模式与经验我国农村公共文化发展的实证镜鉴

■ 王 平（甘肃政法学院经济管理学院 兰州 730070）

公共文化服务在我国是一个需要探索的新事物，如何保障民众的文化权利，公共文化服务“建什么、怎么建、为谁建、谁来建”等问题值得深入探讨，期望通过国内外公共文化服务的理论模式与实践经验研究，为我国公共文化服务提供有益借鉴。

理论借鉴：西方公共文化服务的模式

（一）政府主导型供给模式

政府主导型指政府是公共服务生产和供给的主体，其他社会组织起补充或者辅助作用。政府主导型强调公共服务的属性和政府的基本伦理责任，纯公共产品或者部分准公共产品被认为应采取这种模式。这种模式指挥统一、组织系统简单、可操作性强，可以充分动用政府掌握的资源的能力，在较短时间内为公众提供给最基本的公共文化服务，保障公众的文化权利。但是，相对于公众对公共文化需求的要求越来越高，完全由政府主导的公共文化资金的供给模式将显得力不从心。它的缺点主要有：一是政府主导性太强，国家供给没有过多关注公众需求，以政府“喂食”式文化供给为主；二是公共文化资金供给的不平等。公共文化支出往往局限于一些定向的公共文化服务部门，造成了公共文化服务范围涵盖面窄。所以政府主导型公共文化服务模式虽然简单易执行，但不是一种高效的管理方式，政府干预过于强化。

（二）市场分散型供给模式

市场分散型的公共文化服务模式，是指将公共文化的供给分散给市场去做，各级政府都没有专门的文化行政主管部门，政府履行的财政投资职能是通过各类准行政机构进行分配。这种模式下，政府的职责是制定制度、相关法律法规以及依照法律法规对市场行为进行监管。对于不按照法律法规办事的，要责令其退出公共文化的服务市场。这种模式下，公共文化服务大量由非政府组织（NGO）和非营利机构（NPO）来开展，公共文化托管制和公司制度是这张模式下的重要组织形式。公共文化服务市场化主要表现在市场化运作、参与市场竞争模式以及政府决策的市场化方式执行等几个方面。具体的执行职能可由市场或社会力量提供，政府更多是行使决策职能和公共文化服务的数量和质量的监督；市场竞争则是非政府组织、私营企业、公共部门提供服务并相互参与竞争；市场化运作则是政府实行宏观管理，按市场方式进行运作，政府维系其公共性，实现公共机制与市场机制的有机结合。

（三）“一臂之距”供给模式

“一臂之距”（arm's length principle）模式是一种国家文化基金资助领域内的中央文化准行政管理模式，指的是政府应与具体的文化事务之间保持一定的距离，不直接插手。文化主管部门的职责则是对文化发展、建设和管理只进行政策指导和财政款项拨付。其做法是政府专门设立一级中介机构，该机构负责向政府提供文化政策方面的建议和咨询，同时又接受政府委托，对政府是否对某文化项目拨款和资助提出建议，并对拨款使用效果进行监督和评价。该机构的组成是由国家行政首脑或中央文化行政长官提名、国会批准的，由艺术家和专业人士组成的基金管理组织。“一臂之距”的核心思想是基金管理部门与中央政府及其文化行政系统之间在组织上保持一定的距离，决策不受其干扰。“一臂之距”模式的优势在于减少了政府机构的直接参与的行政事务，而注重于监督职能的提升，有利于政府部门和非政府部门间的合作，满足公众多层次的文化需求。

国外经验：日韩农村公共文化发展的实践经验

（一）日本模式：“造村”运动

日本的“造村”运动是将农村文化发展和经济发展结合起来的一种推进农村发展模式。由于经济在第二次世界大战中受到了重创，战后日本将主要精力放在发展中心城市和大都市上，东京、大阪、神户等大都市成为日本经济文化最为繁荣的地区，城市发展优先导致的结果是日本城乡差距日益加大。农村大量青壮年流入到城市，城市人口拥挤而农村却人口大量减少，农业生产严重受损。在这种背景下，日本于20世纪70年代末启动了“造村”运动，以化解农村发展危机。“造村”初期以发展经济为主，但随着运动开展的深入，内容扩大到了整个生活层面，既包括基础设施的建设、健康与福利事业，又包括景观与环境的改善、历史建筑的保存（陈磊、曲文俏，2006）。日本的造村运动开展的载体是由大分县前知事平松守彦于1979年开始提倡的“一村一品”运动（陈磊、曲文俏，2006）。“一村一品”运动要求一个地方（县、乡、村）根据自身的条件和优势，发展一种或几种有特色的、在一定的销售半径内名列前茅的拳头产品，其实质是一种在政府引导和扶持下的区域经济发展模式。

