论社会诚信制度体系建设

杨成珍，张国祥

（中共宜昌市委党校，湖北宜昌 443000）

论社会诚信制度体系建设

杨成珍，张国祥

（中共宜昌市委党校，湖北宜昌 443000）

社会诚信制度体系建设是中国经济转轨、社会转型的客观需要，是应对诚信缺失的制度安排，当前也具备加快推进的基础条件。社会诚信制度体系应由社会诚信法律法规体系、社会诚信规章体系、社会诚信宣教制度体系构成。社会诚信制度体系建设应以个人诚信领域、商务诚信领域、政务诚信和司法公信领域为重点，在方法途径上要放在社会诚信体系建设的大系统中去考量和谋划。

社会诚信；信用；体系；制度建设

诚信是人类社会的基本道德规范，是一种宝贵的社会资源，是立人、立业、立国之根本。发展社会主义市场经济，弘扬社会主义思想文化，必须大力建构社会诚信体系，提高社会诚信水平。“建构社会诚信体系，需要从道德、制度和法律等方面多管齐下，公民、社会组织和政府等共同努力，但归根结底，首先要通过良好的制度安排来为社会诚信提供坚实的支撑和保障。”[1]社会诚信制度体系是社会诚信体系的核心。社会诚信制度体系建设不仅是建设中国特色社会主义的重要保证，而且是人民群众幸福和有尊严生活的重要体现；不仅是解决信用缺失的治本之策，而且是完善社会主义市场经济体制的内在要求；不仅是中华民族传统美德的发扬光大，而且是党和国家治国理政的重要任务。

一、社会诚信制度体系建设的现实依据

从经济社会发展全局看，转型期的中国需要建立健全社会诚信制度体系。首先，它是中国经济社会健康发展的客观要求。诚信是市场经济的基石，也是现代社会的必需。人无信不立，市无信不久，政无信不兴。在经济社会转型时期，社会的生产方式和生活方式变化剧烈，利益主体多元，群体诉求复杂，价值观念分化，道德底线下滑。只有合全社会之力重塑诚信，方能保长久之发展。其次，它是提升国家核心竞争力的重要途径。国家的核心竞争力，靠经济、科技、制度、管理、人才支撑。而诚信贯穿其中，是国家核心竞争力的底色和元素。社会诚信制度体系建设是市场化、规范化和法制化、信息化等综合水平的体现，是国家软环境建设的必要环节和必要条件。我们要实现中国梦，在更大范围、更高层次、更广领域参与国际竞争和区域竞争，必须加快社会诚信制度体系建设。第三，它是光大民族精神和时代精神的必要条件。诚实守信是中华民族精神的重要组成部分，也是当今时代精神的应有之义。坚持社会主义先进文化前进方向，以社会主义核心价值体系引领社会思潮，需要大力弘扬民族精神和时代精神。而社会诚信制度体系建设，是为了营造良好的政务环境、法制环境、市场环境、人文环境、生活环境，是诚信精神的制度化、现代化。总体上看，中国经济社会转型是社会诚信制度体系建设的客观依据。

