个融合”，即：与政务(行政)服务中心审批和服务事项办理融合，与部门核心业务融合，与行政绩效管理融合，确保全省行政权力网上运行工作继续走在全国前列。

3、规范制度建设，加强规范性文件的监督管理。先后出台《关于加强规范性文件备案审查工作的通知》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》等文件规章，建立完善规范性文件制定和报备工作机制，严格把好规范性文件制定关、审查关、发布关和备案关，强化“四级政府、三级备案”的规范性文件监督管理体制。通过主动审查与被动审查相结合、内部审查与外部审查相结合等方式，不断加大对各级部门和各级政府制定规范性文件的审查力度，切实解决政出多门、主体不清、内容冲突、乱设权力等问题，有效维护政府规制的统一。

4、强化责任追究，大力推行行政执法责任制。早在上个世纪90年代中期，我省有些地区和部门即陆续开展了行政执法责任制的探索和试点工作。各地各部门在积极践行中积累了一定经验，形成了各自的特色做法。2005年11月起，省法制办及各地各部门抽调人员集中办公，历时半年，完成了行政执法依据、执法主体的梳理审核工作。经审核确认，55个省级执法部门正在执行的执法依据共计1981件，行政执法行为共计5766项。同时，组织拟定了相关的配套制度，起草并提请省政府印发了《江苏省行政执法责任制规定》、《江苏省行政执法评议考核办法》、《江苏省行政执法责任追究办法》等，有力地促进了行政执法责任制的落实。

(四)立足维护社会和谐稳定，及时有效化解行政争议。

我省政府法制部门按照“及时、便民”的原则，积极主动地受理行政复议案件，人民群众大量的合理诉求得到妥善解决。2004年至2012年间，省市两级行政复议机关受理的行政复议案件总体上呈上升趋势，且呈现出标的大、案情复杂、涉及面广的特点。针对这一情形，全省复议机构加强行政复议规范化建设，着力提升复议机构和人员素质，切实提高办案质量。省和绝大多数市县的行政复议机构都实行了办公会议集体讨论制度，对符合条件的实行质证辩论会制度。在办理行政复议案件中，既坚持依法办案，认真履行法律监督职责，同时注重运用协调、调解、和解等多种手段化解矛盾，着眼于解决实际问题，努力做到“定纷止争、案结事了”。为提高办案质量，增强办案透明度和公信力，在规范行政复议听证和备案审查以及行政复议委员会的试点工作方面进行了积极的探索和实践。先后出台了《江苏省行政复议听证办法》、《江苏省重大行政复议决定备案办法(试行)》、《关于在部分市、县开展行政复议委员会试点工作的通知》、《深入推进行政复议委员会试点工作的意见》等政府规章和规范性文件，形成制度化。

(五)大力加强政府法制宣传教育，营造良好的法制建设氛围。

近十年来，随着依法行政的加快推进，新颁布的行政法律文件相对比较集中，且在政府法制工作中占有重要地位，如《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《行政复议实施条例》、《行政强制法》等，对这些法律法规的宣传贯彻成为政府法制建设中的首要任务，各地各级政府法制部门专门编写印发了大量学习培训资料，并组织各类专门培训班进行学习宣讲。《行政强制法》公布后，省法制办组织开展《行政强制法》知识竞赛活动，《新华日报》整版刊发试题，全省23万多名公务员参加答题竞赛，社会反响热烈。各地各部门还利用报刊、广播电视、互联网等宣传媒介，采用各种形式，广泛宣传新法律、法规。国务院《全面推进依法行政实施纲要》、省委《法治江苏建设纲要》出台后，全省政府法制系统深入动员部署，大张旗鼓地进行宣传。全省普遍通过召开工作会议或专题会议，印发实施意见、规划和行动计划等方式，对贯彻落实工作进行周密安排。各市法制部门与各部门法制机构也进行了不同层次的培训，同时积极加强与新闻媒体的联系与合作，借助社会力量广泛开展宣传，扩大宣传面和宣传效果。