“造村”运动的另一个主要方面是开展文化活动。如1981年，三岛町发布《三岛町振兴计划》，提倡“生活工艺运动”，他们宣扬物品的创造并非为了赚取金钱，而是传承与创造文化的行为，所以他们积极地学习三岛町的传统文化，崇尚自然的美与质感。并于每年的春天举办生活工艺展、“工人祭”等。并成立生活工艺研究所、“木友会”等机构和组织来凝聚生活工艺者（平松守彦、上海国际问题研究所日本研究室译，1987）。通过一系列农村文化活动，不仅使村民学习三岛町的传统文化，而且融洽了村民的关系，提升了农村发展的质量与水平（宋一，2009）。

可见，日本的“造村”运动既包括经济方面的，又包括文化事业的发展，二者相辅相成整体推进的。通过“造村”运动提升了农村经济发展活力，活跃了农村文化，使经济发展具有了扎实的文化底蕴。

（二）韩国模式：“新村”运动

独立以后，韩国以发展重工业及出口贸易为主，以发展农业为辅。这使得韩国在工业和城市经济上取得了较大的发展，但城乡差距不断拉大。农民生活贫困，农村基础设施破败，农业生产落后等问题突出，这些问题开始演变成一系列社会问题，成为威胁社会正常发展的重要隐患。为了实现平衡发展现代化，缩小城乡差距，在20世纪70年代韩国开展了“新村”运动。“新村”运动是一个综合社区开发运动，通过灌输 “勤奋、自立、协作”的态度和价值观念，培养农村基层领导，培育农民积极自愿参与改善经济、社会、文化生活及其环境条件的精神。经济方面，通过“新村运动”，政府将各种资源契入农村，并适时地组织调动和发挥农民积极性，改造了传统农村的落后面貌，成功地步入了现代化的发展新阶段。

在文化建设方面，“新村运动”也发挥了十分重要的地位和作用。韩国的主要做法是大力建设村社文化基础设施，其呈现载体主要是通过“村民会馆”和“文化活动室”来进行。 “村民会馆”在行政村修建，“文化活动室”为人口较多、村民居住较分散的自然村村民小组修建。通过讲课、培训、讨沦、现身说法、发放宣传品等形式，向农民灌输正直诚实的价值观，培养农民勤奋、自强、团结、奉献的意识，倡导勤俭节约的生活方式，增强农民的集体荣誉感、团结协作精神和良好的生活态度（周伟光，2007）。“村民会馆”和“文化活动室” 提升了农民精神面貌，使农民在休闲、娱乐中增强了凝聚力，在建立和谐、文明的公民社会方面发挥了重要作用。韩国的“新村运动”之所以比较成功，就在于他们通过“新村运动”激发了农民的主动性和创造性，造就了新一代农民，改造了农民，培养了农民，提高了农民（章剑华，2006）。

