《加州高等教育总体规划》对我国高教改革的启示

李洪华，宋旭红



《加州高等教育总体规划》对我国高教改革的启示

李洪华，宋旭红

(山东交通学院，山东 济南 250357)

加州是美国公立高等教育发展水平最高的一个州，其独具特色的教育组织结构和组织管理运行方式一直是美国其他各州和世界其他各国纷纷仿效的典范。加州高效有序的高等教育结构体系和运行方式由《加州高等教育总体规划》设计，作为处理高等教育大众化阶段典型发展矛盾的法律汇编和当代教育史上最重要的高等教育改革文献，《加州高等教育总体规划》代表了全球化时代高等教育的政策发展走向，对美国乃至世界高等教育都产生了重大影响，与我国现在高等教育分类发展、内涵发展的现实要求具有很大的相似与切合之处。充分吸收其经验，规避其不足是我们今天再一次认真研读《加州高等教育总体规划》的价值所在。

《加州高等教育总体规划》；高等教育大众化；美国；教育体系；教育改革

美国大学的发展历程从1636年哈佛学院特许建校开始，迄今不过300多年，却在世界高等教育史中迅速成为世界大学的典范。而加州是美国公立高等教育体系发展水平最高的一个州，虽然起步较晚，但发展速度很快，其教育质量和效率更是举世公认，其独具特色的教育组织结构和组织管理运行方式一直是美国其他各州和世界其他各国纷纷仿效的典范，尤其值得我们研究和借鉴。现在，加州各级各类大学相互竞争、相互补充、不拘一格、错位发展，既很好地解决了高等教育的普及问题，使几乎所有的高中毕业生都能进入高等学校，也有效解决了高等教育的提高问题，拥有许多声名显赫的大学和精英人才，为加州经济的发展做出了卓越的贡献。

加州高效有序的高等教育结构体系和运行方式是由《加州高等教育总体规划》(以下简称《总体规划》)设计出来的，《总体规划》是美国高等教育大众化时代的产物，作为当代教育史上最重要的高等教育改革著名文献之一，对美国乃至世界高等教育都产生了重大影响，与我国现在高等教育分类发展、内涵发展的要求具有很大的相似与切合之处。

一、《加州高等教育总体规划》的设计背景

《总体规划》由时任加州大学校长的著名教育学家克拉克·克尔(Clark Kerr)于1958年提出，1959年起草并获得参众两院议会通过，1960年开始实施。《总体规划》之所以在这个时间提出并实施，有着深远的历史背景和强烈的现实意义。

1. 高等教育面临大众化向普及化的过渡

在美国，人力资本理论向来很受重视，很多美国人都认为，要在社会上获得成功，接受高等教育是决定性的关键因素。民主意识很强的美国还有一个思想，就是不论何种背景的任何美国公民都有平等接受高等教育的权利。而二战后人口的快速增长，在20世纪50年代末时，加州高校的招生压力已经变得相当大，加州公立高等教育开始面临从大众化向普及化的过渡，已有公立高等教育规模已经远远不能满足社会强烈的高等教育需求。

2. 各类高校盲目升格、关系紧张

由于人口的增长和招生压力的增大，加州几乎所有的大学都面临着扩大规模的需求，但对扩大之后的主要职能和定位却不清晰，盲目升格的愿望充斥在各类大学之间。州立的以培养教师为主的四年制学院想要扩大教学领域和专业设置，升格为能授予博士学位的综合性大学；社区初级学院则想发展成为四年制的学院；而加州大学则强调州立学院和社区学院应该固守它们的使命。三类学校之间的关系日趋紧张，尤其是四年制州立学院和加州大学之间更是剑拔弩张，达到了白热化的状态。

3. 高等教育不能与经济发展相匹配

加州一直有一个宏伟的理想——“高等教育系统要与加州的雄心壮志相匹配”，因此一定要处理好扩大入学机会、增强经济承受能力和提高高等教育质量之间的关系，实现平等教育与卓越教育的完美结合，促使加州成为高等教育与经济发展相匹配的“金州(Golden State，加州的别称)”“无论是过去还是现在，加利福尼亚都能够、并且愿意为讲求效率的公立高等教育项目提供充足的支持。一个有效率的高等教育体系应该能够充分满足社会变化的需要”。使高等教育的体系格局与经济发展的格局相匹配已经成为迫切的需求。