二、江苏政府法制建设的经验与启示

(一)坚持以科学发展观为统领，谋划和统筹实施政府法制建设的目标和任务。科学发展观，是立足我国社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求，提出来的发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，对政府法制建设同样具有统领意义。10多年来，政府法制工作坚持以保障和促进科学发展为中心，为经济社会全面、协调、可持续发展提供法律服务。通过不断加强制度建设，在将符合科学发展的立法需求及时通过法定程序转化为体制、机制和制度的同时，对不符合科学发展的体制、机制和制度障碍，通过法律途径进行改革改善，进一步营造有利于经济社会科学发展的政府法制环境。政府法制工作遵循全面持续可协调的根本要求，破解发展中的涉法难题，促进经济发展方式转变；注重研究和把握政府法制工作的发展规律，着力从解决事关全局性、根本性、紧要性的问题入手，集中精力抓好政府法制工作的大事、要事和难事，统筹推进依法行政、制度建设、行政复议、法制监督等各项工作，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，从而既能实现整体谋划、协调发展，又能分类指导、重点突破，在法律制度层面推动并促进经济发展方式的转变，通过法律途径推动资源节约型和环境友好型社会的建立。

(二)坚持以保障和促进“两个率先”为根本，推动政府法制建设与经济社会发展良性互动、协调并进。“两个率先”，即率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化，是中央对江苏发展的殷切期望和明确要求，也是江苏改革开放和经济社会发展的战略目标。多年来，我省始终坚持把服务“两个率先”作为谋划、部署和创新政府法制工作的出发点和落脚点，通过加强政府法制建设，充分发挥法治的引导、解纷和保障功能，为改革创新开辟道路，为构建有利于科学、和谐、持续、统筹发展的新体制机制提供制度保障，为转变经济发展方式提供优质便捷的服务，把科学发展、和谐发展与率先发展更好地统一起来。坚持用刚性的考核落实依法行政各项要求。率先在全国以政府规章的形式出台了依法行政考核办法，组织全省范围的依法行政考核工作。明确考核的科学性、公认性、前瞻性、连续性和导向性要求，发挥考核的激励、引导和监测作用，加强督促、整改、落实，依法行政已成为部门绩效管理考核的主要内容，努力推动法治政府建设与“两个率先”协同发展。扎实推进体制机制创新与法治惠民工程深度融合。按照“全面达小康，建设新江苏”和“法治惠民工程”的要求，通过推动体制机制创新，重点确立以法治思维解决发展瓶颈、大力推行以电子信息技术实现权力阳光运行、不断提升以相对集中行政复议权试点改革，提高化解矛盾、维护群众权益的能力，促进经济发展和提升群众的幸福感、满意度。通过典型示范引领作用推动整体工作提升。注重特色，加强培育，鼓励创新，形成了一批植根于“两个率先”实践、具有不同特点、体现江苏特色的依法行政工作品牌。

(三)坚持“以人为本、民生优先”理念，积极回应人民群众的关切和期望，切实维护人民群众的根本利益。增进民生幸福是经济社会发展的根本目的，是检验现代化实现程度的重要标准。省委罗志军书记在省第十二次党代会上的报告中指出：“牢固坚持以人为本、民生优先，是江苏全部工作的根本出发点和落脚点。”[1]在加快推进“两个率先”的建设进程中，政府法制建设始终坚持“以人为本、民生优先”，积极回应人民群众有关经济利益、社会发展、政治权益的合理愿望与诉求，以“一切为了人民利益”作为政府法制工作的出发点和落脚点。十多年来，顺应人民群众的新期待，把增进人民幸福贯穿于政府法制工作全过程，更加注重从制度层面保障民生，形成稳定长效、规范有序的制度性安排；更加注重人民群众在制度建设中的主体地位，不断丰富公众民主参与的方式与实效，在立法、执法、法制监督等多个环节和层面，加强和完善人民群众广泛参与的机制，使人民群众对法制建设的意愿、需求、意见和建议全面地真实地反映出来，充分体现民主性、科学性；更加注重把群众的利益诉求纳入规范化、制度化、法制化轨道，通过行政复议、行政调解、化解涉法信访等途径，妥善解决行政争议，维护人民群众的合法利益；更加注重执法为民，切实落实发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的要求和措施，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