在现实生活中，“一些领域存在道德失范、诚信缺失现象”。[2](p5)在经济领域，诚信缺失相对严重，主要表现在：私人作坊、制造商、销售商生产销售假冒伪劣产品已成顽症，特别是食品、药品安全问题频发；工程偷工减料；一些企业支付员工工资违法违规，未列入社会诚信“黑名单”；恶意逃避银行债务，企业之间失信赖账，企业合同严重违约；偷税漏税、骗贷骗汇、骗取出口退税；发布虚假广告侵害消费者的合法权益、扰乱市场秩序的行为屡见不鲜；信用卡非法套现；财务信息严重失真，等等。在政治领域，诚信缺失主要表现在：有的地方政府及其部门政策多变、不守承诺、随意性大；在公共资源交易中，官商勾结相当严重，一个项目来了，电话、短信铺天盖地，令公共资源交易主持者胆战心惊，并且好多项目在运作之前就把游戏规则制定好了；信息不透明和不公开，存在暗箱操作和公共权力的滥用；司法公信力较差，执行难问题比较突出。在文化领域，诚信缺失主要表现在：文化、精神产品的作假、造伪(如参与制造伪书，盗版、剽窃他人文学艺术作品)；考试作弊；学术不端（如学术剽窃、“论文代理”、科研造假）；“砖家”层出不穷；买卖假证件，出现真的“假文凭”；足球“黑哨”；假新闻，等等。在社会生活领域，诚信缺失主要表现在：说假话；假摔假打；制造微博虚假信息；“网络推手”为了金钱什么都敢炒；通过手机、短信、网络电话实施信息诈骗；假证泛滥；慈善事业诈捐、虚捐；婚介和“婚托”相互勾结欺诈征婚者，等等。由诚信缺失引发的各类社会问题，不仅损害消费者权益，破坏市场环境秩序和市场经济规则，增加企业和个人的风险成本，而且瓦解社会的信任心理，败坏社会风气，危害人的生命健康，侵蚀党和政府的公信力，损害国家声誉。当前一些领域存在的诚信缺失，既有个人素质不高、道德失范、相关主体见利忘义的原因，又有信用资料不全、诚信机制不畅、监管不力的原因，更多地与相关制度的滞后及不当、不能适应社会发展的需要有关。所以，建立健全社会诚信制度体系，是党和国家的重要任务。从现实来看，社会诚信缺失及其危害是社会诚信制度体系建设的直接依据。

从可行性来看，我国社会具备加快推进社会诚信制度体系建设的基础条件。其一，人文、人心基础。人心向背定成败。长期以来人们对诚信的崇尚和坚守，是诚信发育的良好土壤；各类诚信典范的存在，是照耀人们心灵的灯塔。当前，随着诚信缺失的问题日益凸显，人们对社会诚信现状的不满与对重塑诚信的期望已形成氛围。其二，政党、政权基础。党和国家高度重视社会诚信建设。2011年，《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出建立健全社会诚信制度。中共十七届六中全会强调：“把诚信建设摆在突出位置，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。[3]2012年，党的十八大报告提出：“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。”[2](p29-30)其三，理论、实践基础。2002年以来，理论界围绕社会诚信问题展开了较广泛而深入的研究。不仅研究了诚信的内涵、起源及其社会价值，而且研究了当今社会诚信缺失的表现、危害及其成因，率先提出了建立健全社会诚信制度。上海市经过十多年的推动，社会诚信体系及法律制度建设取得了显著的成效。2007年12月，《中国社会信用体系建设法规政策制度精编》出版。2012年5月14日，中央文明委召开全国道德领域突出问题专项教育和治理活动会议，部署主要解决诚信缺失和公德失范问题。2013年1月，《征信业管理条例》颁布。目前，诚信制度建设在各领域多有进展，一些地方在试点中，形成了较好的制度基础和试点经验。其四，信息、技术基础。目前，电子政务已经形成气候，政府系统掌握着大量信息资源。银行、通讯等服务机构有客户信息资源（如在金融领域，中国人民银行征信系统已完成与全国所有商业银行和部分有条件的农信社的联网运行，包括企业信用信息基础数据库和个人信用信息基础数据库）。这些资源如果相互分割、各自为战，就不能综合利用，不能充分共享。可以通过诚信制度建设，把政府各部门所掌握的企业、中介机构和个人的信用信息资源进行整合，互联共享，最大限度地减少政府管理成本，提高工作效率，实现职能转变。其后在此基础上，出台相关诚信监管、预警、公示等制度，完善诚信体系。因此，社会诚信建设有利条件的存在，是社会诚信制度体系建设的重要依据。

二、社会诚信制度体系建设的总体框架

社会诚信制度体系建设是我国经济和社会建设的基础工程，涵盖面广，内容复杂，任务繁重，靠市场能量很难推动。它不仅需要顶层设计和总体规划，而且需要权威性影响力，在当今中国，符合此需要者非政府（取广义的政府概念）莫属。根据中国的国情，社会诚信制度体系建设模式应是政府主导，社会协力。社会诚信制度体系建设的总体思路，应以中国特色社会主义理论体系为指导，以建设诚信中国、幸福中国为目标，以人为本、依法依规，借鉴创新、循序渐进，将严谨的契约精神与深厚的诚信文化相融合，以信用信息为基础，以应用需求为导向，以信用服务为纽带，打造社会诚信建设的中国模式。

