我国民族地区反贫长效机制研究

张跃平，徐梓青

（中南民族大学经济学院，湖北武汉 430074）

我国民族地区反贫长效机制研究

张跃平，徐梓青

（中南民族大学经济学院，湖北武汉 430074）

近年来，政府在民族地区进行的有计划、有组织、大规模的扶贫开发活动，取得了空前成效，民族地区的生存环境和生活状况得到了很大改善。但就整体而言，我国民族地区依然贫困，且返贫率颇高。要从根本上脱贫，必须结合当地特色资源，建立具有可持续发展和可操作性的市场化扶贫开发模式。

民族地区；扶贫；扶贫开发；市场化

一、问题的提出

我国民族地区归属于二元社会中的农村。自《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》实施以来，我国贫困人口由2000年的9422万下降至2010年的2688万，贫困人口年均减少673万，年均下降11.8%。[1]政府在民族地区进行的有计划、有组织、大规模的扶贫开发活动，取得了空前成效。

但由于我国的扶贫标准线在不断提高：1985年，我国确定人均年纯收入200元作为贫困线；2008年，我国低收入贫困线标准为人均纯收入786元-1067元；2009年提高到1196元；2010年为1274元；2011年为2536元，[2]导致民族地区的贫困程度比其他地区更为严重。《中国农村2011贫困监测报告》显示：2006年至2010年，民族自治地区的贫困发生率分别为18.9%、18.6%、17.6%、16.4%、12.2%；全国同期的贫困发生率是6.0%、4.6%、4.2%、3.8%、2.8%；民族地区比全国同期分别高出12.9、14、13.4、12.6、9.4个百分点。[3]

与此同时，我国14个连片贫困山区（22个县）中，约70%属于民族地区。地处自然环境恶劣山区的民族地区人口生活条件差，因灾因病返贫人口众多。根据历年中国农村贫困监测报告得知：民族自治地区，2005年返贫人口为174.4万人，返贫率为14.9%；2006年返贫人口为160万人，返贫率为16.8%；2007年返贫人口为184.8万人，返贫率为23.9%；2008年返贫人口为226.9万人，返贫率为10.8%,；2009年返贫人口为276.2万人，返贫率为14.1%；2010年返贫人口为226.4万人，返贫率为15.3%。[3],[4],[5],[6],[7],[8]因此，改善我国贫困状况，应重点攻坚民族地区。

综上所述，在党和国家领导人的高度重视下，民族地区的生存环境和生活状况得到了很大改善，但我国民族地区为什么依旧贫困？返贫率为什么这么高？如何建立扶贫长效机制以减少乃至杜绝返贫比例高的现象？都值得我们深入研究。

二、研究综述

（一）民族地区贫困问题研究。

李庆涛对民族地区的贫困问题进行研究后，将扶贫存在的主要问题归纳为五个方面：扶贫项目、教育水平、资金供给、就业问题和增收渠道，需要政府对这些方面加大投入力度。[9](p84-86)鲁大立从短期和长期两个角度为民族地区的发展提出建议：从短期看，要加大培训强度，实现劳动力转移；从长期看，要合理利用当地本土资源，发展特色产业，加快城镇化建设等。[10](p127-129)

（二）扶贫长效机制。

国内外专家学者对扶贫长效机制的创建提出了一些构想，现将其进行归纳：国外主要采取特殊人群帮扶策略、区域反贫规划和反贫困福利制度三种扶贫方式，取得了卓越成效。[11]我国江苏省委研究室调研组经过20多年的扶贫实践，提出构建扶贫长效机制。[12](p59-60)该机制包括提高财政扶贫奖金、补资金标准，从而发挥资金集群效应，运用激励机制进一步提高农户进行高效生产的积极性；提高农户教育培训补贴标准，鼓励低收入者参与新型技能培训；构建载体推进和区域开发机制，全面提升农户生活水平。[13](p127-129)

