论社会保险法律制度的宪法争议

王显勇，管思飞

（首都经济贸易大学法学院，北京， 100071）

论社会保险法律制度的宪法争议

王显勇，管思飞

（首都经济贸易大学法学院，北京， 100071）

社会保险法律制度的产生和发展引发了诸多宪法上的争议，开征社会保险税费并实行专款专用是否违反宪法，社会保险基金强制征缴是否有合宪依据，社会保险给付是否应当纳入宪法财产权的保障范围，社会保险给付请求权能否抗拒必要的立法修正。美国、德国、中国台湾地区等对这些宪法问题都有较为深入地讨论，我们应当加强对于社会保险领域中的宪法问题的研究。

社会保险；社会保险法；宪法

一、问题的提出：社会保险权利的演变及其宪法争议

1.社会保障权——社会保险给付请求权——财产权的发展轨迹。

我们每个人都有权利拥有一个有保障的未来。这些权利表现在宪法、社会保障法及相关法律当中。对于公民在社会保障领域的权利而言，首先是宪法所规定的社会保障权（或社会基本权）。社会保障权已经成为许多国家国内法乃至国际人权文件承认的基本人权。社会保障权被认为是现代社会中公民的一项基本权利，世界上大多数国家的宪法文本中都明确规定了国民享有社会保障权。即使宪法没有明文规定社会保障权的国家，也通过宪法的原则性规定，或者通过司法裁判对社会保障权加以宪法规范方式。因此，学者一般认为，纵然没有宪法上形式社会基本权的规定，但实质社会基本权则未见缺失。[1](p318-321)但是社会保障权与传统的自由权、财产权等不同，它不具有可直接实施性，学界普遍的见解是反对将社会基本权视为宪法上的一个主观公法权利，但立法者负有宪法义务去制定保障国民权利的法律。例如，德国社会法治国原则并不直接赋予公民某种权利，联邦宪法法院也并不直接承认从社会法治国原则中可直接推导出某种社会给付请求权。但是，其往往可以作为依法行政或法院审判时解释法律的依据。[2](p50)

社会保障权需要经由从宪法到法律的实施途径，各国或地区依据宪法制定各类社会保障法，由此产生了国民依据法律所获得的各类具体的社会保障给付请求权，主要包括社会救助给付请求权、社会保险给付请求权、社会福利给付请求权等。这些具体的法律权利都依法产生，如德国社会法法典第一篇第三十一条明文规定：“凡本法所规定之社会给付权利及义务，非经法律之规定或许可，不得创设、确认、变更或废止。”[3](p97)就社会保险给付请求权而言，其需要依据相关社会保险法方可产生，一旦产生，传统的宪法上的财产权的范围可能也要随之改变。社会保险给付请求权可能会被纳入到宪法财产权保护的范围。例如，德国在上世纪80年代有关法定年金保险的宪法判决上就发展出“公法上财产权”的观念，将法定年金的法律地位纳入宪法财产权保障的范畴。

2.宪法争议。

鉴于社会保险权利经由宪法权利——法律权利——宪法权利的演进发展轨迹，社会保险法律制度在产生与发展的过程中存在着大量的宪法问题，引发了较多的宪法争议。从社会保险法律制度的产生的历史过程来看，美国《社会保障法》在形成过程中经过了具有典型意义的违宪审查程序。从经由社会保险法所形成的社会保险给付请求权是否能够纳入到宪法财产权的范围来看，德国提出了公法上的财产权理论，美国提出了新财产权理论。这些理论与实践中的宪法争议推动了社会保险法律制度的发展，同时也推动了宪法的发展。本文围绕社会保险法律制度的宪法问题，分析了美国《社会保障法》的宪法争议，解析了社会保险给付的财产权争议的理论与实践，并就我国社会保险法律制度的宪法问题进行了探讨。