三、深入推进江苏政府法制建设的对策和建议

(一)紧紧围绕率先建成法治政府的目标，扎实推进政府法制工作。

党的十八大把“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”作为实现全面建成小康社会的目标要求，作出了全面推进依法治国的战略部署，为新形势下推进依法行政、建设法治政府勾画了整体框架，指明了前进方向。关于法治政府目标实现的时间安排，十八大报告指出，到2020年实现法治政府基本建成的目标。省委《法治江苏建设纲要》提出，到2020年基本建成法治化的省份。政府法制机构是推进依法行政的组织者和生力军，推动力度的强弱，直接关系到依法行政工作的发展和法治政府的建设。在当前和今后一个时期，推进依法行政，需要在指导思想上继续以率先建成法治政府为目标，进一步加强统筹协调、综合指导、政策研究、情况交流和检查督促，力争实现：政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政决策的科学化、民主化、制度化、规范化基本实现；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立；防范和化解社会矛盾机制比较完善并规范运行；行政监督机制比较健全、资源有效整合、效能明显提高；行政机关及工作人员依法行政观念、能力和水平被社会基本认可，人民群众对法治政府建设基本满意。

(二)以科学化、民主化为导向，不断提升制度建设质量。

1、制度建设要坚持科学性，遵循并反映经济社会发展规律，着力解决突出问题。要坚持从实际出发，围绕党和政府的工作大局，科学组织开展政府立法和规范性文件制定工作，力求体现地方特色。要根据党和政府的总体工作部署，紧紧围绕本级政府的工作重点和人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，精心安排好政府立法项目和规范性文件制定。要加强高新技术产业、现代服务业、先进制造业、现代农业等方面的制度建设，鼓励、引导新兴产业的快速成长，推动产业结构的协调平衡发展。要更加突出推进民生幸福工程、文化建设和社会管理创新等方面的立法，重点解决人民群众关注的热点、难点问题。要建立和完善政府立法后评估机制和评估方法，探索开展成本效益分析、社会风险评估工作，健全“立、改、废”有机结合的机制。

2、制度建设要体现民主性，不断完善公众的有效参与机制。要以公众的平等、有效参与，提升制度建设的民主性和合法性。要完善公众参与方式，拓宽听取意见渠道，扩大立法草案征求意见范围，保障人民群众参与管理的意愿得到充分表达，合理诉求和合法利益得到有效维护。要探索政府立法和规范性文件听证常态化、普及化的可行途径，在政府立法和规范性文件项目确定、草案起草、规章清理等环节，制定和完善社会参与的相关程序，并探索建立公众意见建议采纳情况的反馈机制。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等，作为重大决策的必经程序。

(三)深化行政管理体制改革，加强行政执法体制和执法方式创新。

2011年省政府《关于加快推进法治政府建设的意见》指出，要加强和改进行政执法工作，整合执法资源，加大综合执法推进力度，再经过3年左右的努力，基本建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。据此，当前及今后一段时期，行政执法体制创新将重点在以下四方面取得新的突破：一，深入推进行政执法体制改革。积极开展城市管理相对集中行政处罚权向建制镇延伸，探索城镇发展和城镇管理执法的内在规律，及时解决城市管理集中处罚中的矛盾和问题。加强研究，周密筹划，积极推进相对集中行政许可权试点工作。二，加快推动省直管县、经济发达镇行政管理体制改革。结合试点改革，继续推进行政执法重心下移，合理配置执法权限，减少执法层次，提高基层行政执法能力。三，深化行政权力网上公开透明运行。进一步实现网上运行平台与政务服务中心审批服务事项办理、部门核心业务和行政绩效管理的融合，加强权力库和法制监督系统深化应用的建设和管理，完善案卷评查和自动预警功能，实现网上行政执法案卷评查的常态化，对违法行使行政权力的行为，及时发现并督办。积极推动行政权力名称、编码等权力要素以及行政处罚裁量基准管理的规范化、标准化。四，改进和创新行政执法方式。实现行政权力正确有效行使和相对人权利充分保障之间的良性互动与平衡。“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间，谋求一种平衡——一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励和制约、实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续、稳定发展。”[2]因此，要对传统的管理、权力、统治等观念予以革新，确立新的执法理念和方式。坚持执法与教育相结合，大力推行行政执法指导、行政合同、说理式执法、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等柔性执法方式。