（三）市场化机制。

学术界对市场化扶贫进行了一定研究，主要包括以下内容：（1）核心。市场化扶贫的核心是打破现有的内在经济圈，调整贫困山区的产业发展结构，创造符合市场需求的经济成长环境，实现该地区经济高效发展。[14](p55-56)（2）首要任务。市场化扶贫的首要任务是引导贫困农户进行生产，增加产品的市场竞争力，培育市场主体。（3）首要目标。该机制的首要目标是有效配置使用贫困地区的特色资源，增强地区市场竞争优势。（4）关键。市场化扶贫成功的关键在政府，扶贫中政府要转变大包大揽的传统做法，主要行使立法职能、组织职能、评价职能等。[15](p85-87)

（四）扶贫资金绩效。

朱乾宇运用回归分析法对政府扶贫资金的总投入与农业总产值、农民人均纯收入、农村贫困率间的关联性进行分析，发现政府进行扶贫资金投入会使前两项增高，贫困率降低，达到预期效果。[16](p11-14)庄天慧、杨宇基于层次分析法构建了四川省少数民族国家扶贫重点县扶贫资金投入对反贫困经济、社会、生态三方面影响的指标体系，通过扶贫资金投入对反贫困的影响综合指数模型，综合评价四川省少数民族地区国家扶贫重点县反贫困所取得的进展。结果表明，四川省少数民族地区国家扶贫重点县扶贫资金投入对反贫困影响的总体效果良好，但需要优化扶贫资金投向与使用结构，重视社会进步与生态影响的意义。[17](p164-166)

从以上研究中发现，理论界在市场化长效扶贫研究方面颇少，仅提出了市场化扶贫的思路和原则，对具体路径做法探讨并不多。同时，因扶贫标准过低，资金投入力度不足，人口素质低下，受教育程度不高，生态环境恶劣，基础设施落后等因素存在，客观上阻碍了扶贫长效可能性。另外，从扶贫性质来看，人们常把扶贫定义为中国政府和社会帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作和援助行为，属于社会公益行为，是政府责无旁贷的职责，所以很少考虑如何激发贫困人口的内在动力，按照市场经济要求探索扶贫之路。这种思维偏见局限了我国的扶贫开发行为，不能与我国当前的市场经济体制良好吻合，难以用市场化机制快速改变贫困现状。

因此，本文通过对湖北省恩施州望城坡、茅坝槽、蒲家垭三村和云南省玉龙纳西族自治县鲁甸乡扶贫机制的研究，力求探讨出市场化的长效扶贫机制，为我国扶贫提供具有自我发展能力的新型模式。

三、案例分析

案例1湖北省恩施州望城坡、茅坝槽、蒲家垭三村[18]

1.扶贫前面貌。

（1）自然地理条件方面。

长期以来，由于自然地理条件的限制，以及传统经济模式的影响，望城坡片区的农村经济发展落后，村民生存条件和生产条件均较恶劣。在2008年开发之前，望城坡南端的农户有70%的住户不通公路，其西南端的茅坝槽也有50%不通公路。村域内两地卡斯特地貌均十分发育。望城片区因地质构造缺乏隔水岩层，无论一年下多少雨，山上总是装不住水。缺水是望城坡片区经济发展所面临的最为突出的问题之一。

（2）农业生产方面。

望城坡区的种植业中的经济作物份额很少。20世纪80年代后期开始零星种植烤烟，村域内年均种植百亩左右，户均规模3亩-4亩。因缺乏投入，加上技术指导不到位，种植水平低，单产高的也仅150斤左右，低的不足100斤。可以说，在当时烤烟的种植对当地经济没什么促进。

（3）经济收入与生活水平情况。

如果不考虑物价上涨等因素，农户收入增长的平均幅度是较大的，1982年-2007年的25年间，平均增长了12倍，1982年-1990年增长最快，约增长300%，其次是1991年-2000年，增长约250%，此后增幅逐步放缓，2001年-2007年约增长160%。但是，人均纯收入很低，到2007年望城坡人均1900元左右，茅坝槽人均不到1650元。