4.政府和高校之间的关系亟需改善

美国向来是实行分权制的国家，每个部门对自己的权力边界都有清晰敏感的戒备。因为加州大学一直享有州宪法规定的大学自治，由加州大学董事会独立管理学校事务，与加州政府之间始终隔着一道鸿沟。州立法机构认为加州大学这样有些过度自治，想要建立一个统一管理各类大学的新董事会，这对加州大学自治的理念构成了很大的威胁，加州大学研究型大学的独特地位和使命面临被改变的危险。另外，加州政府当时的财政状况比较差，各高等教育系统亟待扩张的教育规模与政府经费短缺的不平衡，使各高校系统与政府经费之间形成了相当紧张的争夺关系，僧多粥少的局面使高校之间也剑拔弩张，亟需通过法律法规的形式明确界定州政府各部门和高校实体的权力边界。

二、《加州高等教育总体规划》的特色与贡献

《总体规划》从文本来看是一个由59项具体建议组成的联合报告，从性质来看是关于加利福尼亚州未来15年(1960—1975)高等教育发展的法律汇编。其核心议题是阐述初级学院、州立学院和加州大学这三大类高校在未来加州高等教育发展中的功能、地位和作用，确保他们在高等教育扩张时的良好秩序，使学生获得充足的入学机会，以及如何对它们进行良好的管理和协调，从而避免无谓的资源重复和学校之间的无序竞争。其主要特色和贡献如下：

1.明确规定了加州各类高校的职责范围，优化了加州高等教育系统的秩序，使加州高等教育实现了精英和大众、平等和竞争的良好平衡

《总体规划》对加州高等教育实行了明确的分层模式(segmented approach)，确定了各个层次高校不同的职责和使命，规定：加州大学负责博士教育和科学研究，是接受州政府资助的唯一学术机构，从学习成绩前12.5 %(《总体规划》前是15 %)的高中毕业生中选取学生，独享授予博士学位和高级专业学位(医学、法学、牙科医学、兽医学等)的权利；州立学院主要提供四年制本科生教育、高级职业教育、研究生教育和科学研究(主要是指与教学有关的研究)，可以向州政府申请应用性较强领域的科学研究资助，可以和加州大学或其他私立高等教育机构联合授予博士学位，应该从学习成绩前33.3 %(《总体规划》前是50 %)的高中毕业生中选取学生；初级学院向加州所有高中毕业生开放，主要负责高教一、二年级的教学和职业技术教育，并可提供两年转学课程学习、职业技术教育和通识课程。

由上面内容来看，加州高等教育每个层级高校的入学标准都根据各部门职责的差异进行了提升，加州大学研究型大学的地位得到了巩固，州立学院教学型大学的生源也得到了优化，而社区初级学院的招生更是得到了空前的扩大。这样，《总体规划》既保证了加州大学研究型大学的地位，又明确确立了其他各级公立高等教育的使命，为各类适龄学生提供了多样化的接受高等教育机会，使各类学校的生源质量都获得了提高，从而在精英和大众、平等和竞争之间实现了良好的平衡，有效避免了无益竞争，确定了加州高等教育系统的良好秩序。

2.承认高校自治，并建立了相互之间的沟通协调机制，使加州公立高等教育体系成为了竞争有序又和谐统一的系统

加利福尼亚高等教育系统的主要特征就是尽可能扩大教育专业人士的影响和尽可能减少外来干预。《总体规划》确实做到了这一点，明确规定：公立高等教育由初级学院、州立学院和加州大学组成，其中，每一个系统都应在各自的领域内追求卓越。各类大学保持自己的自治，加州大学保留原来的董事会制度；加州州立大学系统成立自己的董事会，可以不经过加州大学董事会的批准即可开设硕士学位课程；加州社区学院也建立自己独立的管理委员会。并规定在各自独立董事会的基础上，建立了一个公立协调机构——加州高等教育协调委员会，这个委员会后来发展演变为加州中等后教育委员会(California Postsecondary Education Commission，简称CPEC)，委员会由各个层次学校的代表和州长、公立教育总监等校外人士组成，在加州高等教育系统的共同管理层面进行协调。

此外，《总体规划》还在加州高等教育3个系统之间采取了学生向上流动的开放转学机制，即加州大学和加州州立大学在本科的高年级每年都预留出25 %的名额接收从社区学院转入的学生，同时为了保证转学的有效性，规划还同时确立了几个层次高教系统的课程协调机制，很好地实现了不同层次高等教育之间的流动性和开放性。不仅为有创造力的学生提供了发展的机会，也为加州大学和加州州立大学提供了选择最好学生的机会，还节省了学生求学的花费和加州政府的经费投人，既促进了有限教育资源的有效利用，也因为有效避免了课程的重复设置而大大节省了办学成本。使加州在没有增加多少经费的情况下即实现了高等教育的普及。