韩国的“新村”运动开展非常成功，既发展了农村经济，缩小了城乡差距，又在文化方面丰富了农民生活，培养了农民良好的价值观。

我国公共文化服务的地区实践：典型个案研究

（一）嘉定模式：“百姓系列”独具特色

1.案情介绍（案例来源于嘉定市文广影视局：《嘉定“百姓系列”公共文化资源供给模式的探索与启示 》一文）。上海嘉定区探索建立“百姓系列”公共文化资源供给模式和公共文化服务品牌，走出了一条区域公共文化服务创新之路。其具体做法有：一是组建“百姓说唱团”。各街镇根据区域百姓的喜好，自由选择本镇或其他街镇的节目与团队下乡演出，嘉定区委进行梳理、整合，建起了嘉定区“百姓说唱团”、文艺曲目资源库和创作及演出队伍资源库；二是成立“百姓书社”。“百姓书社”是建在一些喜爱读书、愿意提供场地并能进行日常开放管理的农户家里的微型公共图书室，居民让出自家闲置空间，在闲暇之余无偿为周围的邻居提供借阅服务；三是建造 “百姓影院”。为了满足基层群众看电影的需求，在全区建成144家农村数字电影放映点，解决农村群众和外来务工人员看电影难的问题；四是开辟 “百姓讲坛”。嘉定人民广播电台推出了有嘉定乡土特色的百姓专题节目“嘉定故事”，讲述嘉定的人文历史；五是设立“百姓睦邻点”。适应百姓求乐、求趣的需求，嘉定区因地因情制宜地引导在百姓家里建起了“百姓睦邻点”，让居民们找回了传统邻里之乐，成为新型社区文化滋生地；六是打造温暖外来务工人员心灵的“文化家园”。嘉定区为外来务工人员专门设置图书馆、阅览室、舞蹈房、棋牌室、电视房、多功能活动室和青年活动中心等文化场所，常年免费向外来务工人员开放。

2.案例分析：

一是在资金资源掣肘的情况下，充分利用群众自己的资源可扩大文化的共享性。如百姓的客厅、书房、车库变成了公共文化场所就是很好的例证，嘉定区的35个“百姓书社”和20个馆外图书流通点，以及“百姓说唱团”和“百姓影院”，已经成为三级公共文化设施网络的有效补充，2010年区镇两级公共图书馆在全市率先实现了“一卡通”全覆盖，确保了百姓能就近享受文艺演出、读书看报、展览培训、电影放映等文化服务。

二是政府要注重公共文化的引导性，引导良好的社会风尚，引导群众参与文化活动的积极性。2007年，嘉定人民广播电台推出了一档有嘉定乡土特色的百姓专题节目“嘉定故事”，以节目两位主讲人对话的形式，讲述嘉定的人文历史。通过几年“百姓”系列公共文化资源供给模式的实践，嘉定区“百姓”系列已经成为宣传社会主义价值观和加强道德建设的阵地；传播人文历史知识的课堂和重建社区网络结构的载体；群众自娱自乐、自编自演、自创自办、自我教育和自我发展的平台；基层思想政治工作和基层社会管理工作外化于形、内化于心的窗口。

三是要充分切合群众的心里需求，让群众成为主体。“百姓”系列文化供给模式变公共文化自上而下的“填鸭式”单向供给为“群众点单”、“合作联动”的自下而上、上下结合的双向供给和交互供给，盘活了市、区两级文化资源，弥补了文化资源的不足，解决了文化供给不对路、不合百姓口味的问题。嘉定区建立的群众需求回访制，对供应的文化产品进行跟踪了解，掌握群众对文化产品的诉求，及时修改配送菜单，让百姓在文化产品的供应上唱“主角”，握有主动性和选择权。嘉定通过整合资源首先改变了群众文化各自为政的格局，改变了群众文化内容服务的形式，由“我供你用”向“你需我送”转变，供应的产品适合了消费者的胃口。实现了由“自娱自乐”向“示范带动”转变。通过互动交流，增强优秀团队的示范辐射作用，吸引了群众参与。现在嘉定区各街镇开展文化活动再也不需要组织人来观看了，群众自己当上了文化活动的主人，在文化供给中唱起了主角。

（二）嘉兴模式：创新均等步步深入

1.案情介绍（案例来源于惠鸣等：《公共文化服务体系架构与方式创新》一文）。嘉兴市通过优化公共文化服务品质，打造出了公共文化服务的“嘉兴模式”。其具体做法是：一是公共文化服务方式互动化。在公共图书馆总分馆体系建设中，根据各图书流通站的借阅信息统计调整分馆的图书配置和流通站的书目。组建的文化表演、理论宣传、体育活动、文化辅导、科技文化宣教等队伍提供的服务产品被列成“菜单”，各村（社区）根据“菜单”进行点单；二是公共文化服务提供均等化。公共文化服务均等化意味着，通过公共文化服务体系，所有公民能够以平等的身份分享全社会创造的文化成果；三是公共文化服务资源网络化。嘉兴市建成了以互联网为平台的公共文化信息资源共享网络、以公共图书馆总分馆体系为平台的公共图书资源共享网络、以各级各类公共文化设施为平台的公共文化活动资源网络；四是公共文化服务创新集成化。不断创新是嘉兴市公共文化服务走在全国前列的重要原因。在公共图书馆总分馆体系建设中，嘉兴市政府牵头的联席会议制度、经费三级分担制度、总分馆资源统一管理制度、分馆人员派出制度等一系列做法都具有广泛的借鉴意义；五是公共文化服务内涵深耕化。嘉兴市不断突破原有的投入产出模式，使公共文化服务的品质和效率持续提升；六是公共文化服务投入多样化。嘉兴通过财政预算保障、设立文化发展专项资金、政府补贴、多级投入、吸收社会资金等形式保障资金供给。