（二）扶贫历程。

恩施州烟草公司与三村共同进行开发扶贫建设：首先，将望城坡村960亩土地和6570亩林地进行整体流转，大面积种植烟叶，全面启动恩施州首个现代农业综合扶贫开发建设项目。随后，涉及烟草、养殖、观光等产业的扶贫，辐射到茅坝槽和蒲家垭村，共同进行多元化扶贫建设。

在三村扶贫工作中，恩施州烟草公司按照市场经济要求对扶贫方式进行了创新：由公司出资金、技术，受援助者提供土地和劳动力，双方按合作社式的股份规范权、责、利，以种植烟草和其开发其他农业产品供给市场，双方共担风险、共享收益。在烟叶生产经营管理上建立了“一社三体”的模式。“一社”即在三村分别组织成立现代烟草农业专业合作社。“三体”即公司化集中种植、专业农场和专业户承包三种烟叶生产经营管理模式运行主体。多个烟叶生产经营管理模式同时发展，侧重于探索减工降本、提质增效和各个模式优劣比较等。并且，公司通过合作社具体模式对接农户，采取产业开发、技能培训、示范引导等多种方式提高农民从业技能、提升综合素质。整个扶贫开发工作，公司始终把农民当作是开发和建设的主体，积极引导和吸纳大部分当地农民参与当地建设，引导农民成立专业合作社，将农民有效组织起来，参与扶贫区建设。

（三）扶贫成果。

截至目前，恩施州烟草公司从产业投入、农田配套设施建设、土地整治、抗灾减灾体系建设全面入手，通过大规模产业推进，在短短4年的时间中仅投入的产业扶贫资金近六千万元，完成各类工程项目68项，覆盖望城坡、茅坝槽、蒲家垭近30平方公里，共建设提灌站2座、水池65900立方米（其中人畜安全饮水池6000立方米）、整治塘坝3处、新修沟渠8.2千米，共新修和改扩建公路、田间道路49.39千米；改造基本农田920亩；配置各类农机具66台套，机耕作业面积达到2400亩，机耕作业率达到70%以上；公路通组率100%，通户率80%，改善了三村十分落后的基础设施条件，基本实现旱能灌、涝能排、路相连、渠相通，通讯网络全覆盖，改变了过去人挑背驮、靠天吃水、通讯闭塞的落后面貌，夯实了产业发展基础。

通过产业的支撑和带动，三村农民的经济收入稳步增长。2009年，望城村人均收入达到4350元，比2008年增加1008元；茅坝槽村人均收入达到3734元，较上年增加1944元。2010年望城村和茅坝槽村村民人均收入分别达到4900元和4200元，比上年增加500元以上，2011年三村村民人均收入达5100元，高出恩施州的农民人均收入（3938元）达1100元，初步实现了脱贫致富目标。

案例2云南省玉龙纳西族自治县鲁甸乡[19],[20]

（一）扶贫前面貌。

鲁甸乡位于玉龙县西北部，面积为574平方千米。该乡地形以山地、盆地、山区和半山区为主。因此，由于多山地，地形复杂，基础设施建设难度大。同时，该地区受山地和交通阻碍，居民交易活动少，形成高度依赖自然的封闭经济。据统计，2009年至2011年，鲁甸乡农民人均纯收入位居全县16个乡镇中第10位，是全县偏远山区乡之首。另外，1998年，在天然林被禁伐后，该乡出现严重的返贫状况。

（二）扶贫历程。

政府通过调查分析鲁甸乡基本情况，进行大规模的产业结构调整：依托当地的土地、气候等资源，发展烤烟业、药业和林果业。当地不断创新土地制度、调整资金扶助计划，从最初的探索期到“十二五”发展规划的形成，经历了14年。扶贫发展历程可分为四个阶段：探索阶段、大户流转土地阶段、招商引资和散户种植阶段、全面发展阶段。其中，发展的动力机制包括市场推动、资本推动、以土地制度为基础的经营创新推动等。