二、美国《社会保障法》的宪法检验

1935年美国制定颁布了《社会保障法》，该法案使用的概念是社会保障（social security）而不是社会保险(social insurance)，当时的法案并没有创建一个正式的信托基金结构。但实际上美国社会保障法所规定的社会保障就是一个保险制度，社会保障不是公共援助计划，也不是私人保险，而是一个由联邦政府运作的社会保险。因而在美国，“社会保险”也可以说是“社会保障”的同义词。为何美国的联邦社会保险不称为社会保险，而称为社会保障呢？马克·S.多尔夫曼认为原因是：在1935年建立联邦社会保障制度前夕的大萧条日子里，人们需要经济保障的承诺和希望。因为，社会保险就意味着参保者缴费才能得到这种保障，不缴费就得不到。而社会保障就比较模糊了。[4](p6-7)在1937年联邦最高法院宣布该法符合宪法之前，早先的社会保障法中并没有提到社会保险这个术语，管理该项计划的社会保障委员会成员在正式文件中仍避免直接使用社会保险这个术语，原因在于社会保障委员会担心联邦最高法院得出社会保险计划不符合宪法的结论。

在社会保障法议案起草的时候，对于一个征收专用税收用于全国社会保险项目的法案是否能通过宪法检验是不确定的。据1935年法案的主要起草人Thomas Eliot所说：“起初担心这个法案从宪法的角度没有机会获得通过，稍后这种担心更强烈。1933年，国会曾通过农业调整法案，该法案对农产品的处理征收了一个处理税，获得的收益支付给那些同意休耕土地或不饲养小猪以减少产量的农民。问题在于国会征收一种特别的税并以这种形式支付出去是否符合宪法，即使这种做法据称是为了社会总的福利。我们中有人预言农业调整法案会被定为违宪，几个月以后预言应验了……在1935年我们在社会保障提案中你会看到同样的情况。这个税（即社会保障税）的实行意味着可能对雇员和雇主征收一个特别的税并作为收益支付给雇员。”为了使中立的最高法院能把社会保障法与农业调整法区分开来，Thomas Eliot声称工薪税与收益支付是无关的，在提案中他将税收和收益的提供列在不同的标题下。[5](p72)

1937年，在罗斯福总统改组法院的有效威胁下，最高法院认定《社会保障法》与宪法相符。法律上的问题得到解决后，社会保障委员会便开始强调社会保险这个专门术语，在1939年的修正案中更是广泛使用了这个术语。国会依据1939年的修正案创立了正式的社会保障信托基金，使社会保障项目以工薪税作为融资方式的潜力都发挥出来。而在1937年最高法院批准社会保障法的裁决作出之前，社会保障委员会的领导们被禁止把保险的术语引入到项目中。1939年修正案的通过使他们有机会在法律上引入这样的比喻来“增进公众对捐献保险系统的理解”。把“社会保险税”投入到社会保障信托基金帮助工人把握他们在项目中的处境。[5](p72-75)

美国的《社会保障法》这一个通过征收专用税收用于全国社会保险项目的法案最终通过了美国联邦最高法院的宪法检验，这与德国20世纪中叶以来发生的管制诱导性租税是否属于租税，管制诱导性税法是否合宪的争议是异曲同工的。社会法治国理念兴起后，国家职权扩张，国家不仅为法律秩序之维护者，同时亦为社会秩序之促成者，以达成保护、教养、预防、重分配等功能。此时，租税作为特定社会政策、经济政策的手段，在财政收入目的之外附带社会政策与经济政策目的。德国联邦宪法法院承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色，只要其具有充作一般收入，纵为附带目的，亦不失为租税，进而认定管制诱导性税法与现代租税立法之经济社会政策任务相符。[6](p72)

三、社会保险给付的财产权争议

1.德国：公法上的财产权理论。

德国的财产权可被分为三代：第一代是传统的防御性权利，它主要针对国家对私人产权的侵犯。自20世纪以来，这项权利的重要性相对下降，而被认为第二代的劳工福利和集体谈判权利所取代。第三代权利则强调公正分享自然资源和国民产值，并在健康的环境下和平生存。结果，权利的重点从消极防御性权利转移到积极的福利和分享权利。[7](p613)

因此，德国宪法保障四种类型的财产权：动产、不动产及其索求权利，知识产权，工业与商业财产，以及社会保险利益。作为福利国家的发展结果，德国财产观念在战后发生显著扩充。联邦宪政法院的案例显著扩展了传统财产权的范围；财产权现被认为包括退休金和社会保险。宪政法院指出：“获得退休金的权利履行着（社会）职能，其保护属于财产保障的任务。（它们具备构成宪法财产概念的所有特征）。对今天社会的大多数公民而言，其生存保障并非通过私有财产，而是通过其工作收获以及相关的集体保险系统；在历史上，后者从来和财产权的观念相联系……就对退休金的预期而言，保险利益已取代了私人防护措施之形式。”[7](p613)

