粮食主产区发展县域粮食经济存在的问题与对策思考

刘金荣

（黄淮学院 经济管理系，河南 驻马店 463000）

粮食主产区发展粮食生产是保证我国粮食安全的必然选择，也是地方政府所承担的责任。粮食主产区县域经济的发展不能走东部沿海地区县域经济发展的路子，必须围绕粮食大力发展粮食经济，走以粮食生产为基础，以粮食加工业、粮食生产性服务业为支撑的粮食经济与其他相关产业协调发展的县域经济发展模式。目前，我国粮食主产区县域粮食经济发展取得了一定的成绩。例如：山东邹平依托西王集团这一粮食产业化龙头企业带动了当地县域粮食经济快速发展，上海良友集团与黑龙江虎林市联合打造“从田间到餐桌”的优质安全粮油全产业供应链，许多县（市）结合自身粮食产业特点发展具有本地特色的主粮、杂粮和粮油产业来促进县域粮食经济发展等。各地县域粮食经济虽然得到了一定发展，但毕竟刚刚起步，尚处于初始阶段，还存在着许多急需解决的问题。

一、发展县域粮食经济遇到的问题

（一）认识尚未到位。

由于历史原因和现实困难，我国县域粮食经济弱势地位的状况一直未能得到彻底改善。据统计，目前全国共有2858个县级行政单位，其中列入国家1000亿斤粮食增产规划的800个产粮大县（市、区、场），有680个分布在13个主产区，有120个分布在11个非主产区。这800个产粮大县的粮食总产量占全国总产量的60%以上，所提供的商品粮占全国的80%以上，但其国内生产总值（GDP）却不足全国的10%。在事实上把GDP作为政绩考核主要指标的今天，使主产区的党政领导干部内心深处感到种粮吃亏，心存招商引资发展工业的冲动，普遍存在着口头上重视而实际上忽视县域粮食经济发展的现象。[1]非主产县（市），更是普遍存在着粮食丰收、天下太平的盲目乐观情绪，滋长了“销区靠产区、吃粮靠市场、储备靠中央”等忽视县域粮食发展的依赖思想。因此，许多地方的党政领导干部对发展县域粮食经济的重要性和必要性尚未认识到位，缺乏自觉发展县域粮食经济、保障粮食安全的紧迫感和危机意识。

（二）缺乏制度安排。

由于历史和体制方面的原因，在现实经济中“产粮大县、产值小县、工业弱县、财政穷县”的情况较为普遍，使得主产区的党政领导倍感压力，这也是在一些地方发展县域粮食经济未得到足够重视的一个客观原因。目前，如何从经济上扭转这种不合理的状况，还缺乏一个统揽全局的制度性安排。

（三）亟需政策扶持。

目前国家对种粮农民出台了多项直补惠农政策，收到良好效果，但对如何调动粮食主产区政府发展县域粮食经济的积极性，在财税、信贷、补贴和产业政策方面，尚缺少相应的配套政策支持，使主产区的县级政府未能得到应得的经济实惠，这也是影响粮食主产区县域粮食经济发展的重要因素。

（四）吸引投资困难。

粮食主产区承担着确保粮食安全的重大社会责任，而粮食产业确是一个传统的弱势产业，投资回报率低，吸引投资难度大。如果没有政策优惠，社会资金必然会投向盈利率高的优势产业，这也是粮食主产区县域粮食经济发展较慢的一个重要原因。

（五）发展极不平衡。

由于我国东、中、西部经济发展不平衡，东部和西部县域粮食经济发展的差异很大，极不平衡。尤其是主要分布在中、西部的312个贫困缺粮县，除了在城镇有一些粮食零售门店外，县域粮食经济基本上还处于空白状态，抗风险能力非常薄弱，存在着极大的粮食安全隐患。

二、国家推动粮食主产区县域粮食经济发展的政策建议

县域经济是支撑国家经济的基础。在新时期保障国家粮食安全，同样必须花大力气发展县域粮食经济，才能达到固本强基、长治久安的目的。根据各地的实践经验和国际上的一些成功做法，就国家层面建议如下。

（一）强化反哺粮食产业的基本制度建设。

针对我国粮食自给率不断下降和粮食对外依存度逐年增加的严峻现实，必须从战略高度重视县域粮食经济的发展，从制度上调动农民种粮积极性；同时，激励各级政府自觉发展粮食生产保障粮食安全。据统计，2011年全国百强县的粮食总产量仅有3357万吨，只占全国粮食总产量的5.8%。位列全国第一的百强县，粮食总产量仅19.6万吨，人均粮食产量只有324市斤，而其地方财政一般预算收入高达130亿元。其中产粮最少的一个百强县只有1.2万吨，人均粮食产量才76斤，但其地方财政一般预算收入高达19亿元。而全国粮食产量最多的县，其地方财政一般预算收入则只有3亿元左右，两者形成了强烈对比。[2]从制度上加大对产粮大县的支持奖励力度，既有利于缓解粮食产区与销区的矛盾，也有利于促进东、中、西部协调发展，防止扩大两极分化，从而保障粮食安全和社会和谐稳定。建议国家进一步加大对产粮大县（市、区、场）财政转移支付的力度，可以按照县提供的商品粮数量，逐级递增加大给予县级政府粮食专项财政补贴，强化对产粮大县的财政奖励政策，以调动县级政府和党政领导干部做好粮食工作的积极性。国家投资除了应向产粮大省和产粮大县倾斜外，还应坚决取消让产粮大省、大县提供上级政府投资项目的配套资金等明显不合理的要求，以保护粮食主产区和产粮大县政府的利益。