近年来，在乡政府的正确领导下，该乡立足实际，积极引导乡民，以“公司+基地+农户”形式打造出土地合理流转的农业产业化发展之路，创建了“三集中一到位”模式。2010年，玉龙县明确构建“以鲁甸为中心的药材产业，辐射全县，带动周边”发展思路。2011年，鲁甸乡借助原有基础和科技厅划拨的资金、优惠政策，全力将该乡发展成为药材强乡。同年，鲁甸乡还被作为全市生物创新经济的展示平台。

（三）扶贫成果。

该乡2003年种植药材约4000亩，2006年增加到1.8万亩，到2010年达4.3万亩，2012年为5.6万亩，产值高达1.8亿元。同时，全乡招商引进药材企业10余家，成就药材种植大户100多户。在“十一五”期间，该乡种植面积由2006年的1.8万亩猛增到2010年的4.3万亩，实现总产值1.28亿元，户均收入3万元，种植品种多达50余种。根据玉龙纳西族自治县2007年至2011年统计年鉴可知：2007年，鲁甸乡人均纯收入1871.5元；2008年，鲁甸乡人均纯收入2485元；2009年，鲁甸乡人均纯收入2502元；2010年，鲁甸乡人均纯收入2963元；2011年，鲁甸乡人均纯收入4203元，年均增长22.42%。通过正确引导，该地区居民的生活状况得到明显改善。

四、总结与建议

以上案例充分表明，无论是政府推动型还是公司参与型，进行扶贫开发都需要结合当地特色资源，瞄准市场，找准定位。在扶贫开发中，必须以农民自身为主体，合作机构给其提供投资与技能培训机会，双方共同对产业进行市场化管理，享受同等权利，利益共享，建立以市场为导向，以贫困地区内部动力机制为主体，以股份式的经济合作方式为载体，结合当地特色资源，在政府指导、企业援助、农户参与情况下的三方利益共享、风险共担的长效性的市场化扶贫机制。具体方案如下：

（一）瞄准市场需求。

准确的市场定位，强有力的市场需求才能刺激当地特色经济的持续发展。贫困地区的反贫策略应根据消费者需求，结合当地的资源优势，打破原有的封闭经济圈，实施产业扶贫，使资源得到有效利用和配置，提高市场竞争力。这需要民族地区投资方和当地居民互相配合、尽心合作，实现资源信息共享和优势互补，形成产供销一体化格局，资源优势变为竞争优势，达到投资方和居民在扶贫中都能获益的高度。

（二）建立利益共享机制。

合作多方都以不同的形式向合作组织提供了资源，为了确保每个合作方的利益，达到公平，需要组织内部进行平等合理协商，对各方给予应有的利益，[21]所以需要建立以利益共享机制为核心的市场机制。

利益共享机制是指通过契约合同的方式在合作方之间达成合理的利益分配比例，做到收益共享、风险共担，用制度化的手段实现合作主体间的双赢。协商是利益共享的前提，双方在平等对话、各自争取利益最大化的情况下寻求利益契合点，达成共识，形成效益均衡局面。[22]

（三）完善民主管理机制。

企业管理理论表明：企业是一个系统，包括人、组织结构、环境和技术等部分，其中，人是核心要素。首先，管理企业要从人性出发，建立和谐的企业环境和组织机制，保证各部门间资源共享、信息对称。其次，企业定期对员工进行业务指导和培训，提高生产效率。再次，形成合理的奖励评价体系，适时激励员工，调动员工的工作热情。因此，扶贫机制中要制定合理规范的管理制度。

扶贫管理机制要以市场为导向，以合作社为平台，形成统一管理、分工明确的组织架构，通过合作社的组织开发模式，把公司、乡村和农户等有机地联系起来，形成了一个紧密的经济联合体，充分发挥合作社的桥梁纽带作用，建立“机构健全、管理联合、统分结合、运行规范”的管理运行机制，即内容更加健全、内部管理更加规范、服务能力明显提高、产业建设及市场开拓能力明显增强、带动农户能力明显增强的机制。该机制集专业服务和产业建设于一体，实现经济发展、综合开发、农户增收的同步发展。