德国对于将社会保险纳入宪法财产权的保护视野并非一蹴而就，而是经历了一个从保守到逐渐将其认定为一种主观公法权利的过程。主观公法权利，是一种具有直接、强行效力的权利，该权利由宪法直接规定，如果受到侵犯，能够以宪法上的权利条款为基础，请求保护，如提起违宪审查、不作为怠惰之诉等。传统的财产权、自由权等皆属主观公法权利。德国过去不认为社会保险给付请求权是主观公法权利。主要原因有二，其一，德国早期实务顾虑公法上的财产权确立后即受制于确立当时的社会发展水平，以致使得日后相关法令的变更受到诸多限制，因此普遍否认公法上财产给付的财产权保障。其二，社会给付具有较强的社会性质。立法者在干预私法财产权利制度与社会安全制度上所扮演的角色迥异。传统的财产权仅具有防御功能，用以对抗公权力机关以法令限制财产权以及征收行为。而社会安全上的给付制度则具有社会权的内涵，用以完成立法者在宪法上的托付，实现国家对人民生存、照顾的任务。传统财产权依附于具体的实物，明确且固定，而社会财产权的内涵则随社会发展情况的变化而更改，抽象且不确定。再者，社会保障上财产权的内涵之确定应为立法者掌握，此乃民主程序的应有之义。唯此，方可保证该权利可根据民意加以落实。另外，如果将各类繁杂的社会给付等同于传统的财产权加以保护，有造成财政平衡与人民财产权保障冲突之虞。出于以上种种考虑，德国过去实务界对社会给付的财产权保障采取保守态度。[8]但时至今日，个人平日的积蓄已经无法因应通货膨胀与战争等经济上的突发状况，而一个现代的“社会国”理当要负担起国民的生存照顾责任，而此时最常见的就是透过社会保险的机制来分担风险。由于这种社会安全制度的建立，使得多数国民经济生活之安全皆仰赖工作所得以及与其相关的团体保障措施，传统观念下的财产权定义也势必要跟着改变。[9](p81)因此，联邦宪法法院在面对德国学界自20世纪50年代起要求公法上财产给付亦受财产权保障的声浪，在1980年2月28日的有关法定年金保险的宪法判决中，将宪法财产权保障从私法财产权延伸至社会保险所生的公法给付请求权。此时，联邦宪法法院引用于早先不同的观点，认为：今日的财产权保障应不再从财产的实体，而由它的功能取向所决定，即基本权利整体架构下的财产权保障，负有确保基本权利人财产权领域的自由空间……社会保险财产价值的给付如同私法财产权，具有确保自由的功能：因为退休金生存保障受宪法财产权的保障，行为、迁徙等自由权利的保障更为切合实际。[8]

德国在上世纪80年代有关法定年金保险的宪法判决上就发展出“公法上财产权”的观念，将法定年金的法律地位纳入宪法财产权保障的范畴。依照德国现行宪法实务上的发展，年金请求权与其期待权得以作为财产权保障标的的要件为：（1）财产价值之权利地位（私使用性）。年金保险若得以援引宪法上财产权之保障，则首先必须具备一种排他性质的财产价值地位。此一要件的作用在于区分被保险人是否已经拥有年金之期待权利，也就是说保险给付已经具备“私使用性”，而不再处于保险人（政府）的裁量权范围内。按照年金保险的法理来说，年金额度的计算主要是依据保险额度以及保险年资，所以被保险人每缴纳一次的保险费就应当享有一定比例的年金请求权。然而，为了避免保险制度遭到不当利用或是浪费保险行政资源，一般年金保险大多订有“等待期间”。被保险人必须要投保一定的年限之后，才能行使该年金的请求权，此时才具备财产价值之权利地位，即私使用性。（2）相当之自己给付。也就是说，年金的取得必须是基于被保险人以往的相对付出。此一要件的主要作用乃是与国家单方面的福利给付作区隔，当事人对于社会救助、社会促进与社会补偿的给付，都将因为欠缺自己给付的要件，而无法援引公法上财产权的保障规定。（3）生存保障之作用。[10](p123-127)也就是说，年金应当能保障请求权人的生存所需。但是，由于此一要件容易与其他的社会给付项目产生功能上的混淆，已经逐渐不被德国宪法实务所采纳。