(四)加强法制监督，不断提升依法行政的能力和水平。

1、切实加强行政执法规范化建设。突出对行政许可、行政强制、行政征收、行政收费等重要行政权行使和行政执法程序、行政执法效果的监督；建立行政自由裁量权规范行使工作制度，严格实行行政执法依据定期梳理工作制度，加强行政执法程序建设，细化执法流程，明确执法步骤、环节和时限，建立完善回避、公开、告知、听证、说明理由等各项程序制度。严格执行行政执法人员资格制度，加强行政执法人员的培训、考核，狠抓执法纪律和职业道德教育，进一步落实行政执法责任制和重大执法错案问责制，完善行政执法协调工作制度以及行政执法与刑事司法衔接机制。

2、充分发挥行政复议的主渠道作用。通过加强宣传、强化权利告知、加大对受理的监督等，引导当事人通过行政复议渠道，依法表达诉求、维护权益。行政复议机关对于符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。完善实地调查、公开听证、专家咨询等审理方式，加大行政复议和调解力度，注重法律效果和社会效果的统一。建立和完善行政复议委员会工作模式，增强行政复议的中立性和公信力。

3、深入开展行政执法专项治理。围绕人民群众反映强烈的热点难点问题，确定行政执法监督重点和阶段性目标任务，有针对性地开展专项治理，力求取得解决一个问题、规范一个领域的效果。建立健全社会公众和媒体对行政执法进行监督的机制，构建言路畅通、办理快捷、反馈及时的社会监督运转机制。

4、切实加强备案审查工作。严格执行规范性文件制定和监督管理办法，确保制发的政府规范性文件合法有效。坚持有件必备、有备必审、有错必纠。积极探索备案审查工作的新路子、新方法，建立健全社会公众对法规、规章和规范性文件监督的机制，积极探索并建立受理、处理国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出审查有关地方性法规、规章、规范性文件建议的程序制度。

(五)充分发挥政府法制部门的职能作用，努力承担起建设法治政府的政治和历史责任。

明确政府法制部门作为政府的“参谋、助手和法律顾问”的重要地位，政府法制工作要围绕这一定位，不断创新思维，积极探索，改进方法，推进政府法制工作的有效开展。对党委、政府的中心工作中涉及的重要法律事项必须要思虑在前、谋划在前；对政府法制涉及的政府立法、规范执法、社会经济发展的重大决策和规范性文件的备案审查、行政复议，要积极参与，认真研究，严格把关，做好合法性审查；对涉及的承办领导批示的大量法制办件，要主动协调，树立权威，提出解决问题的办法和措施；对政府法制工作的研究、交流和宣传等，要拓展深度和广度，增强实效。党的十八大报告指出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。随着经济社会的发展，突发事件、矛盾纠纷、热点难点等新情况新问题层出不穷，政府涉法事务越来越多。这些大多关系到经济健康发展、社会安定和谐和人民群众的切身利益，很多事件与问题需要党委和政府运用法治思维、法律手段来解决，政府法制部门要积极从法律角度提出意见和建议，协助政府运用法律手段处理纠纷，化解矛盾，促进经济发展和社会和谐稳定，充分发挥政府法制统筹规划、参谋助手的职能作用。

[1]罗志军.全面建成更高水平小康社会 开启基本实现现代化新征程——在中国共产党江苏省第十二次代表大会上的讲话[N].新华日报，2011-11-14(1).

[2]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[M].北京：法律出版社，2004：7.

D920.1

A

1007-8444(2013)05-0597-06

2013-07-02

2010年度江苏省教育厅高校教师哲学社会科学重点项目(2010ZDIXM)。

张浪(1969-)，副教授，法学博士，主要从事行政法、政府法制等研究。

责任编辑：王荣江