3.用科学的宏观调控避免了市场定位的无序和混乱，用人为的科学规划促进了高等教育与产业结构的协调发展，使有限的教育资源得到了优化利用

依据加州当时的社会背景来看，如果没有《总体规划》的出台，或许3个层次的高校会不可避免地走上依据市场定位和自由竞争带来的无序混乱局面。《总体规划》则明确规定加州大学是能够使用州研发经费从事科学研究的首要和唯一的学术机构，使加州大学及其国家级实验室研究的经费有了投入保障。州立学院以本科生教育、高级职业教育、研究生教育和从事与教学有关及应用性较强领域的科学研究为主。初级学院则主要负责两年转学课程学习、职业技术教育和通识课程。这一规定虽然打破了社区学院和州立学院的升级美梦，但其科学合理的功能分层适应了加州社会和经济发展的需求和现代产业结构对不同层次人才的需要，为加州经济腾飞提供了必要的人才梯队。典型的例子就是在硅谷的发展中，从20世纪60年代到现在大体实现了3次产业升级，在这3次产业升级中，并没有因为高端人才、中端人才和低端人才短缺而出现危机。

4.保证了加州大学研究型大学的地位和现代化的形成

《总体规划》由当时担任加州大学校长的克拉克·克尔主导起草，所谓政策制定者永远不会让自己的利益受损，所以加州大学虽然在各方利益的政治妥协中放出了部分权利，比如同意加州州立大学系统可以不经过加州大学董事会的批准即可开设硕士学位课程，可以和加州州立大学联合授予博士学位，招生也比以前略有减少等等。但更多的却是获得了可观资源的支持和崇高地位的尊享。比如加州大学是州政府资金资助的首要学术性研究机构，是独立博士学位的唯一机构等等。这样加州大学既通过法律形式确定了自己在加州3层高等教育中的地位和秩序，又可以安然享受政府资金的集中倾斜，更可观的是，由于州政府经费支持在客观上起了吸引校外各项资金支持的强大作用，所以，加州大学在《总体规划》实施后获取的实际利益更大，这种地位的尊崇和资源的充足有效提升了加州大学的教育质量，促进了加州大学的现代化，使加州大学迅速成为全美研究型大学的榜样。

5.以法律形式确定了社区学院的高等教育地位，并给予了优先扩张的权利

在《总体规划》出台之前，加州社区学院一直是被作为中等教育来对待的，而《总体规划》则将加州社区学院放在了加州3层高等教育大厦基石的位置，明确规定社区学院可以面向全州高中毕业生开放招生，为他们提供可以转入四年制学院学习的课程、职业技术课程和通识教育课程。可以根据社区的教育需求在全州内灵活设置校区和发展各类职业技术教育和培训，以便高中毕业生能在半小时汽车行程(40 km左右)之内即可就读。由于社区学院在全加州招生的学生数最多，又方便快捷，有效地解决了《总体规划》提出前存在的教育公平问题和入学机会均等的困境，在加州高等教育由大众化向普及化进程的平稳过渡和加州经济社会稳定和发展中做出了重要贡献。

6.促进了加州高等教育的高效良性发展，促使加州顺利完成了高等教育大众化向普及化的平稳过渡

《总体规划》将加州高等教育作为了一个和谐统一的系统来对待，并给加州各级高等教育体系带来了明确的职责划分和功能分层，又对未来15年内各级高等教育的学生数量与质量、院校容纳能力、教研人员的供需、高等教育的成本、政府的财政支付能力等各个微观方面做出了科学精确的测算，并给出了具体明确的建议，定位的准确性、目标的挑战性、实际工作的可操作性兼具，给加州高等教育带来了良好的秩序和质量的提升，给加州公民选择入学提供了清晰的透明度，给州政府的管理和各级高等教育运行带来了良好的效率，给生活在加州的所有人带来优质大学文化产生的自豪感，使加州高等教育体系在一个稳定的框架内进入了高效良性发展的轨道。加州公立高等教育各部分的招生规模从1960年的约22.7万名学生上升到1975年的每年10多亿学生，促使加州高等教育顺利完成了大众化向普及化的过渡。

三、《加州高等教育总体规划》的不足

任何事物都很难做到十全十美，《总体规划》也不例外。虽然《总体规划》用整齐有序的功能分层解决了当时存在于加州高等教育系统内外部的各项问题，并在一段时间内促使加州高等教育获得了卓有成效的发展。但这种太清晰的院校等级次序随着加州高等教育的发展也逐渐凸显出了一些问题。主要表现在以下方面：