德国设定了严格的要件以避免过于随意地将养老保险相关权利解释为宪法保护的财产权。主要是出于以下几点考量：第一，基于国家权利的“分权”体制与原则。假如承认人民可以径自从宪法取得财产权的请求权利，并可诉诸法院来维护该权利时，则无异是将“政治政策”的决定权限，由国会转移到法院。法律赋予立法者和司法者的任务发生了混淆。第二，从事实角度而言，养老保险的实践，涉及国家资源的分配。这须由负责“政治责任”的立法者来决定。拟定先后的优先次序，一步步达成目的。否则，直接个案承认人民可请求该些权利的实践，即形成由法院来决定立法者的“预算权”，可能顾此失彼，缺乏“全面性”及“持续性”。

2.美国：新财产权理论。

现代工业社会导致财富流转加速，弱者更弱，强者更强，社会贫富差距拉大。随着现代人权思想的发展，也出于维护社会稳定的迫切需要，各国纷纷出台了社会保险政策。种种社会保险的出现，在保护公民基本生存权以及有尊严的生活方面发挥了极大作用，随之而来的就是对该种行政给付的保护。在这种背景下，美国学者提出了一种“新财产权”理论，该理论试图借助传统的财产权来限制政府权力，保障公民的社会保障利益。[11]

美国在20世纪70年代以前，正当程序保护下的“财产”概念的范围相当狭窄，它主要只包括财产法通常定义的不动产、动产和金钱或证券。社会福利、政府职位和经营许可都被认为是政府授予的优惠（Privilege），而非个人享有的财产权利。[7](p619)1963年出现一种“新财产权”理论。[12](p733)

“新财产权”理论认为，财产不仅包括了传统的土地、动产、钱财，同时还包括了社会福利、公共职位、经营许可等传统“政府馈赠”（government largess），这些“馈赠”一旦变成了个人的“权利”，那么就应受到宪法个人财产权保障条款的保护。该理论的创始人，美国哈佛大学法学院雷克教授列举过这种“特权”所涵盖的广阔范围就包括有：社会保障收入和福利津贴（income and benefits），例如社会福利津贴，失业津贴，抚育儿童补助，退伍军人补助，各州及地方所举办的福利事业等。

雷克教授认为，现代社会之下政府正在源源不断地创造财富，主要包括：薪水与福利、职业许可、专营许可、政府合同、补贴、公共资源的使用权、劳务等。这些财产是现代社会重要的财产形态，对这些财产的分配是通过公法实现的，而不是私法，其对于个人的生存与发展具有极为重要的作用。基于此理论，传统意义上的财产权仅表现为私法上的权利体系这一说法就可能过于狭隘，因为公法上的权利也具有与物权和债权相同的性质。尤其是在当代政府不断地通过法律创造新的财产权，使财产权的种类骤然膨胀的情况之下，将其纳入到财产权体系之内，有益于充分保障与实现相关的权益。[13]