2.案例分析：

一是公共文化服务要充分利用现代网络技术，提高资源的利用效率和文化的共享性。在嘉兴市，遍布城乡的各类公共文化设施织就了一张支撑各类公共文化活动的无形之网。这个网络由高标准建成的市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）四个层级的各类公共文化服务设施构成，它以各类大剧院、群众艺术馆、博物馆、文化馆、图书馆、乡镇综合文化站这些大中型公共文化设施为枢纽，以村（社区）一级的文化公园、广场、健身苑点、宣传长廊、宗教和青少年活动场所、篮球场、活动舞台、文化活动室、宣传橱窗、农民学校、文化示范户等为节点，全面覆盖城乡。企业、学校、社区、机关、村、镇等各个层面的公共文化活动都被这个网络有机地联结起来，把丰富多彩的文化娱乐动变成嘉兴人日常生活不可或缺的组成部分。在嘉兴市公共图书馆总分馆体系中，公共图书资源的利用方式和利用效率发生了革命性的变化，极大地提高了农村居民图书借阅的便利性和丰富性，为我国各地公共图书馆建设提供了宝贵的经验。“网络化”彻底突破了长期以来各类、各级公共文化资源分散、分隔、短缺、利用效率不高的格局，极大地促进了公共文化服务资源利用的便利性、高效性和公平性，彻底改变了人们享受公共文化服务的心理预期和切实感受。嘉兴实践表明，完善的公共文化资源网络是高水平公共文化服务得以实现的前提条件。

二是公共文化服务形式要不断创新化、深耕化、互动化来提升吸引力。从机制创新、管理创新、内容创新到服务创新，嘉兴人把创新渗透到公共文化体系建设的每一个领域，不断为公共文化服务注入新的理念、内涵和方式，推动公共文化服务水平不断提升。公共文化服务创新集成化的启示意义在于，提供优质公共文化服务的根本之道在于从人民群众的切实需求出发，解放思想，不断丰富公共文化服务的理念和手段，不断创新公共文化服务的方式和内容。以服务方式“互动化”为基本特色的“种文化”实践，激发了广大农民群众空前的参与热情与创造激情。“互动化”对于我国公共服务体系建设的普遍意义在于，公共文化服务必须跳出单向供给的线性思维，切实进入与人民群众的双向互动。只有在“互动化”的过程中，广大农民才能真正成为文化活动的主体。深圳通过深耕化深入挖掘、准确把握人民群众最切实的文化需求，为社会提供精确、到位的公共文化服务。嘉兴的经验表明，公共文化服务深耕化完全能够成为一种日常化的、自觉的工作态度和基本的工作方式。

三是要注重公共文化服务的均等和公平，让全体民众都享受到文化的实惠。嘉兴市将公共文化服务均等化作为区域发展战略的重要内容，着力建构公共文化服务的城乡均等、区域均等和身份均等。在城乡均等方面，覆盖全市的城乡一体化的图书馆总分馆体系的建成，使嘉兴市5县（市）2区所有镇、村的人口，全部纳入公共图书馆流通服务体系之中，农村人在家门口就可享受到与城市人一样便利的公共图书馆借阅和信息服务。在区域均等方面，嘉兴地区各县（市、区）努力打造连接通畅、体系完善的公共文化服务资源网络，实现区域内资源均等共享。平湖市建成15分钟“文化圈”、嘉善县建成20分钟“文化服务圈”，为居民提供了平等享受“圈”内所有公共文化资源和服务的条件。在身份均等方面，嘉兴各地打破户籍制约，将外来务工人员作为“新居民”纳入全市公共文化服务体系，使他们与当地居民一样能够免费享用当地的公共文化资源，产生文化上的归属感。嘉兴倾力打造的城乡均等、区域均等和身份均等，是我国公共文化服务均等化在区域实践层面的重大突破，具有重要意义。