社会诚信制度体系建设的总体框架，应由社会诚信法律法规体系、社会诚信规章体系、社会诚信宣教制度体系构成。

第一，建立社会诚信法律法规体系。在社会诚信方面，我国没有专门的法律，诚信的规则建于一些部门法之中，虽然出台的法规、规章不少，但是没有形成体系。鉴于诚信是人类摆脱行为任意性的基本要求，是社会正常运行的必要条件，关系到行为人（包括自然人和法人）的人格尊严和权益实现，既是道德问题又是法律问题，我们建议将信用（或诚信）作为原则写入宪法。“目前，在法律层面，虽然我国的《民法通则》、《刑法》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等，也有信用、欺诈方面的原则性规定，但针对性和可操作性不强，尤其是它们无法有效阻止失信信息的传播，不能发挥对失信的不良记录曝光的惩戒作用。所以，信用信息公开必须要单独立法”，即制定信用信息公开法。[4]条件相对成熟时，出台信用信息征集法、公平信用报告法、信用信息监管法、公民信息保护法等法律。同时，在已颁布的相关法律中，就诚信问题写入针对性和可操作性强的条文。与此相适应，在国家层面要建立和完善相关的条例；在省一级层面，加快制定或修订规范征信活动和信用服务市场等方面的地方性法规（如出台和完善公共信用信息条例、企业信用信息公开条例等等），形成完整的诚信法规体系。

第二，健全社会诚信规章体系。这套体系包括两大组成部分，一部分是行政规章制度，另一部分是企事业单位、社会组织规章制度。在行政诚信规章体系方面，一是要抓紧制定《征信管理条例》的相关配套制度和实施细则，实行代码数据共享制度，完善企业信用信息基础数据库管理办法、个人信用信息基础数据库管理办法。二是要建立健全社会信用标准体系。标准体系是社会信用行业健康发展的制度保障。要按照国家信用标准化试点工作的要求，进一步推广使用信用国家标准，建立全国统一的信用信息和技术标准、征信服务标准、信用信息安全标准。各地可结合实际，及时研究制定信用信息共享、企业信用评价、企业信用管理体系认证等方面的标准规范，逐步形成信用工作标准体系。在具体工作中，重点建立以主体标识、指标内容、数据格式、信息分类、技术编码等为主要内容的征信技术标准体系，出台数据库建设标准，对数据库技术支持软件等实现通用或相互兼容。同时，根据政府管理对市场主体信用评价的需要，制订统一的政府联动监管应用的信用评价指标、评价标准、评估规程及信用报告的内容和格式，以建立企业和个人信用评价标准体系。三是要建立信用评价制度体系，包括建立行政管理服务信用资质评价制度，信用等级划分和确认制度，企业法律责任社会责任评价制度，债务人（贷款申请人和贷款使用人）信用评价制度，公开发行金融产品风险评价制度，制式合同及其当事人信用评价制度等。四是要健全信用监管制度。实行企业、事业单位和社会组织信用分类监管，完善信用公示、警示制度，健全违法违规企业重点监控制度。引导企事业单位和社会组织建立完善其信用管理制度，推行企事业单位、社会组织、重点涉信人群公开承诺守信制度。围绕加强信用服务机构的培育和监管，制定出台信用服务机构管理办法，规范对信用服务机构及从业人员的监管。五是要健全守信激励和失信惩戒制度。健全诚信单位和个人评选表彰制度，完善将政策优惠、资金扶持等与市场主体信用状况结合的制度。制定失信惩戒规章，明确实施主体及失信惩戒的范围、尺度等等内容，“从民事赔偿、行政处罚和刑事制裁等方面增加道德投机的风险成本。”[5]政府各有关部门应依法制定本部门、本行业的守信激励和失信惩戒配套制度和实施细则。建立信用修复制度，允许信用记录出现瑕疵的组织和公民，在相关行业协会和信用中介组织的帮助下主动纠正失信行为，恢复其相应的信用等级。

