城市拆迁过程中的职务犯罪成因及对策研究

张道许

一、城市拆迁过程中的职务犯罪之类型

（一）贪污贿赂型犯罪

贪污贿赂型犯罪是职务犯罪的主要类型，在城市拆迁过程中也不例外，表现为拆迁中的公职人员利用公权力进行权力寻租或直接占有公共资金。在司法实践中，有的地方拆迁工作人员利用职务便利，虚报拆迁面积，与被拆迁户相互勾连，更有甚者直接伪造拆迁安置补偿协议骗取国家补偿资金，直接占为己有。有的开发商为了获得拆迁用地，向拆迁工作人员行贿，违法低价获得用地使用权，给国家土地开发造成巨额损失。据检察日报报道，河南某市的一个市辖区的拆迁办，在近两年内就有60余人因贪污贿赂犯罪被追究刑事责任，涉案金额巨大，可以说全军覆没。

（二）渎职类犯罪

渎职罪是指国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。在城市拆迁过程中，涉及到公权力的行使，渎职犯罪也是该领域的常发犯罪类型。司法实践中，大多是拆迁工作人员在土地面积核算、房屋面积丈量过程中，不认真履行自己的工作职责，严重不负责任，针对有些拆迁户虚报的房屋面积，未加认真审核就盲目签订拆迁补偿协议，给国家利益造成重大损失。例如，镇江某区城市拆迁过程中，1间只有6平方米的自建违章建筑，竟然获得了数十平方的安置房和5万余元的补偿款，1套只有81平方的公房，竟然被拆分为3户，获得了2套安置房和30余万补偿款，该市云台房管处原主任赵某、副主任李某，因此被判处渎职罪并获刑。

（三）滥用职权类犯罪

滥用职权罪是指国家机关工作人员故意逾越职权或者不履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。在城市拆迁过程中，有些拆迁工作人员为了获取自身利益，与开发商互相勾连，把公权力当作私利的保护伞，滥用手中的行政权力，超越权限进行违法甚至是暴利拆迁，严重影响了政府的公信力。例如安徽省阜阳市颍州区原副区长曹某，为协助开发商逼走拆迁户，滥用职权，指示社会闲散人员对拆迁户进行暴力拆迁，致使其中一名群众因不堪侮辱自杀，被法院以滥用职权等罪判处有期徒刑11年。

二、城市拆迁过程中的职务犯罪之特点

（一）呈现窝案态势

城市拆迁过程，往往涉及多个领域、多个部门，想实施相应的违法犯罪活动，往往需要互相配合，相互勾连。当前，城市拆迁中的职务犯罪，正呈现窝案串案的高发态势，应引起高度重视。城镇化的改造过程，涉及群众较多，资金投入巨大，这就使得一些人铤而走险，火中取栗，但拆迁涉及部门和领域多，很多犯罪一人难以完成，这就导致多人共同犯罪。一些政府拆迁工作人员往往具有上下级关系，相互配合，形成集体腐败的态势，往往查处一个，带出一串。此外，有的政府拆迁工作人员与拆迁评估机构形成利益链条，相互提供便利，共同分享非法利益。更有甚者与黑社会性质团伙相勾结，充当其保护伞，将拆迁业务非法承包给非法组织，对拆迁户实施暴力拆迁。

（二）犯罪形式呈现多样化趋势

城市拆迁随着城镇化进程的加快，相关职务犯罪的犯罪手段也呈现多样化的趋势。一是

拆迁工作人员与被拆迁人员相互勾连，提前获知拆迁消息，突击搭建临时建筑，虚报补偿面积，骗取国家拆迁安置款后进行瓜分。二是虚构不存在的补偿对象，也就是通常所说的吃空饷现象，直接将骗取的补偿款占为己有，这也是典型的贪污行为。三是伪造相关证件，例如房产证、土地证，与被拆迁人相互串通，一唱一和，骗取国家拆迁补偿款。四是利用手中权力，收受巨额贿赂，为被拆迁人提供一定便利，骗取巨额补偿安置款。五是不履行职责、不正确履行职责或者超越权限，致使国家利益受到重大损失。六是在社会拆迁机构投入少量资金，抽取干股，利用职权为其作保护伞，从中收取巨额利益。

（三）涉案金额巨大

当前我国正在进行城乡一体化改造，城镇化进程正逐步加快，国家在拆迁征地领域投入了大量资金。从近些年检察机关侦办的职务犯罪案件情况来看，涉及拆迁领域的职务犯罪案件的涉案金额巨大，动则数百万元，给国家造成了巨大的经济损失。

（四）社会影响恶劣

征地拆迁涉及面大，与被征地拆迁群众利益攸关，处理不好，社会影响很大。近年来，

由于征地拆迁而引起的群众上访事件日渐增多，逐渐形成了一种惯性，那就是只要拆迁，群众就闹，只要拆迁，群众就认为有腐败。这里面有深层次的原因，主要是因为近年来征地拆迁领域的职务犯罪呈上升趋势，很多腐败干部把国家的补偿款中饱私囊，并往往伴有暴力拆迁行为，不但使国家的财产受到重大损失，而且严重影响了公职部门在人民群众中的形象，公信力受到严重损害。