国内外公共文化服务理论与实践对我国的启示

（一）文化自觉：公共文化发展的催生之道

“嘉兴模式”之所以小有成就，其形成的深层动力是文化自觉。费孝通先生认为，“文化自觉”，指生活在一定文化历史圈子的人对其文化有自知之明，并对其发展历程和未来有充分的认识。换言之，是文化的自我觉醒，自我反省，自我创建。笔者认为，在公共文化服务中，文化自觉应该强调文化的自我觉醒。也就是说，人民群众要充分认识到祖国优秀文化传统的重要性，要热爱，更要传承，在传承中去享受文化带来的愉悦和精神的陶冶。把享受公共文化服务作为自己的基本权利来维护和捍卫，催生政府基本公共文化服务的积极性和责任感。人民群众的文化自觉可以形成一种倒逼机制，使政府满足群众的需求，在保障民众基本文化权利上多做工作，这也可以成为民众评价政府工作好坏的指标和因素，作为纳税人判断政府工作得失的依据。“嘉兴模式”中，桐乡市在市、镇、村三级建立“春燕”文化服务网点，组建了文化表演、理论宣传、体育活动、文化辅导、科技文化宣教等五大类70多支队伍。这些队伍提供的服务产品被列成“菜单”，各村（社区）根据“菜单”进行点单，实现了服务的“有的放矢”和“按需提供”。如果没有群众的文化自觉，就不存在文化的需求和根据菜单“点单”。

（二）公平效率：公共文化建设的关键要素

我国在提供农村公共文化发展过程中，再不能走经济发展的老路，而应该转变观念，在一开始就注重公平，在公平的基础上提供资源的使用效率。这是因为，我国在发展经济过程中，人口多、底子薄、资源和自然条件限制非常多，必须先效率再公平。而农村公共文化服务，本来就具有公共性质，文化权利有如生存权一样，是一项基本权力，每个人都应该享受这样的权利，不应该人为制造差距。在美国，公共文化服务于不同阶层和地区的每一位国民，甚至连观光旅游者也能享受到美国的文化服务，如诺福克市，公共图书馆均匀分布在城市不同社区，居民10分钟车程可到达，还有汽车流动馆举行送书上门活动。大部分的免费公共文化设施成为贫民、移民、少数族裔群体的学习充电之处。在英国，国家设有相关的法律政策保护公共图书馆，保障大部分民众能够使用。“嘉兴模式”中，嘉兴市将公共文化服务均等化作为区域发展战略的重要内容，着力建构公共文化服务的城乡均等、区域均等和身份均等。在城乡均等方面，覆盖全市的城乡一体化的图书馆总分馆体系的建成，使嘉兴市 5 县（市）2 区所有镇、村的人口，全部纳入公共图书馆流通服务体系之中，农村人在家门口就可享受到与城市人一样便利的公共图书馆借阅和信息服务。

（三）体制机制：公共文化服务的根本保障

理顺公共文化服务的体制机制，是公共文化服务的根本保障。通过西方国家公共文化服务的发展模式可以看出来，无论是政府主导型、市场分散型还是“一臂之距”模式都是在探讨用何种体制机制来保障公共文化服务的良好运行。政府主导型强调政府的重要作用，市场分散型强调以市场机制调节为基础，在计划引导下发挥市场的功能和作用，“一臂之距”则可以看成是为了避免行政管理造成的低效率和无监督的问题，让政府管理和市场调节保持一定的距离。无论如何，这些模式是在承认公共文化服务重要性基础上进行的，其目的都是为了提高公共文化服务供给的有效性和资源利润的充分性。我们无法评论这些模式孰优孰劣，但仍然可以得出启示，公共文化服务要以体制机制为重要建设保障。在我国公共文化服务建设，抑或是农村公共文化服务建设中，这一问题是值得重视和探讨的重大理论问题。“嘉定模式”中，区文广局每年开展公共文化资源供给情况调研，出台了《嘉定区农村群众文化活动设施配置的实施意见》、《嘉定区农村文化指导员队伍实施意见》、《嘉定区社区文化活动中心管理暂行办法》和《嘉定区文化发展资金管理试行办法》，制定了《嘉定区社区文化活动中心考评方案》和《嘉定区社区文化活动中心管理绩效评估标准》。为不断完善制度，保障各类载体发挥有效作用，为“嘉定模式”的长期有效运行提供了保障。

