法国政府的区域管理及启示

董 娟

（中共广东省委党校行政学教研部，广东 广州 510053）

法国是一个中央集权传统源远流长的国家。从16世纪波旁王朝建立中央集权官僚制开始直至今天，加强中央集权、遏制地方自治一直是法国政府努力寻求的治国之道。在此背景下，法国政府的区域管理势必打上了中央集权的政治烙印。然而，“世界上没有完全单一制的国家。至少每个国家都是由地方分权单位的市镇组成”，[1](p2)并且“所有的社会，特别是那些现代社会，已经发展形成一种既能主要以政府活动为职能中心，同时市民可以在从事其自身活动时尽可能少地受到来自政府或者国家的干扰”。[2](p124)因此，为了加强中央集权，法国中央政府通过横向分权设置行政派出组织大区实现权力下放；通过中央与地方政府间纵向分权设置省、市镇实现地方分权，最终建立了大区、省、市镇三级地方行政层级，并在此基础上形成了法国政府区域管理的基本框架。简言之，国家权力在集权、权力下放以及地方分权的动态调整与发展逐渐形成了当前法国政府区域管理的基本框架。令人关注的是，面对经济发展及社会变迁带来的人口增长、经济结构变迁、城市化进程加剧以及随之而来的资源开发、环境治理等诸多问题，法国政府在不改变现有行政区划的前提下，通过反复实践，对政府的区域管理进行了改革与探索，并取得了积极成果。因此，研究、总结法国政府的区域管理经验，将对我国政府的区域管理具有重要的借鉴意义。本文主要从制度分权、行政双轨制及府际联合体三个方面展开论述。

一、制度分权：法国政府区域管理的基础

托克维尔在论述法国分权立法历史时精辟地指出，“最初，总是，推动分权……最后，延伸至集权。人遵循一种逻辑原则开始；但却依其自身习惯、激情和权力结束。总之，最终仍旧保持集权”，[3](p10)为了防止权力的集中，防范立法者总是关心其自身利益，制度分权成为法国政府区域管理的基础。法国政府主要通过专门性立法与法典编纂工作建立起完善的法律体系，实现政府对权力下放、地方分权后自治地方与地方政府在权力来源、法律地位、权限范围、权责关系、监督制约等方面的明确划分，并为最终实现政府对国家区域的有效管理奠定了坚实的基础。

第一，专门性立法。在法国，各级地方政府均有各自的专门性法律。同时，围绕分权与地方自治的每一次改革，法国政府都对其配有相应的法律制度。譬如法国在1884年便颁布了《市镇法典》。1972年颁布了《大区设立和组织法》。此外，围绕地方分权改革法国政府于1982年颁布了《关于市镇、省和大区的权利和自由法》，合理划分了央地关系及其各自职责，以法律形式明文规定了地方政府的权利与管辖范围，奠定了央地关系的法律框架，并在该法案影响下，同年通过了《权力下放法案》。1983年法国政府颁布了《关于划分市镇、省、大区和国家权限的法律》。20世纪80年代法国地方分权法案的颁布，“地方政府的权限有了明显的扩大，但并未从根本上改变原有的行政控制为主导的方式，改变的是行政控制的内容、重点和手法”。[4](p97)随后，1992年颁布《地方领土单位行政管理法》，规定了中央行政派出组织与地方领土单位的关系，并就中央行政派出组织对地方领土单位的监督、协助功能进行明确规范。总之，仅“1982年以后十多年间，法国政府先后颁布了70多项法案和700多个法令予以补充和完善，对中央政府与地方政府之间以及各级地方政府相互之间的职责权限作了更科学、更明确的划分。2003年法国修改宪法，对地方政府的功能和地位作了进一步界定和规范，确认和巩固了以前改革的成果”。[5]

第二，法律编撰。汇集分散规章条例从而避免重复的法律编撰工作也是法国区域管理中制度化的表现。诸如1982年的《地方行政单位法规汇编》、《适用于地方行政单位的专门技术规定汇编》、《城市建设法规汇编》等。对分散的法律法规进行定期的整理与全面汇总，有助于决策者在实践中有法可依、依法行政。因此，法律编撰是保障法国制度分权有序进行的必要条件。总之，作为现代化的法治国家，法国政府权力划分、变动及调整的每一步均是在法律规范指导与制约之下，并非行政指令、计划的结果。法国政府围绕分权改革及区域管理制定了一系列法律法规，并对其进行定期总结、汇总与编撰，从而在制度上对政府的区域管理提供了强有力的基础与保证。