雷克教授认为，如果仍然按照传统的财产理论和“特权——权利”划分，将这些以政府给付为表现形式的利益理解为“特权”而不是“权利”，这一方面会造成对政府给付领受人的保护不力，即将其排除在宪法的保护范围之外，另一方面他还有更深层次的担忧:由于这些福利来自于政府给付，政府权力通过这些给付的利益影响、渗透乃至掌控本属于个人自由、个人选择、个人尊严的领域—而这些自由、选择和尊严在传统的个人财产领域界限内是能够得到保护和捍卫的—政府可以随时基于自认为必要的理由，比如公共利益，中止甚至撤销福利给付。这样，公权力的态意和武断乃是对个人自由的粗暴干涉和可怕威胁；同样政府还可以给福利领受者的领受资格施加诸多限制，比如领受者的道德品质要求、犯罪记录审查、政治活动倾向，甚至提出在一些政府公职受聘上必须宣誓效忠（loyalty oath）的要求等。同时，政府福利当局的日渐臃肿带来无可避免的官僚作风、缺乏限制的行政自由裁量权以及在设定领受资格标准时的“寻租”等腐败行为也都对个人自由、尊严产生了极大的挑战和侵蚀。因此，在雷克等自由派知识分子看来，美国人民对自由的理想和价值追求在福利国家背景下正面临着前所未有的巨大压力和阻碍，而这是不能容忍的。而且在面临这种政府公权力对私人自由、个人领域的日益进犯的局面，根据传统的财产法理论界定和理解的财产形态在保护公民时却显得力不从心，甚至束手无策。因为，越来越多的公民正在依赖政府给付的福利利益，而不是依赖传统的财产形态维持生活（同时也就是维持自由和尊严）。雷克甚至认为，（政府）“给付的领受者当然还保留着自由以实践他们的权利，然而自由实践的代价则是冒失去经济来源的风险甚或失去生存立锥之地。”[14]

3.中国台湾地区：相关研究。

中国台湾地区大法官解释强调社会保险制度确保人民经济安全的功能。在广泛承认社会保险给付财产权保障的前提下，进行个别法令限制给付的合宪性审查，积极发挥释宪机关作为宪法守护者应尽之职责。[8]

中国台湾地区在司法实践中经历了大法官释宪实务的演变。大法官在释字第187、201号解释时已触及要保护当事人公法上的财产请求权。台湾“大法官”解释就财产权主观公法权利性质的论述，展现在释字第246号刘铁铮大法官之不同意见书中。然而台湾释宪实务仅强调“私有财产”的保障，着眼于个别社会保险给付的“财产价值”，径列入财产权保障中。解释的焦点放在法令限制个别社会保险给付权益的合宪性审查，并未出现关于针对公法请求权之财产权保障原则性的论述。[8]释字第312号解释理由书中提及：“公务人员之财产权，不论系基于公法关系或私法关系而发生，国家均应予以保障。”释字第434号解释，开始触及尚未符合请求要件的公法财产权。[9](p84)大法官会议释字第434号解释，首次将“年金期待权保障”的概念纳入宪法第十五条的保障下。[10](p98)

钟秉正结合台湾宪法实务对德国的三要件作出分析，并阐释了台湾对于养老保险给付请求权的宪法保护理论和现状。首先，关于私使用性要件。根据台湾大法官第434号解释，被保险人缴费若干年后，即满足年金制度的“等待期间”，其请求权也因此具有独立的财产价值（私使用性），而不仅是属于立法机关的裁量空间。如果年金应经符合等待期间请求权状态，就应当比尚未达到此一阶段者享有较高的宪法保障。不过，这仅是德国宪法实务上发展出来的原则，而且至今仍交由立法机关为符合比例原则之具体实践。台湾现行年金制度中也有“年资并计”以及“返还保费”等相关的措施，虽然不似德国见解之细腻，但亦已达到某种程度之财产权保障。其次，关于自己给付要件。大法官释字第246号解释。钟秉正认为，可推测大法官会议之要旨，而将退休金作为宪法保障范围之要件订为：请领人先前履行“相对的服勤或金钱给付”。承保机关可借此将国家单方面的福利津贴排除于财产权保障范围之外。第三，关于生存保障要件。大法官释字第280号解释。退休金的基本功能，或言政府保障之最低额度，并非是领取要件。退休金的目的在于保障退休人员基本生活“以上”之生活水准。此为钟秉正推测之大法官会议意见。并且，宪法实务上并未将“生存保障”作为年金财产权保障的要件，学理上也多将生存保障列为宪法第十五条生存权的保障范围内，并有社会救助法来落实。但是救助以“最低生活标准”为给付门槛，在实施手段上则以收入调查为主。由于标准订立不易，而且财源有赖税收，以至于实施效果不彰。故各国多以社会保险取代其中属于长期性的生活扶助功能。[10](p137-141)

