美国固体废物立法对我国的启示*

卢 静

(东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040)

近年来我国固体废物产量急剧增加，固体废物污染问题的影响越来越广泛，然而国内固体废物的无害化处理率与西方发达国家相比仍然较低，相关法律法规仍有待进一步完善。本文首先对中美两国固体废物的界定进行归纳，然后比较研究中美两国固体废物立法，在此基础上对完善我国固体废物法律体系提出了若干建议。

一、固体废物概述

美国《资源保护和回收法》中，将固体废物分为有害固体废物和无害固体废物。有害废物是指对人类健康或环境具有或存在潜在危害性的废物。比如说工业废物，像清洗液、杀虫剂或者是生产制造过程中的副产品;有害生活垃圾，像日常生活中的剩余饭菜中含有腐蚀性、有毒、可燃性或活性成分的物质即被认为是有害生活废物。无害废物通常认为是一般的垃圾，包括我们每天使用或丢弃的东西，比如说产品包装、瓶子、食物残渣、报纸等。这些废物通常来源于家庭、学校、医院或者贸易活动中。

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六章附则中规定:固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。该法将固体废物分为工业固体废物、生活垃圾、危险废物三类。工业固体废物，是指在工业生产活动中产生的固体废物。生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。

通过中美两国法律对固体废物的定义来看，其规定的范畴大体相同，但比较而言，美国《资源保护和回收法》中对固体废物的定义和分类显然比中国《固体废物污染环境防治法》中对此的规定细致很多。我国只是对固体废物做一个大致的定义，过于宽泛。比如说“丧失原有使用价值”，怎样可以算丧失原有使用价值并未有一个统一的标准，这样在遵守和执行法律的过程中就很难做到执法必严，违法必究，污染防治和环境保护的政策也就往往无法落到实处，从而使我国环境保护陷入“有法”但“难依”的僵局。而美国的《资源保护和回收法》对于固体废物的定义和分类显然更为科学。该法首先将固体废物分为有害和无害两种，这样就有助于固体废物的分类处理，对有害的固体废物而言，其不至于污染环境;而对于无害的固体废物而言，也不会造成资源浪费，从而使垃圾能够变废为宝，循环利用。其次，《资源保护和回收法》在有害和无害固体废物的框架下，又将各种垃圾类型进行细化，并举例说明，比如说有害生活垃圾是指日常生活中的剩余饭菜中含有腐蚀性、有毒、可燃性或活性成分的生活垃圾。这就非常明确地说明了怎样的生活垃圾才算是有害的，既为行政部门执法提供了依据，又为公众守法确定了标准。所以说，我国在对今后固体废物相关立法的修改过程中应当借鉴美国对固体废物的分类标准和方式，对固体废物的范畴和标准作出更为详细的规定。

二、固体废物相关立法

美国早在1965年就制定了《固体废弃物处理法》，并成为第一个以法律形式将废弃物利用确定下来的国家。美国《资源保护和回收法》(RCRA)是为有害和无害固体废物处理提供准则的基本法律，其于1976年10月21日由美国联邦政府颁布，并修正了1965年制定的《固体废弃物处理法》，旨在解决随着经济发展而日益严峻的城市和工业废物问题。其目标有:保护人类健康和环境免受废物处理带来的潜在危害;节约能源、保护自然资源;减少垃圾生成;确保废物的处理不会对环境产生破坏。为确保这些目标的实现，RCRA设立了三个既相互区别又相互联系项目:有害废物项目、无害废物项目和地下储藏罐项目。

有害废物项目在RCRA副标题C下，建立了一种对有害废物从产生到最终被清理全过程进行控制的体系，即所谓的从“摇篮”到“坟墓”模式。

无害废物项目在RCRA副标题D下，鼓励各个州制定自己的综合计划来处理无害的工业和地方固体废物，并对各地方的固体废物填埋地和其他固体废物清理设施设定标准，禁止固体废物公开倾倒。

地下储藏罐(UST)项目在RCRA副标题I下，规范含有有害物质和石油产品的地下储藏罐。

美国《资源保护和回收法》(RCRA)仅从广义上为国会提出的废物管理项目设定通用法律，其可以经国会授权指令美国环境保护署建立一套完整的法规来保证法律的实施。比如说，RCRA禁止一切固体废物的公开倾倒，鼓励资源的节约和回收利用，并促进各地方固体废物的安全清理。但对有害废物的从“摇篮”到“坟墓”模式即是RCRA框架下的第一个法规所建立的有害废物管理方式。