三、城市拆迁过程中的职务犯罪之成因

（一）拆迁补偿程序不够透明

在城市拆迁过程中，拆迁程序的制定过程，拆迁安置范围、人数、面积的计算方法和数额等重要信息基本都不对外公布。而且与每一个被拆迁户签订的安置补偿协议，都是一对一签订的，拆迁户之间互不知情，甚至拆迁工作人员之间也不了解，这就给一些拆迁工作人员提供暗箱操作的空间，并缺乏必要的监督。同时，拆迁户之间由于信息不对称，往往互相猜疑，相互观望，不利于拆迁顺利进行。

（二）相关法律法规不健全

城市拆迁过程之所以容易出现问题，与拆迁领域法律法规不健全，相关法规之间缺乏衔接有直接关系，制度在操作之前，没有健全的制度，拆迁领域的职务犯罪就会常态化。目前，主要表现为：一是国家拆迁补偿标准，没有统一的规范，因人而宜，标准混乱，这就容易给腐败分子以可乘之机；二是拆迁补偿相关程序不清，虽然国家2010年废止了老的拆迁条例，新法规制定后弥补了一些漏洞，但仍然存在不够细化的问题。

（三）拆迁人员结构复杂

地方政府在进行拆迁工作之时，往往成立拆迁办公室，由各个部门抽调组成，人员成分复杂，有正式的国家工作人员，有临时从社会上雇用人员，甚至还有一些社会闲散人员。人员素质参差不齐，缺乏相应的拆迁专业知识，没有处理复杂问题的能力，有些还与拆迁户有着千丝万缕的联系，这就难以形成有效管理，不利于拆迁工作的依法顺利进行。

（四）拆迁工作“运动化”

当前，有些地方政府在城镇化进程中，缺乏远景规划，往往是拍脑门决策，有的还搞献礼工程，给基层工作人员造成很大的压力。上级部门不顾拆迁工作的具体情况，一味地通过行政命令的方式，任务层层分解，落实到人，期限又限制的不切实际，搞运动式拆迁。在巨大压力下，部门工作人员疲于应付，怠于履责，不认真审核相关材料，玩忽职守，给国家造成重大损失。

（五）缺乏监管

在拆迁工作中，具体经办的工作人员对于补偿标准和面积核算有相当的决定权，缺乏第三方的监督和制约。有些工作人员，在资料审核，证件的真实性，面积核算的准确性，把关不严，而基层工作人员上报的结果，往往上级不加审核就予以确认。还有一些工作人员，发现错误之后，担心重新核算会引起新的矛盾，就得过且过，加之又没有必要的监督审核机制，致使国家遭受巨大损失。

四、城市拆迁过程中的职务犯罪之预防

（一）要进一步建立有效的管理和监督制约机制

犯罪的发生是有诱发因素的，职务犯罪更是如此，绝对的权力导致绝对的腐败，缺乏监督的权力必然会被滥用。从管理层面来看，强化监督制约，层层紧扣，使犯罪的诱因减到最少。负责拆迁工作的行政主管部门，应不断加强监督力度，加大拆迁相关工作的公示力度，自觉接受社会监督。重点监督拆迁补偿费用的使用情况，一是拆迁补偿费用的分配对象情况，二是拆迁补偿费用有无滥用、挪用现象。三是拆迁方式是否合法适当，是否有违法暴力拆迁现象。总之，强化拆迁全过程的监督制约，有利于压缩该领域职务犯罪的空间，从制度上进行预防，是治本之策。

（二）强化廉政教育

客观行为是主观思想的外化，职务犯罪分子往往是放松思想要求，弱化廉洁意识，最终走向腐败的深渊。要不断完善干部日常廉洁教育机制，通过日常培训强化干部自觉自律意识，做到习惯的养成。对拆迁工作人员来讲，更应该注重廉洁自律教育，要把廉洁教育融入到拆迁的过程当中，警钟长鸣，不断将廉政意识内化到拆迁干部思想意识当中去。

（三）完善相关法律法规

拆迁过程中的职务犯罪，很多都是由于制度的漏洞造成的，所以不断完善相关法律法规，可以使拆迁工作逐渐步入法治化轨道。拆迁领域最早的专门性行政法规是，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》，该条例有很多地方存在缺陷，正是由于该条例的漏洞，使得近些年来，拆迁领域的职务犯罪和群体性事件频发。对此，国务院于2011年制定并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，原有的条例自行废止。但是新条例仍需要进一步细化，使其更具有标准性和可操作性，而且行政法规和其他相关法律规范的衔接问题，也应该进一步引起重视，并予以完善，使其无缝衔接。

（四）加大打击力度

城镇化改造是当前我国改革城乡二元体制的重要举措，涉及群众面很大，该领域的职务犯罪往往影响很大，容易诱发群体性事件。所以对拆迁领域中的职务犯罪，要加大打击力度、提升打击效率，才能起到威慑和预防此类犯罪的功效。检察机关担负打击公职人员犯罪的重任，对此类犯罪要及时查处，充分发挥群众举报优势，走群众路线，密切联系群众，构建周密高效的犯罪防控网络。

（作者单位：河南工业大学法学院）

基金项目：2012年度河南省教育厅人文社会科学研究项目：《中原经济区建设背景下拆迁相关犯罪的界定及防范》（2012—QN—080），2012年河南省政府决策招标课题《论公众参与型政府决策模式的构建及其法律保障》（2012B211），河南工业大学高层次人才基金项目：《风险社会视野下刑法的危机与应对》（2011BS039）的阶段性研究成果。