蔡维音对德国的“保险给付之对价性格”这一要件有如下看见，他认为，“对价关系”的概念实为今后关于社会保险之法律关系讨论的重要关键之一，亦即，基于保险费缴纳所取得之保险保障请求权，因为包含有当事人本身给付在内，为基于先行提出之对价所换取得来的权利，具有“自我给付”的成分，因之与宪法中之财产权保障取得联结，也因此取得较强的保障。蔡维音继而指出，社会福利财产权保障的主张，必须谨慎为之，并非所有具有社会保险外型的社会给付请求权均能相同处理。因为保险制度之涉及时有差异，尤其是经费来源的规划部分，这个因素大幅度第影响保险请求权所能主张保障的内涵，例如以往农保财源有大多数来自于国家税收的注入，而仅有少部分系由保费所支付，此时其“财产权”性质即有疑问。即使退一步先承认全民健保之保险保障请求权立于财产权保障之下，其所得主张的保障其实质仍受到诸多限制。首先社会保险的开办，其所追求的宪法目的，非禁止一端，从而对国民“基于生存所需保障”，到“社会性平衡”之意旨，以及健保本身体制存续之“制度保障”、到促进国民健康水准之“福祉最大化”，其中比较严格的宪法底限（如确保最低生存所需），也有必须保留给立法形成空间的宪法委托。[15](p165)

四、我国社会保险法律制度中的宪法问题

1.我国社会保险权利的发展演变轨迹。

我国社会保险权利也遵循着社会保障权—社会保险给付请求权—财产权的发展轨迹。我国《宪法》第45条规定了社会保障基本权利，该条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

我国《宪法》第45条所保障的社会保障基本权利需要经由法律的制定才能够得到具体地落实与实现，社会保障权需要经由从宪法到法律的实施途径，亦即社会保障基本权必须依法律方可产生，并不能因为宪法的条文有所规定，即可由解释该条文的方式产生该权利。2010年我国颁布《社会保险法》，从而从法律的层面上产生了公民与国家之间的社会保险法律关系，公民在法律规定的情形下享有社会保险给付请求权。

就社会保险给付请求权而言，其需要依据相关社会保险法方可产生，一旦产生，传统的宪法上的财产权的范围可能也要随之改变，社会保险给付请求权可能就要纳入到宪法财产权保障的范畴。

2.社会保险基金强制征缴的宪法争议。

社会保险是对大的生活风险（疾病、老年等）给予保护的带有强制性质的共同承担责任的联盟。只有通过保险义务才能做到不同群体之间没有歧视地获得社会的有效保障。社会保险基金通过社会保险费（税）筹集，并专门用于社会保险项目。一个国家在引进强制保险之际，对国民自主生涯规划的干预乃至于重分配是否具有正当性，讨论的焦点往往在于强制保险课诸于人民的负担是否有合宪依据。社会保险中的权义关系，也并非只是单纯的授益行政，其赋予保险对象请求保险给付权利的同时，也课予所有受益者缴纳保险费之义务。而此强制纳保之义务则可能侵犯了人民之财产权以及一般人格发展自由。这些涉及到对人民基本权利的限制，需要宪法保留的要件，来决定任何一个涉及侵犯人民基本权利之国家最高权力（立法、行政及司法）行为的合宪性。宪法保留要件为：（1）基于公共利益之考量；（2）法律保留；（3）符合比例原则。[16](p348)

从合目的性来看，社会保险系透过社会政策的方法，共同经济的关心，以及社会性危险的维护等方式求其社会多数人的生活保障。中国台湾地区司法院释字472号解释文中宣示“强制纳保、缴纳保费之规定，系基于社会互助、危险分摊及公共利益之考量，符合宪法推行全民健康保险之意旨，尚无违宪之虞。”[15](p150)就扩大社会保险被保险人范围而言，倘若立法者不以满足强制对象的“客观保障需求”为目的，而仅是为了开辟新的保险财源，即有违宪之虞。[10](p78)

从必要性来看，自由性的保险往往使得身体健康、收入较高等风险性低的国民不愿意投保，因而产生只有危险性较高的群体投保的“逆选择”问题。如此的弱势保险必然会因为高额支出以及成员的低负担能力而无法维持营运，致使政府必须以国库承接其亏损，丧失设立保险制度的原意。所以，强制纳保的措施乃是实施社会保险所必要的手段。[10](p65)在我国私人健康保险并不发达的状况下，由于缺乏充分的动机与资力，难以期待国民依靠自发的健康管理及现行之私人健康保险的运作，来在现况中达成良善的国民健康管理，而且也无替代性的手段可供选择，因此应可满足必要性的审查基准。[15](p151)另外，对于雇主因为强制保险所负担的部分保费，学者认为是雇主所应负担的社会责任。而且经济学上亦将保险费用计入生产成本与薪资成本中，进而转嫁与消费者，因而不过分影响企业之经济自由。[10](p80)