1.层级壁垒太强和资源配置的不公平

《总体规划》虽然扩大了州立大学和社区学院的权力，使二者在一段时间内获得了良好的发展空间，但在资源配置上对加州大学的明显倾斜又在一定程度上形成了特权垄断的事实。随着加州州立大学和社区学院的发展成熟，加州大学在资源配置上强者越强的事实使加州州立大学和社区学院这两个层次日益感到了在资源配置以及地位方面的竞争劣势，但却因为《总体规划》设置的层次壁垒太强而不能获得突破。《总体规划》通过后，加州州立大学的几位校长曾试图修改，允许选出几所学校开设教育学博士点，但最后只是做了些细枝末节的修改，《总体规划》原来规定的总体功能分区仍然顽固和完整地保留着。所以有的美国人认为，《总体规划》是一个阴谋，一笔政治交易，是一个和平条约，极不公平，其建立是为巩固加利福尼亚大学的垄断地位而设置。

2. 合作性有限和公共目标的缺失

美国本来就是自治性很强的社会，而《总体规划》的分层设计又明确强调各级高等教育体系可以根据自己的使命和功能在自己层次内追求内部的卓越，其实质是用人为的隔离进一步强化了各层级之间的疏离感。虽然他们之间有相互沟通和协调的机制，但这种协调和沟通在事实上比较有限。各层级的学校及其管理人员往往把更多的精力和关注点放在了自己层级的视野内，立足于发展自己的特色，而对于各系统之间的相互联系和政府级别的公共目标则相对关注较少。拿转学机制来说，很多社区学院往往把主要精力首先放在了招生问题上，而没有特别注重转学课程的教学，所以，加州是学士学位授予率全美最低的州之一。而各层次高校人事安排也几乎被限制在了所属的层级之内，不能实现跨层级的沟通和流动，阻止了相互之间的有效交流和促进。

四、《加州高等教育总体规划》对我国当下高等教育改革的启示

虽然体制不同，国别有异，时间有别，但仔细分析来看，因为同处于高等教育大众化的发展阶段，《总体规划》的设计背景与我国高等教育发展的当下情况有很多相似之处，体现出的市场化(marketization)、分权化(decentralization)与问责制(accountability)的特征又代表了全球化时代的高等教育政策走向，而其清晰易学的鲜明内容特色也可以为我国高教改革提供很好的借鉴，充分吸收其经验，规避其不足，是我们今天再一次认真研读《加州高等教育总体规划》的价值所在。

1.需要对我国高等教育体系进行科学的顶层设计和合理的分类分层，促进各高校科学定位，使教育资源有效集中、合理分散与充分共享，避免市场的无益竞争，使有限教育资源得到充分利用

由于我国的特殊国情，高等教育的发展情况比较复杂，从办学历史、办学规模、办学条件、办学实力等方面来看，各高校参差不齐、差异很大。“任何大学都是遗传和环境的产物”。高校要想获得改革发展，必须在尊重自己历史和传统的基础上寻求特色化、差异化发展。从我国高等教育的发展现实来看，轻视或抛弃学校发展历史与传统，盲目追求高大全的层次攀升，一味追求学科体系的齐全和完善，不惜为了获得全面发展和整体繁荣而“取长补短”、慢慢整体庞大而整体平庸的情况比比皆是，同质化和内耗性竞争一直是困扰我国高等教育发展的突出问题。为了促进我国高等教育的高效发展，我们不能任由这种情况继续发展，而是应该根据我国经济社会发展的战略目标和我国的基本国情对高等教育系统进行科学的顶层设计，将现有高等教育系统进行合理分层，促进各高校科学定位和特色发展，促使教育资源得到有效集中、充分共享与合理分散，避免无益的竞争，使有限资源的得到充分利用，使各层级的高等教育相互补充，卓越发展。

2.需要促进高等教育与区域经济良好接轨，立足区域大力发展应用型本科和高职高专教育

从我国高等教育的现状来说，教育资源在首都、省会、直辖市、特区和沿海发达城市等的集中非常明显，改革开放以来，随着各城市公共资源差距的加大，教育资源地域分配不平衡的程度不仅没有缩小，反而有扩大的趋势，地域发展高度不平衡已经是不争的事实。高等教育的三大职能之一就是社会服务，立足区域经济发展的实际，促进高等教育与地方经济协调发展无疑是方便、快捷和有效的社会途径。教育资源地域分布的不平衡也必然会使人才资源在某些地域的分布过于集中和某些地域过于稀少，从而造成了人力资源浪费与人力资源紧缺的状况同时并存，还影响到了产学研合作的层次和水平，使学科专业设置与经济社会发展一线的需求结合不够紧密，无法良好地实现校情与所处的省情、市情、区情进行良好的无缝对接，一定程度上也造成了专业设置的趋同、相互之间内耗的竞争和人才培养的针对性不强等问题，并影响到了人才培养质量和就业质量。从我国高等教育的现状来看，教育资源的地域分布不平衡现状已经严重影响到了我国高等教育的良性自由竞争和可持续发展。让高等教育接“地气”，为社会大众服务是高等教育大众化的应有之意，不能背离，因此，我们必须在促进高等教育与区域经济接轨方面做出努力，立足区域经济发展的需求，在继续支持少数研究型大学发展的基础上，立足区域经济发展要求，大力发展应用型本科和高职高专教育。