通常，美国环境保护署会根据RCRA的授权制定一系列相关的配套法规对固体废物的处理提出具体要求和标准，比如说其将有害废物分为两大类:一类是明确列举出的废物，包括F－list，无特殊来源的废物，K －list，有特殊来源的废物，P －list＆U － list，废弃工业化学产品;第二类是特征性废物，规定在《联邦法典》第40编261章中，包括可燃性物质，腐蚀性物质，活性物质和有毒性物质。

中国《固体废物污染环境防治法》是目前我国对固体废物处理进行立法的主要法律，本法制定于1995年，并于2004年修订。这部法律确定的固体废物污染环境的治理原则是“谁污染谁负责”原则。其立法宗旨是防止固废污染环境、保障人体健康、维护生态安全、促进经济社会发展。对固体废物污染环境防治是以预防为主，以控制减少固体废物危害环境。

本法总则中第3条规定:“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用”。第7条规定:“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品”。分则中第18条规定:“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”。第38条规定:“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系”。第42条规定:“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置”。第43条规定:“城市人民政府有关部门应当统筹规划，合理安排收购网点，促进生活垃圾的回收利用工作”。第45条规定:“从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品”。以上规定均是对固体废物回收利用的一般性规定，也是对防止固体废物污染环境进行的原则性规定，在一定程度上对固体废物处理和利用起到了指引作用，但无法深入贯彻实施。

对比两国的相关法律不难发现，美国《资源保护和回收法》规定禁止公开倾倒固体废物，对固体废物的清理和回收利用建立起完善的体系，并对各地方立法设立了标准。而我国《固体废物污染环境防治法》中对固体废物的处理和回收方式仅仅做出了原则性的规定，而且也未建立起相关的配套法律法规，比如说第38条中要求县级以上人民政府统筹安排城乡垃圾收集处置等事项，第43条中要求城市人民政府统筹规划生活垃圾的回收利用工作。而事实上，这些原则性规定既没有具体的实施细则也没有相关的配套法律法规进行跟进，从而使固体废物的有效回收利用难以进行下去。

三、美国固体废物立法对我国的启示

首先，美国现有固体废物立法体系是以《资源保护和回收法》为一般法，美国环境保护署制定法规和各州地方立法为具体实施细则的综合法律体系。较我国而言，相对完善。我国在固体废物污染防治方面，仅确立了《固体废物污染环境防治法》为主要法律，其他相关的配套法律法规未充分建立和发展。所以，我国应当鼓励和督促各地方结合自身地域特点，制定相关的法律规范，对固体废物在回收处理过程中的一些具体标准和措施加以规定，形成完整有序的法律体系，以保障固体废物的回收利用和环境的保护。

其次，美国对于固体废物的定义、分类和治理标准在《资源保护和回收法》中有明确的表述，即将固体废物分为有害和无害两种，并在有害固废和无害固废两种分类体系下做出了更细致的划分，对各种固体废物进行描述并举例说明，同时确立了各项固体废物的处置标准和惩罚措施。而我国在固体废物立法中仅对固体废物做出了定义和大致分类，没有将其具体化，也没有规范统一的回收利用标准。这往往造成固体废物在回收利用过程中，无法清晰的区分有害与无害，可燃与不可燃，可回收与不可回收等等，从而非常有可能导致资源浪费和环境污染。所以我国应当尽快对固体废物科学分类，并设立固体废物在产生、运输、清理、回收、利用等各个阶段中的具体实施标准和措施，确保固体废物在回收的过程中对环境的污染和破坏降到最低，同时最大地实现其再利用价值。

最后，从美国《资源保护和回收法》中可以看出其贯穿始终的立法思想是对固体废物的中的可用资源实现回收再利用，既保护环境又节约资源。而我国《固体废物污染环境防治法》的立法思想还始终局限在“先污染后治理”的末端治理思想上，把固体废物全部视为有害废物，未对其中的可利用废物进行回收再利用，从而造成了资源的浪费。所以，今后我国应当转变立法观念，树立起“垃圾是放错了地方的资源”的指导思想，切实做到把垃圾变废为宝，早日建立起资源节约型环境友好性社会。

［1］钱光人.国际城市固体废物立法管理与实践［M］.北京:化学工业出版社，2009:61.

［2］赵由才.固体废物污染控制与资源化［M］.北京:化学工业出版社，2002:102.

［3］Katharima Kummer，International Management of Hazardous Wastes［M］.Clarendon Press，1995.