（二）实行“粮食区域行政首长责任制”。

中国粮食经济学会会长白美青不无担忧地说，当前不论是粮食主产区还是销区，种粮农民积极性都不高，调出粮食的省区逐渐减少（之前全国有15个粮食调出省份，而现在仅有6个省份的粮食可以调出。地方政府事实上以“招商引资”为重中之重，占用耕地搞建设，忽视农业和粮食的思想很普遍。鉴于此，应实行“粮食区域行政首长责任制”，从制度上、经济上、组织上和政策上认真落实。必须在各级党政领导干部中进一步提高认识，增强主动抓好粮食经济这一头等大事的自觉性。建议党政领导机关把发展县域粮食经济列入重要日程，专题研究，专门规划，专人负责，专项落实，并将县域粮食经济发展和粮食安全状况作为领导干部政绩考核的重要内容。

（三）建立持续性的粮食保护价收购机制。

我国近些年来在加大农业补贴的同时，不断提高粮食的收购价格。这一政策在初期确实起到了调动农民种粮积极性的作用，近几年这一政策效应在逐渐递减。原因在于增加的补贴和提高粮食收购价格之后的收益仍远远低于农民从事其他行业的收益。鉴于此，建议建立持续性的粮食保护价收购机制，按保护价收购农民余粮。实行粮食保护价的目的在于保障农民的种植收益，使其获得合理的利润。因此在实施该政策时，确定价格水平的基本原则应是“生产成本+社会平均利润”。其中的生产成本包括直接成本和间接成本，前者包括种子费、农药费、除草剂费、材料费、肥料费及工资（含人工工资、畜力费、机耕费及机耕包工工资）等均与粮食生产有直接关系的成本；后者包括农舍费、农具费、水利费、土地投资利息或佃租、其他投资利息及税收等。成本的确定要与当年的物价变动结合起来，形成动态机制，稳定农民种粮收益预期，有效地保障农民种粮收益，调动了农民种粮积极性，稳定了粮食种植面积。

（四）倡导县级行政单位实施粮食“四有”工程。

“四有”即：每个县要有一定的粮油战略储备；要有一个粮食中心库存储可供当地城乡居民应急消费的粮食；要有一个粮食应急加工厂应对自然灾害或突发事件，做到能就地紧急加工居民急需的成品粮；要有一批应急定点供应门店能在紧急情况下随时为居民提供成品粮，以确保在任何情况下不缺粮断供。这个“四有”的要求，也是发展县域粮食经济中的细化和具体化。当然，实现这“四有”，必须依靠各级政府的大力支持和粮食行业的积极响应，以共同为保护我国粮食安全尽心出力。

（五）建立稳定的粮食主销区与主产区的供销关系。

鼓励经济发达主销区的粮油企业与粮食主产区直接合作建立长期稳定的直链供销关系。这种合作，必须建立在政府引导、企业联合、优势互补、产权明晰、利益共享、风险共担、诚信共赢的基础上，才能实现可持续发展。这也是东部先富起来的缺粮大型粮油骨干企业实行粮油经营效益转移实现、促进主产区种粮致富的一种好形式，具有十分重要的战略意义。

（六）扶植大型粮油骨干企业与农民联手共建优质粮源供应基地。

大型粮油骨干企业与农民联手共建优质粮源供应基地，一方面，政府要引导企业切实保障农民利益，确保农民增产、增收、增效；另一方面，政府要扶持骨干粮油企业延伸产业链，在土地流转租用、农田水利基础设施建设、良种培育推广、粮油储运加工、高科技应用等方面给予特殊优惠扶持，实行一户一策，专项扶持到位，以建立促进县域粮食经济科学发展的长效机制。

（七）给予县域粮食经济以财税金融等优惠政策扶持。

为促进县域粮食经济健康快速发展，建议参照我国改革开放初期吸引外资优惠政策，对粮油企业实行“两减三免”、取消地方性收费等优惠政策扶持，以广泛吸纳社会资金投入粮食产业。例如对于进入县域现代粮食工业物流科技园建设粮油项目的企业，可实行两年免税、三年减半征收、豁免一切地方收费等优惠政策。如果没有政策优惠，将粮食产业当作普通行业对待，县域粮食经济就很难得到应有的发展。