3.应理顺政府、高校、社会的关系，建立起我国高等教育多元参与治理的良性发展环境

张维迎指出：“大学作为一个非盈利性组织，是一个典型的利益相关者组织，每个人都承担一部分责任，但没有任何一部分人对自己的行为承担全部责任。大学里的利益相关者包括校长、院长、教授，包括各级行政人员，也包括学生以及已毕业的校友，当然也包括我们这个社会本身(纳税人)。”随着经济全球化的发展和高等教育大众化进程的加速，高等教育的发展逐渐由封闭走向开放，与高等教育发展相关的政府、社会、企业、教师、学生等高校内外部多方利益群体的利益诉求越来越凸显。高校已经变成了一个利益共同体。只有明确政府和社会的责任以及企业与高校的利益和责任边界，在高校内部治理结构上，建立起有效支持大学发展的现代大学制度，在组织模式、运行机制方面进行优化和创新，建立起促进大学内部良好运行的沟通机制、激励机制、监督机制和考评机制。在高校外部发展环境上，打开高等教育的大门，广泛与各界紧密联系，促使高校真正有效行使办学自主权，推动管理体制从原来政府的垂直型直线式管理模式到政府、高校、社会共同参与的多元治理格局转变，才能促使高校获取到更多的资源支持和发展动力，促进社会获得来自高校的更多哺养，从而促进我国高等教育进入良性发展的轨道。

注释

① 加州三大高等教育系统的生均成本一直保持在等于或低于全美平均水平。

② 加州大学各分校的质量在USnews、Princeton Review、上海交通大学世界大学学术排行榜等大学排名中位次一般都比较靠前。

[1] 约翰·奥伯利·道格拉斯.加利福尼亚思想与美国高等教育[M].周作宇,译.北京:教育科学出版社,2008.

[2] 黄艳霞.美国加州高等教育总规划的过去与未来——约翰·阿布雷·道格拉斯博士访谈录[J].大学教育科学,2009(5):92-96.

[3] 威廉H 匹更斯.加利福尼亚的经验:分层方式[A]//杰拉德·盖泽尔.美国多校园大学系统:实践与前景.北京:教育科学出版社,2004.

[4] 马万华.功能分层:美国加州高等教育总规划的借鉴[J].中国高等教育,2008(2):60-62.

[5] 蒋凯.全球化时代的高等教育政策走向及其批判性分析.[J]大学教育科学,2012(3):13-19.

[6] 阿什比.科技发达时代的大学教育[M].滕大春,滕大生,译.北京:人民教育出版社,1983.

[7] 张维迎.大学的逻辑[M].北京:北京大学出版社,2004.

(责任编校：卫立冬 英文校对：吴秀兰)

Enlightenment ofto Our Higher Education Reform

LI Hong-hua, SONG Xu-hong

(Shandong Jiaotong University, Shandong, Ji'nan 250357, China)

California is a state whose higher education level is the highest among American public higher institutions and its unique educational organization structure and management mode have been a model for other states in the US as well as in other countries around the world. California’s efficient and orderly structure of the higher education system and the operating mode were designed byas the compilation of laws to deal with the typical developing contradictions in the period of higher education popularization and the most important documents of higher education reform in the history of contemporary education., which indicates the policy development trend of higher education in the era of globalization, has great influence on the higher education of the US and the whole world. It has great similarity to and close correspondence with our current practical needs of the higher education classification and connotation development. It is valuable for us to rereadto fully absorb its experiences and avoid its shortcomings.

; popularization of higher education; the US; educational system; educational reform

G649.21

A

1673-2065(2013)03-0115-05

2013-02-22

山东省高等学校人文社会科学研究项目(J12WH69); 中国交通教育研究会教育科学研究课题(1202-97)

李洪华(1978-),女,山东沂水人,山东交通学院讲师,文学博士;宋旭红(1966-),女,山东莱阳人,山东交通学院教授,教育学博士.