第三，完善社会诚信宣教制度体系。法治与德治相结合，是社会诚信建设的重要原则。法治有制度体系，德治同样要有制度体系。社会诚信宣教制度体系就是德治的主要体现，它大体上包含以下具体制度：一是宣誓制度。作为人类文明的产物，宣誓制度有其独特魅力，一方面可以强化宣誓者的诚信意识，另一方面便于公众依据誓词监督宣誓者。宣誓制度适用范围广，有条件的单位应当建立。二是宣示制度，如倡议制和公开承诺制，同样具有广泛性。三是诚信宣传制度，主要是充分发挥广播、电影、电视、报纸、期刊、图书、互联网、手机信息等媒介的作用，普及诚信知识，弘扬诚信文化，褒扬诚信典型，公布涉诈信息，开展防诈宣传，鞭笞失信行为，营造诚信氛围。四是诚信教育制度，主要是面向全社会开展诚信教育活动，在各级各类学校开设诚信教育课，在窗口行业进行专业信用教育，加强公务员诚信教育，以提高全社会的诚信意识，增强诚信自觉性。五是诚信文化建设制度，主要是弘扬中华优秀诚信文化；普及现代市场经济的信用文化；通过策划诚信文化项目，举办学习会、报告会、研讨会、知识竞赛，组织文明创建活动等等，培育诚信文化；建立完善信用专家和人才信息库，深入开展诚信理论和实践研究，助力社会诚信建设。

三、社会诚信制度体系建设的重点领域

由于制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，诚信缺失又以个人诚信领域、商务诚信领域、政务诚信领域为重，所以要以这些领域作为建立健全社会诚信制度的重点。

1.个人诚信领域。

个人诚信是一切诚信的基石，社会诚信归根结底取决于个人诚信，政府诚信与领导干部和公务员的个人诚信有关，企事业单位诚信、社会组织诚信也与经营者和职工的个人诚信相连。要分步骤、有重点地逐步推进个人诚信建设。

一是建立完善社会信用代码制度。信息不灵是诱发失信行为的直接原因，而社会信用代码制度的缺失又是信息不灵的导因。“建立完善社会信用代码制度是加强社会诚信体系建设的前提和基础。推动建立公民信用代码和组织机构信用代码，具有填补我国社会信用代码制度空白的创新意义。”[6]出台并实施以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度，建设统一信用代码的信息平台，有益于公民信用信息的采集、查询和比对，实现信用信息的互联互通与资源共享。

二是出台个人信用信息数据标准。根据个人信用信息的国家标准，各地可出台个人信用信息采集与应用管理办法，制定个人信用信息采集与应用管理细则。

三是建立个人综合信用评价制度。个人诚信制度建设可借鉴发达国家的经验，建立个人综合信用评价档案，健全个人诚信资料收集制度。各地可探索建立个人信用评分管理办法，出台个人信用评分管理实施细则。

四是建立个人信用风险预警和管理制度。个人资信归集以重点领域和重点群体为切入点，选择企业法定代表人、股东，个私业主，注册会计师、评估师、律师、导游、拍卖、建筑、房地产等领域及特许行业的从业人员，消费信贷对象等特定群体，着重做好从业经历、税费缴纳、信贷消费、违约记录和违法违纪等个人信用信息的征集。进行信用风险管理，研究开发个人信用风险评估模型。

2.商务诚信领域。

企业是整个经济的微观基础，也是推动经济发展的主体力量，宜以商务诚信为切入点加强诚信制度建设。

在工程建设领域，健全项目信息和信用信息公开制度，出台与诚信评价配套的工程评标新办法和招投标新规则，从源头遏制围标串标行为。制订实施建设市场信用信息管理办法、建设市场信用记录认定标准、建设市场从业单位综合信用评价办法，行政处罚裁量标准、建设工程企业分类监管办法、建设市场管理“一票否决”行为目录，建立健全不良行为记录公示制度、工程建设市场准入退出制度等。