最后在狭义比例原则的审查上，人民之保费负担义务所造成之财产上及自由上的侵犯，相较于赋予个人的医疗照顾请求权与全民健康政策所追求的法益，难谓有失衡平，因此，强制纳保规定并不构成过度侵害。[15](p151)只要社会保险的保费负担不致于过重，而被保险人又有其保障需求，因此，社会保险对于基本权利的限制仍属合宪，尤其是被保险人因此取得对于疾病、意外与老年等相对性的保障，更能符合“均衡原则”之要求。[10](p78)

3.社会保险基金支付的宪法争议。

美国前总统罗斯福在一段著名的讲话中说：“我们征集的那些工薪税，使纳税人具有了法律上、道德上和政治上的权利去获取他们的退休金……这些税收也使得没有那些该死的政客可以废除我的社会保障项目。”[5](p73)社会保险制度尤其是年金制度具有长期运作的性质，就拿我国的养老保险中的新人新办法来说，1997年后参加工作的新职工个人缴费年限累计满15年的,退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。这是对大约2030年后的制度设计,当事人所具有的权利是30—40年后的权利。在人口老龄化以及经济发展不可预测的情况下，谁又能够担保罗斯福所言的社会保障项目一定不会被废除？国家如何能够保证被保险人于数十年后仍然可以领取到预期中的社会保险金？如果到时社会保险制度发生废改立等变化，民众又该如何去应对？凡此种种都将牵动宪法上的争议。

一是社会保险给付请求权应纳入宪法上的财产权范畴。

从德国、美国以及中国台湾地区的理论与实践来看，社会保险给付请求权符合认定财产权的三要件或者其他标准，已经被认为是财产权的一种。在德国，财产权理论的演进出现将财产权囊括的范围不断扩大之趋势。在德国的宪法判决中，已出现将宪法财产权保障从私法财产权延伸至社会保险所生的公法给付请求权的先例。而美国的新财产权理论，更是明确的将社会保障收入和福利津贴（income and benefits）纳入到宪法财产权范围内。在我国台湾地区，大法官解释强调社会保险制度确保人民经济安全的功能。已广泛承认社会保险给付应作为财产权进行保障。而大法官会议释字第434号解释，更是首次将“年金期待权保障”的概念纳入宪法的保障之下。

二是社会保险给付请求权能否抗拒必要的立法修正。

如前所述，社会保险给付请求权具备一定的财产权性格，如果政府对于被保险人的年金给付额度或是给付期待权利等具有财产价值之主观公法权利采取削减的措施时，即有可能侵害当事人宪法上的财产权保障。[9](p81)

然而，由于社会保险所耗费社会资源庞大，且涉及财富的重新分配，因而必须保留给立法者相当多的手段选择、调整的自由，一方面是为了社会保险制度的永续运作的必要，一方面也是基于资源分配之民主正当性。简言之，社会保险必须因应社会经济情势变迁而保持调整之弹性，此意旨已包含在当初的立法形成委托之中，若以为被保险人自保险关系成立以后，即可要求所有相关保险条件不得为不利的变更，则此失去调适能力的社会保险制度显然将无法长期持续运作。正是基于此，即使承认被保险人的权利受到财产权的保障，也无法抗拒必要的立法修正（包含裁减给付之措施）。[15](p164-165)但也应基于国家行为连续性的考量，尽量设置过渡性阶段的保护措施，以减缓其所受之损害。

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责任编辑周刚

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1003-8477（2013）08-0154-05

王显勇（1976—），男，法学博士，博士后，首都经济贸易大学法学院副教授。管思飞（1987—），女，首都经济贸易大学法学院硕士研究生。

北京市教委项目“养老保险法律问题研究”和首都经济贸易大学中青年教师科研提升项目。