二、行政双轨制：法国政府区域管理的核心

行政双轨制是法国特殊的发展历程沉淀。法国长期实行的拿破仑一体化省级领导体制是拿破仑将战争中形成的军事特征融入地方治理的结果。因此，可以说，“战争加强了其他军事官员的能力的同时，也加强了州长政治和行政能力”。[6](p65)在此背景下形成的行政双轨制是法国重要的区域管理体制。排斥地方自治几乎是所有中央集权国家的权力诉求，法国在这一点上表现得更是淋漓尽致，很长时间法国人一般用“地方行政”而不大用“地方政府”来描述其地方制度。[7](p69)如何既能实现地方自治又能确保中央集权不受削弱，行政双轨制便成为法国区域管理的核心与特色。所谓行政双轨制是指，“在法国的地方制度中,权力下放组织和地方分权团体同时在地方层面发挥职能，共同称为‘共和国的地方行政组织’”。[8]简言之，中央集权与地方自治两种体制并存的地方制度即称为地方行政双轨制。

第一，大区、省是为了加强中央集权设置的行政派出组织，并随分权改革、权力下放，逐渐演变为地方一级政府。然而，大区、省作为地方政府具有双重性，既是地方一级政府，又是中央派驻地方的代表，因为大区长、省长是由中央政府任命的，是中央政府的行政派出组织。

第二，地方自治区域市镇也实行行政双轨制。市镇是法国划分最为细小、存在时间最长同时也是相对最为稳定的基层自治组织。市镇主要由市镇议会、市镇长、副市镇长、议员组成。市镇议员、市镇长、市镇议会均由居民直选产生，任期六年，期满改选。市镇长身份则具有双重性，既是地方自治团体的行政首长，又是中央政府派驻地方的代表，负责完成中央政府委托的地方公共事务。尽管市镇长是由市镇议会选举产生，但法国市镇政府财政支出的50﹪来自中央政府，从而导致市镇自治带有鲜明的政治色彩，较之于选民的监督，来自中央政府的监督与控制对其更具约束性。由此可见，通过权力下放、地方分权建立的行政双轨制既能实现中央政府对地方行政首长和地方财政的有效牵制，又能充分发掘法国地方自治潜能；既能加强中央集权，又能实现地方自治；既能避免集权独裁，又能防止诸侯经济、地方割据，从而成为法国政府重要的区域管理体制。

三、府际联合体：法国政府区域管理的载体

政治参与不一定是连续的和永久性的现象。它可以根据问题产生相应的集体行动，并依据决策水平使其程度和强度有所不同。[9](p89)府际联合体作为法国政府处理府际关系的重要组织形式，更是法国区域管理的重要载体。“府际关系即政府之间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。府际关系的特征除了范围广、动态性、人际性之外，还具有执行性、应付性、协商性等特点”。[10]作为中央集权的单一制国家，法国的府际联合体主要包括市镇联合组织、大区联合组织和省际联合组织。

第一，市镇联合组织是法国政府在区域管理过程中，基于自愿原则，自行联合以便扩大规模解决单个市镇无法解决问题建立的公共组织，是对原有组织形式的集中。市镇组织由市镇大多数提议，经省长批准后便可成立。市镇联合组织由各市镇派代表组成的委员会进行管理。市镇联合组织的具体形式包括市镇联合体、联合区、都市共同体、新居民点联合体等。法国的市镇合作既包括单一目的的市镇联合组织也包括多种目的的市镇联合组织，并以单一目的的市镇联合组织居多。

第二，大区联合组织主要是“通过签订区际协定或组建共同利益机构。区际协定，即在两个或两个以上大区之间通过签订协定，约定合作事项，包括将实施协定开支列入各大区预算，进行联合；共同利益机构，是指两个或两个以上大区为行使职权、实现公共利益依各大区议会决议而建立的具有公共性质的机构”。[7](p84-85)

第三，省际联合组织是指省级会议通过设立的由委员会管理的具有法人资格、实行独立核算的省际联合机构。因此，无论是市镇联合组织、大区联合组织还是省际联合组织都是政府区域管理的重要载体。联合组织作为公共组织而非地方行政组织，尽管与地方行政组织在法律基础、管理职能方面具有千丝万缕的联系，但其只在约定、合同范围之内履行单一或特定职能。此外，府际联合组织运行的费用与开支主要来源于“它向所管事务的用户征收的捐税、租金，和由合作组织缴纳的作为合作组织必要的分担额及补助支付”。[11](p200)1890年法国设立了第一个市镇联合体。截至2004年1月1日，共有都市共同体14个；居民点共同体155个；新居民点联合体6个；市镇共同体（和联合区）2286个。[7](p85)但就其性质而言，形式各异的府际联合组织仅是原有地方政府跨域治理过程中公共服务的提供者，是地方政府区域管理的补充与助手。总之，联合组织在扩大公共服务规模、范围、降低公共服务成本方面发挥了重要功能，是法国政府区域管理的重要载体。