三、地方政府加快县域粮食经济发展的对策

在国家构建推动县域粮食经济发展制度和出台鼓励政策的同时，粮食主产区地方政府应从做好以下几方面的工作，加快县域粮食经济的发展。

（一）加速土地流转，加快集约化、规模化、现代化粮食生产。

从国际的经验看，随着社会的发展，小农经济式的粗放经营已无法适应粮食增长的现实和长期需求。以粮食大省河南为例，河南以占全国1.74%的土地承载了占全国7.47%的人口。目前，河南省耕地绝大部分属于一家一户的家庭承包式管理，土地流转不畅。由于城市化进程的加快，出现了农村青壮年劳力大量外流，留守妇女、儿童、老人种粮现象，很难进一步提高劳动生产率，粮食产量上升空间有限，若粮食生产不可持续发展，则推进现代农业无从谈起。因此，各级政府部门要按照2013年中央一号文件提出的明确要求，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”，[3]建立相应组织机构和服务平台，加强指导力度，逐步实现规模化、专业化、机械化经营，大幅度提高农民的劳动生产率，提高科技种粮水平，努力实现农业和粮食可持续发展。

（二）打造主食产业品牌，培育龙头企业，彰显地方特色。

粮食产业要做大、做强、做精，不转变经济增长方式、推进产业化经营是不可能的。粮食主产区如何利用粮食资源优势，做优做强粮食产业，将资源优势转化为经济优势，既为国家粮食安全作出贡献，又提升产业层次和经济实力，实现经济发展的新跨越，一直是摆在粮食主产区企业家面前的一个课题。例如郑州多福多食品有限公司自行研发的智慧化仿生馒头生产线，生产出手工馒头口感的“多福多”品牌馒头，已经打入上海市场，因其高质量、安全、卫生等特点，不仅成为郑州人主食馒头的首选，而且成为上海居民的抢手货。这种馒头在上海卖到1.2元一个，即便在产地郑州每个售价也达到了0.75元。正是正龙、思念、三全、康师傅、多福多等粮食深加工龙头企业，在消化粮食、转化粮食，推动河南由“中国粮仓”变成“世界厨房”。为此，各级粮食部门和企业应结合“十二五”规划，充分发挥当地粮食资源优势，因地制宜发展地方粮食特色产业，着力做大做强做精。更多培育如正龙、思念、三全、康师傅等粮食深加工龙头企业，打造如“多福多”等一批主食加工品牌，提高规模化、标准化、品牌化经营水平，延长产业链条，多形式拓展市场，全面提升市场竞争力。

（三）大力促进农业经济协会的发展。

现有的各级各类农业经营合作组织从总体上看，组织比较松散，区域间的联系不强，因此地方政府要大力促进农业经济协会的发展。以农民为主体，以服务为中心，按照“农有、农治、农享”的目标推进农业经济协会的发展，使之成为地方政府与农民之间的一座桥梁，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加收益，改善农民生活，发展农村经济。农业经济协会分为乡镇协会、县（市）协会、省协会三级，分别接受同级农政部门的指导。各级农业协会机构要完善，职能要明确，规划要细致，服务内容要充实。它接受政府的委托，宣传推广政府的政策、计划，办理各项教育和生产培训，及时收集建议与意见，向政府反映农民的愿望，为政府决策提供参考。

（四）加强粮食经济人才培育。

发展县域粮食经济必须以发展现代农业和农业生产性服务业为依托，而现代农业和农业生产性服务业是靠人力资本支撑的现代农业和现代服务业。因此，发展县域粮食经济，一是要积极支持职业教育和培训体系的多层次、多元化和市场化发展，构建强有力的人才支持体系。拓宽人才培养途径，积极吸引和聘用国内外高级人才，鼓励海外留学人员来当地创业，为其提供良好的创业环境。要针对不同类型农业和农业生产性服务业从业人员的特点.开展多层次、多形式的岗位职业培圳，提高从业人员的业务水平和服务意识。二是要注意培育激励机制，鼓励具有战略思维和市场开拓能力的企业家，以及各种创意性人才和相关领域的高端技术人员，在农业和农业服务业发展中建功立业。要把建立有效的产学研合作机制，加强乡土人才队伍建设，作为发展县域粮食经济的重要途径，提高其对粮食经济人才需求的快速响应能力，为县域粮食经济的发展提供人力资本支撑。三要加强粮食经纪人队伍建设。广大粮食企业应进一步强化自身的粮食经纪人队伍培训和管理，逐步建立健全粮食经纪人业绩和诚信档案，不断提高他们的职业道德素养和业务技术水平，更好地为“县域粮食经济”服务。

[1]白美青.振兴县域粮食经济 夯实粮食安全基础[J].粮食科技与经济，2011,（11）.

[2]卢荣发.浅谈中国粮食经济现状与发展[J].中国集体经济，2012，（1）.

[3]刘金荣.关于提高粮食主产区重农抓粮积极性的对策思考[J].湖北社会科学，2012，（4）.