在食品药品安全领域，完善食品药品安全信用档案，加快建立食品药品企业信用信息征集制度和负面信息披露制度、信用评价制度，建立面向社会的食品药品企业信用信息查询制度和信用信息公开制度，强化对食品企业、餐饮服务企业、药品及医疗器械生产经营企业的信用分类监管制度，制定食品安全信用体系建设绩效考核目录，食品药品安全领域企业不良行为记录标准，建立失信惩戒公示机制，切实解决制售假冒伪劣、虚假广告、价格违规、商业欺诈等突出问题。

在交通运输领域，健全企业及相关从业人员信用档案制度，完善交通运输企业信用分类监管制度，强化出租汽车、道路客运、危险货运等16类企业的质量信誉考核制度，建立具有监督、申诉和复核机制的综合考核评价体系。制定交通运输驾驶员信用评价实施细则，建设交通运输驾驶员信用评价信息系统。

在金融领域，支持金融机构整合金融类信用信息，建立包括信贷、证券、保险等信用信息在内的金融数据库，逐步完善金融业征信平台建设，形成非金融类信用信息与金融类信用数据资源共享机制。建立信用信息服务制度，推行金融业诚信公开承诺制度，诚信经营内部考核和监管制度，金融领域违法失信行为惩戒制度等。

在电子商务领域，建立健全规范电子商务经营和交易行为等的诚信制度，推行电子商务主体身份标识制度、网店产品质量认证制度。推进企业电子商务诚信管理机制建设；推动形成行业自律、社会监督、行政监管相结合的电子商务诚信评价监管模式，实施电子商务交易实名交叉认证制度，指导电子商务企业建立健全客户诚信管理和交易评估制度；建立完善电子商务诚信服务和保障制度，推动诚信调查、诚信评估、诚信担保、诚信保险、诚信支付、商账管理等第三方诚信服务和产品在电子商务中的推广应用。[7](p11)

3.政务诚信和司法公信领域。

政府是社会信用的提供者，是社会信用的受益者，更是社会信用的先天维护者。在社会诚信体系制度建设中，政务诚信和司法公信建设处于关键地位，发挥着主导作用。

在政务诚信领域，要以招标投标、公共项目建设、土地交易、产权交易、政府采购、医药购销、资金监管等作为重点，加强公共权力行使环节的诚信制度建设。在公共服务领域，要完善民生和社会保障方面的诚信制度。政府部门要提高政务透明度和公信力，完善政务公开制度。要深化审批制度改革，严格依法行政，提高政府服务的质量和效能，树立起良好的信用形象。政府有关部门要建立政府信用查究制度，对相关部门实行“倒逼问责”，通过责任追究和相应处罚机制，约束政府及公务人员行为，使政府信用缺失问题得到根本改善。要推行服务承诺制度，建立完善政府守信践诺机制，探索建立和推行政府信用评估制度。要建立起政府信用责任体系，推行治庸问责“零回避、零推诿、零失信”，并将其作为部门行风建设的重要内容。“要发展和完善权力监督制度，把人大监督、司法监督、舆论监督和公民监督等外部监督和政府自身的内部监督结合起来”。[1]

在司法公信领域，法院要全面落实公开审判制度，完善人民陪审员、人民监督员制度；推进主动执行、量刑规范化、诉前联调、判后释法答疑及家事合议庭制度等改革；要提高判决执行率、降低案件改判率，着力解决案件调解与判决执行难问题。检察院、公安系统要继续推进“阳光办案”，落实检察文书说理、检察开放日、案件办理情况查询等制度，推进公安执法信息公开、流动人口服务管理、执法资格考试等制度改革。加快司法信息系统建设，建立执行案件信息查询制度，并与银行、工商、税务、监察等部门建立联动机制和对不守信者的威慑机制。完善司法机关之间的相互监督制约机制。