四、法国政府区域管理的启示

政府的区域管理是政府权力在不同区域的划分及运作过程的总和。法国政府是以君主政体的几大部门为中心而构建的。[12](p77)政府尤其是中央政府的主导是法国区域管理的特点。作为单一制的中央集权国家，法国与我国在国家结构形式、权力划分、发展历史等诸多方面具有一定的相似性。因此，研究法国政府的区域管理无疑对当前我国政府的区域管理具有重要的启示与借鉴作用。

（一）加强立法，夯实分权基础。

法律规范下的制度分权有助于克服我国区域管理的权益性。我国作为中央集权的单一制国家，历史背景、发展境遇等诸多方面与法国具有相似性，区域管理还是政府主导下以行政区划为主要分界点进行的权力划分与运作。同时，作为具有两千多年封建人治传统的国家，我国政府的权力划分与运作往往过于宽泛，缺乏制度约束。经历了中央集权、经济分权、行政分权到经济分权与行政分权相结合的发展走势，我国的分权改革始终未能步入制度分权的层面，由此造成无论是横向分权后产生的中央派出组织与垂直组织，还是纵向分权产生的省、市、县、乡镇，在履行政府区域管理职能过程中，主要依据不是法律、法规，而是领导人的讲话、计划指令、政策措施，区域管理法律规范缺失现象极为严重。当前，除宪法外，规范我国政府区域管理的法律规范主要散见于地方行政规章以及国家对于行政区划的有关规定中，缺乏关于各级地方政府权限范围的专门性立法。行政立法发展迟缓使得政府区域管理的专门性法律规范明显缺失，相应的法律编撰工作滞后，从而导致了实践中问题重重却无法可依的尴尬境地。因此，首先，应加强专门性立法。加强国家对于各级行政区划、区域发展的专门性立法工作。以法律形式对于各级政府权力分割、权限划分、职责范围、如何管理及奖惩措施等所有细节问题进行明确规定。加强专门性立法，分门别类设立专门性的区域管理法律，诸如设立《乡镇法典》、《乡镇设立组织法》、《县、市组织、管理法》、《省级政府区域管理法》等，对各级政府在区域管理中的地位、权限、工作范围进行明确规定，从而使各级政府能够在区域管理中各司其职，有法可依，并为各类不法行为提供事前警示。其次，应根据改革变化适时对区域管理法律进行修订与调整。同时，加强区域管理程序的法律规定。再次，加强法典编纂工作。分阶段、定期对各项法律法规进行分类与汇总，从而防止制度、规范的分散、杂乱导致的重复，有助于法律规范自身的完善。总之，制度化分权是法国区域管理有序运行的前提与基础，也是夯实我国区域管理的基础。加强立法工作，建立完善的法律规范是当前我国政府区域管理的首要工作。

（二）大胆尝试乡镇自治下的行政双轨体制。

我国作为中央集权的单一制国家，区域管理过程中“条块”矛盾始终是制约区域均衡协调发展的难题之一。尽管我国在实践中加强中央集权的同时分散政府权力，设置了大量行政派出组织与垂直机构在协助、监督地方区域管理，然而，地方政府作为中央政府代理人的身份与性质决定了地方政府、行政派出组织、垂直机构最终都是政府设置在地方不同形式的分支机构，因此，从这个层面来讲，较之于法国的行政双轨制，我国则是典型的行政单轨制。然而，我国目前的现状与战前法国却具有惊人的相似性。二战前，法国的地方政府都是中央派驻地方的行政代表，不具地方自治法人地位，地方行政长官、地方议会成员均由中央指派。同时，议会的决议也不具法律效力，仅具参考效力。改革后，法国行政双轨制下的市镇自治有效地克服了条块矛盾，简化了央地关系，降低了行政成本，最大限度地摒除了政治对于公共行政不当干预，提高了政府在基层辖区的管理效率，实现了政府对于区域的有效管理。因此，借鉴法国经验，大胆尝试乡镇自治下的行政双轨制是更为符合当前我国乡镇管理的改革路径。首先，应设立乡镇议事会，作为乡镇的审议机构，管理乡镇事务。乡镇议事会定期直选产生。议员人数按照各乡镇人口、规模采取不同方法确定。其次，乡镇长作为乡镇议事会的执行机关由乡镇全体选民直选产生。乡镇长既是国家公务人员代表国家履行特定职能，又是乡镇行政首长，执行乡镇议事会的决定并对其负责。再次，乡镇长的职责、权限范围均应符合国家法律规定，并仅能在乡镇议会授权范围内进行活动。总之，在不变更现有行政层级的前提下，双轨制下的乡镇自治有助于激活公民政治参与热情、提升公民政治参与意识、拉近民众与基层公共行政组织的距离，加强地方民主与自治，实现基层公共服务的合理、及时、有效供给，提高基层政府的公信力与执行力。同时，有助于简化央地纵向权力关系，精简地方行政，降低行政成本，提高行政效率。