（四）乡土人文：公共文化服务的生存根基

公共文化服务一方面要有供给数量，另一方面也要讲求质量，让人民群众满意和接受。这就要求公共文化服务的内容要在人民群众中生存，而农村公共文化服务和城镇是有差别的。政府在引导和提供公共文化服务中应当贴合当地实际，把本地区土生土长的乡土文化融入公共文化供给的元素中，既能提高群众的满意度，也能传承乡土民间文化，还能提高公共文化服务的满意度。如“精英主导、社区整合”模式中，广西宜州洛西镇的农民文化精英，他们多次参加广西的山歌、彩调大赛，并屡次获奖，这些人物在当地农村享有较高的威望。而山歌、彩调等既是当地的特色文化，又成了公共文化服务的内容。在西北的广大农村地区，秦腔具有很强的生命力，若能加以利用和发扬，既能把秦腔这种曲艺传承下去，又能提升农民群众的文化享受。农村建设要防止千村一面，千村一景。因此，农村的公共文化空间要有意识地保留今天的原生态自然村文化原貌和自然形态，万不可忽略其传承人文历史的作用，这些问题应当引起农村文化建设者的注意。

（五）乡镇文化站：基层公共文化传播的着力点

农村公共文化的传播要有一定的机构和组织作为载体来管理、引导和安排政府资助资金的落实。乡镇文化站是农村传播先进文化的前沿阵地，是推进农村文化建设的桥梁与纽带。在我国农村公共文化传播中乡镇文化站曾起到过一定的积极作用，但由于各方面原因，其发挥作用的水平还非常有限。笔者认为，作为连接国家政策和基层农民的纽带，乡镇文化站的作用值得期待。可喜的是，国家对乡镇文化站建设已经提出了要求并给予了财政政策的倾斜和支撑，这为乡镇文化站的建设提供了有力的支持。地方各级政府要高度重视乡镇综合文化站建设，切实加强组织领导，落实工作责任。文化站人员自身素质过硬，工作踏实，各级财政加大资金投入，落实相关政策，确保文化站顺利建设和有效运转。提高乡镇综合文化站的规范化管理水平，通过努力，乡镇综合文化站作为农村文化的传播者、文明的发动者，一定能成为农村思想道德教育、农民群众精神文化生活水平提高的重要阵地。成都市乡镇文化站建设就是很好的例证，成都乡镇文化站建设具有川西特色，体现成都历史文化特色的乡镇文化站反映出对“自然之美”、“城乡一体”的要求，文化站现代化设施却让人感受到乡村与城市的共同繁荣。

（六）民间社团：公共文化服务的草根载体

在我国现阶段，政府的文化力量和资金实力很难满足群众对文化的需求。公共文化除了政府提供部分以外，若能引导和培育一批民间组织和团体，则可以利用这些载体提升公共文化服务的效率，加快公共文化服务的进程。政府可以提供平台和部分资金的支持，让民间团体分担公共文化服务的供给任务。如，“嘉兴模式”中，设立“文化发展资金”，用于奖励优秀文化项目和领军文化人才。区镇两级“百姓说唱团”，已汇集各类专业文艺人才150余名，锡剧名师工作室、汽车城艺术团、江桥群星艺术团、南翔百花艺术团等区镇两级文艺团队500多支。嘉定区每年组织基层文化业务培训100多班次，培训业务骨干近千人次。这提升了公共文化提供的多元化渠道和服务的层级。民间文艺团体生存在农村，对农村社会现状和农民的需求层次比较了解，其表演题材也来源于农村和农民，表现形式能满足农民的审美和娱乐需求，又容易被接受，通俗易懂又生动形象，寓教于乐中潜移默化的影响农民的生活情操，获得认可、引起共鸣。其在活跃群众文化生活和弘扬传统民间文化方面有得天独厚的优势。

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