四、社会诚信制度体系建设的方法途径

社会诚信制度体系建设，是社会诚信体系建设的组成部分，要放在社会诚信体系建设的大系统中去考量和谋划。当前，各地正在着力构建社会征信公共基础平台，主要是建设法人征信基础系统、个人征信基础系统、社会信用公共信息发布系统、社会信用预警系统，我们认为是现实的、可行的。下一步，则应以信用信息公开、共享、应用为突破口，继续推进公共联合征信系统建设，深化各领域信用体系建设，以“数字社会”、“数字城市”或“智慧城市”建设为契机，增强信用服务能力。

1.加强领导，实行归口管理。中央和地方可成立社会诚信体系建设领导小组，负责社会诚信体系建设（含社会诚信制度体系建设）的统筹推进和规划指导，领导小组办公室负责制定社会诚信体系建设规划及实施细则，制定社会诚信制度建设的工作计划和相关的标准、措施并组织实施。建立社会信用体系建设联席会议制度，便于统筹兼顾、联动协调。定期召开联席会议，协调公共信用信息的依法公开和共享，加强对个人和企业联合征信活动的管理，为各项建设任务的顺利实施提供保障。

2.明确责任，建立考核机制。实行“一把手”责任制，明确工作部门，落实任务，制定措施，监督到位，确保按时保质完成任务。建立协同推进制。由社会诚信体系建设领导小组牵头，各相关部门共同组织协调，对社会诚信体系建设领导小组各成员单位实施统一考核，并公布考核结果，对先进者给予表彰，对落后者给予通报批评。

3.教育培训，营造诚信环境。一是加强个人信用知识普及，引导公民重视个人信用、运用信用工具。二是推进学生诚信教育工作，增强学生的诚信贷款、诚信考试、诚信研究意识。三是加强领导干部和公务员的诚信教育，促进公职人员诚信自律。四是完善企业信用管理培训考核体系，将企业信用管理培训纳入继续教育范畴，加强师资队伍建设，广泛开展企业信用管理培训。五是面向联席会议成员单位、行业协会等，开展信用专题培训与交流。

4.宣传动员，开展诚信创建。一是以点促面，推广诚信体系建设优秀成果和经验，推动政府部门信用分类监管机制、行业诚信自律机制、企业信用管理机制创新。二是利用现代传播工具，开展形式多样、内容丰富、通俗易懂的诚信宣传教育活动，加强诚信建设相关法律法规的宣传普及；强化舆论监督引导，褒扬诚信典型，鞭挞失信行为，营造良好诚信氛围。完善诚信工作简报制度，总结经验，促进交流。三是发掘中华民族传统文化中的诚信底蕴，大力推广诚信文化，形成全社会以诚实守信为荣、以欺诈失信为耻的良好社会文化环境。四是结合区域、行业、职能等特点，组织开展各具特色的诚信创建活动。

5.加大投入，完善保障机制。一是财政部门应根据社会诚信体系建设规划（含社会诚信制度体系建设规划）和年度工作计划，编制投资计划，纳入财政预算。保障日常办公经费、专项活动经费、公共信用信息系统的建设经费和正常的运行、维护经费。必要时，出台社会诚信体系建设专项资金管理办法。二是建立专班，对当前社会诚信建设的若干重点和难点问题加强研究，保证制度出台的科学性和可行性。他山之石，可以攻玉，各地可以赴国内外考察取经，引他人成果为我所用，结合实际消化吸收再创新，在高起点上推进社会诚信制度体系建设。

[1]韩志明.社会诚信体系的制度建构[N].光明日报,2012-07-28.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社,2012.

[3]中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定[N].人民日报,2011-10-26.

[4]王淑芹.社会诚信建设的法律问题[N].光明日报，2012-10-17.

[5]胡艳香.化解诚信危机重在制度建设[N].光明日报, 2012-07-21.

[6]探索建立社会信用代码制度,推进社会诚信体系建设[EB/OL].http://www.chinalaw.org.cn/slxd/2651.html.

[7]陈潜.推动上海新一轮社会诚信体系及法律制度建设的举措[J].上海企业，2012，（6）.

责任编辑周刚

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A

1003-8477（2013）08-0058-04

杨成珍（1971—），女，中共宜昌市委党校讲师。张国祥（1957—），男，中共宜昌市委党校教授。