（三）积极探索多层次的府际联合治理模式。

府际联合模式有助于破解我国当前区域管理中块块矛盾，促进区域经济一体化发展。然而，就目前而言，我国的府际联合组织主要是省际联合，县、市级联合极为少见。省际联合也主要通过召开会议，签订备忘录的形式就环境、交通、治安进行协同联合治理。诸如我国在2008年甘肃、陕西、青海、宁夏、四川、内蒙古、新疆7省为了共同应对环境污染问题，召开会议并签署《7省区环保局共同应对环境污染工作备忘录》；2011年青海、四川两省开展省际联合治理超限超载车辆活动。建立府际联合组织发展区域经济的相对较少，从而导致公共设施重复性建设、公共服务提供失衡、资源浪费、区域发展不平衡状况严重，政府区域管理效率不高。因此，跨域公共组织府际联合体的建立势在必行。除了提高行政效率，“建立公共机构的重要原因还包括为这些机构提供独立的资源和使其得以雇佣专业技术人才的需要。当机构趋向越来越需要技术或者科学专长，但是中央政府又无力提供的时候，越是后来创建的公共机构，这些方面因素的作用越重要”。[12](p81)对此，可以借鉴法国经验进行理论设想与改革实践。根据经济发展、环境治理、资源开发要求，将我国的省、市、县一级政府按照自身需要与地域邻近、产业结构相似、发展互补的地区，以自愿方式，通过合同、协议方式进行联合，建立省际区域联合组织、市级区域联合组织、县级区域联合等互助联盟，从而解决跨域环境、资源、交通、治安、经济、教育等一系列问题。府际联合组织就其性质而言，是为区域一体化发展提供公共服务的公共组织，“是‘管理自治’的形式化结构，也是继国家和地方当局之后的第三类公共法律实体”。[12](p80)因此，府际联合组织应设立联盟委员会作为审议机构，由各加盟区域派出代表组成，定期召开会议，协商解决问题，会议主席由参会区域代表轮流担任，会议费用由各地协商承担，同时成立与否必须报区域上级主管部门批准、备案。联合组织职能既可以是单一的也可以是综合的。总之，以自愿原则，建立多层次的府际联合体，可以巧妙跨越行政区划形成的天然屏障，克服政治因素对行政本身的干扰，有效应对地方保护主义、区域壁垒、扩大各自发展空间，以成本共摊、资源、利益共享、风险共担的方式解决政府面对的问题，利用各自比较优势，实现区域一体化。此外，对于府际联合治理模式，中央政府应大力提倡，通过制定法律、规范对其进行保驾护航，并给予政策上的优惠鼓励、支持各地积极开展旨在进行互助互利共赢的府际联合治理。

纵观法国政府的区域管理，不难发现，尽管“法国体制比较分散。法国的区域管理仍由中央政府的行政官员进行，但在城市管理方面，法国体制是动员国家与地方的精英们共同掌握权力和资源”，[13](p216)法国的区域管理也逐渐由过去的政府主导逐渐发展为政府、社会、市场共同参与治理的发展态势。我国政府的区域管理应从国情出发，有选择性地学习借鉴其他国家、地区政府区域管理中的积极做法。当前形势下，应顺应经济体制市场化改革的需要，进一步深化行政体制改革，改变过去完全依赖中央政府指令计划的做法，不仅要完善法律制度夯实制度分权，还要大胆尝试乡镇自治下的行政双轨体制解决条块矛盾，更要积极探索多层次的府际联合治理模式破解块块矛盾，实现制度、体制、管理模式的全面改革，打造新形势下中国政府区域管理的全新模式。

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