（四）健全农民培养机制。

舒尔茨指出：国家之所以在很短的时间里创造出经济的高速繁荣，在于这些国家具有较高的国民素质和教育水准，充分发挥了人力资本的作用。因此，他认为政府和企业要资助农民进行最新生产要素的开发和运用。同时，还要对农民进行教育培训和技术指导，提高人力资源质量。[2]

反贫困实践证明，提高贫困人口的素质技能和在市场竞争中的主体地位，是帮助其脱贫的关键。因此，在整个长效扶贫中，农户的能力培养、技术培训是扶贫工作的重点。在培训中坚持的原则：第一，优先将先进的科技理念推广到经济薄弱地区；第二，将剩余劳动力再就业问题和企业人力资源规划相结合，提高农民的职业技能，实现再就业；第三，定期对农户进行生产知识讲授，加大农村妇女的教育普及力度；第四，招商引资，大量引进人才，用市场观念和领先技术武装农户，推动贫困地区“造血”功能的提升。

[1]国务院扶贫办.《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》中期评估政策报告（2006）[EB/OL].http://www.cpad.gov. cn/.

[2]常瑛.非政府组织参与式扶贫研究——以广西凤山县PCD可持续生计项目为例[D].南宁：广西师范大学，2012.

[3]国家统计局住户调查办公室.中国农村2011贫困监测报告[M].北京：中国统计出版社，2012.

[4]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告2006[M].北京：中国统计出版社，2006.

[5]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告2007[M].北京：中国统计出版社，2008.

[6]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告2008[M].北京：中国统计出版社，2009.

[7]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告2009[M].北京：中国统计出版社，2010.

[8]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告2010[M].北京：中国统计出版社，2011.

[9]李庆涛.新时期少数民族地区贫困问题及对策[J].当代经济，2013，（2）.

[10]鲁大立.大别山区劳动力转移的困境与对策研究[J].现代农业科技，2007，（3）.

[11]高晓事.湘西农村扶贫长效机制研究[D].长沙：中南大学，2006.

[12]胡小青，李佳振.创新扶贫长效机制[J].江苏农村经济，2007，（10）.

[13]张明才，江效斌，等.构建新一轮扶贫开发长效机制[J].江苏农村经济，2012，（328）.

[14]张新伟.扶贫政策低效性与市场化反贫困思路探寻[J].中国农村经济，1999，（2）.

[15]徐志明.扶贫投资低效率与市场化反贫困机制的建立[J].乡镇经济，2008，（9）.

[16]朱乾宇.政府扶贫资金投入方式与扶贫绩效的多元回归分析[J].中央财经大学学报，2004，（7）.

[17]庄天慧，杨宇.民族地区扶贫资金投入对反贫困的影响评价——以四川省民族国家扶贫重点县为例[J].西南民族大学学报(人文社会科学版)，2010，（8）.

[18]张跃平，徐传武，等.大推进与产业提升：武陵山区扶贫的必由之路——湖北省恩施州望城坡等地扶贫实践的研究[J].中南民族大学学报（人文社科版），2013，(4).

[19]玉龙纳西族自治县统计局.玉龙纳西族自治县统计年鉴[K].2007年-2011年.

[20]和彩霞.“云药之乡”声名鹊起各地考察团到鲁甸“取经”[N].丽江日报，2011-07-19.

[21]韩云昊.企业所有权共享理论及应用研究——基于价值创造的视角[D].武汉：华中科技大学，2007.

[22]黄伦涛.地方政府合作中的利益共享机制研究[D].杭州：浙江大学，2012.

责任编辑申华

F323.8

A

1003-8477（2013）08-0041-04

张跃平（1961—），男，中南民族大学经济学院教授，博士研究生导师。徐梓青（1989—），女，中南民族大学经济学院硕士研究生。

国家民委社会科学基金“少数民族事业发展综合评价指标体系研究”（MSY09006）；湖北省民委项目“武陵山区少数民族自治地方贫困调研”（QSY09006）。