地域性社会管理创新发展模式探讨

■佟林杰 博士生 盖宏伟 副教授（、燕山大学经济管理学院、燕山大学文法学院 河北秦皇岛 066004）

地域性社会管理创新发展模式探讨

■佟林杰1博士生 盖宏伟2副教授（1、燕山大学经济管理学院2、燕山大学文法学院 河北秦皇岛 066004）

随着我国经济社会的快速发展，社会矛盾和社会问题不断凸显。因此，党的十六届四中全会明确提出要加强和创新社会管理，作为社会管理的基础性环节的地域社会管理创新自然成为各地的工作重点，虽然我国在地域性社会管理创新方面也取得了一些成绩，但依然存在社会矛盾不断凸显、公共服务不均等社会问题，因此，在分析地域性社会管理创新存在问题及原因的基础上，结合地方实际提出了地域性社会管理创新发展的模式。

地域性社会管理 价值目标管理理念 路径选择

地域性社会管理创新的价值目标和重要性

（一）地域性社会管理创新的价值目标

1.实现社会公平和公正。社会公正是一种价值评判标准，其实质是要求各种社会资源和服务在公民之间合理公平的分配。但是，由于我国各地区经济发展水平与社会管理水平存在一定的差异，因此导致我国各地在社会资源尤其是公共服务资源的分配上存在不平等，并由此导致我国地方社会矛盾和利益冲突重叠交错，严重影响了我国社会的和谐、稳定以及经济的发展，因此地域性社会管理创新的首要目标就是要努力实现社会公正和公平。

2.优化社会治理结构。随着我国经济的持续发展和社会的不断进步，我国公民的公共需求不断增加，社会诉求不断提升，维权意识不断加强。但是我国地域性社会管理创新水平和理念严重滞后于经济社会的发展，无法满足公众的需求，这就导致潜在的社会问题和矛盾不断涌现。因此，我国地方政府要通过地域性社会管理创新来满足公众对于公共需求的满足程度，不断提高公民的幸福感和幸福指数，不断增加公众对社会管理的满意度和国家的认同感。

3.提高地方政府社会管理绩效。地域性社会管理的目的不是管理，服务才是根本。因此处理好管理和服务直接关系到我国社会管理建设的成败。社会管理作为政府职能的一部分，而传统的社会管理模式是以管理和控制为主，这显然不符合我国当前发展的国情，因此地方政府作为社会管理职能的主要执行者，要不断更新管理理念、转变政府职能，在以人为本的原则指导下，最大限度地维护公民的权益，努力实现政府、社会、市场三者之间的平衡。

（二）地域性社会管理创新发展研究的必要性

1.地域性社会管理创新发展研究是巩固党的执政地位、维护社会稳定的必然要求。我国当前处于重要的战略机遇期，同时也是矛盾的多发期。尤其是随着网络舆论影响力的不断提高，社会冲突处理的滞后性可能会导致社会矛盾激化，从而引发新的社会问题和矛盾，而且会影响公众对党的认同感，甚至影响党的执政地位，因此，地方政府要不断创新社会管理，积极引导网络舆论、协调各方利益、缓解社会矛盾，维护社会稳定。

2.地域性社会管理创新发展研究是提高社会自治能力、实现地方可持续发展的必然趋势。我国社会管理的主体除政府外，还包括社会组织以及公民参与等。近年来虽然我国社会组织的数量不断增长，但是参与度较低。因此，我国需要积极培育和引导社会组织积极参与地方社会管理，发挥各类社会组织的作用，培育社会自治能力。此外，地方经济水平的提高不能以破坏生态环境为代价，环境保护也是地方政府社会管理的职能之一，要坚持经济发展和环境保护共同发展，真正实现地方的可持续性发展。

地域性社会管理创新存在的问题及原因分析

（一）地域性社会管理创新存在的问题

1.地域性社会管理创新职能定位模糊。我国的社会管理具有微观性、全面性、服务性和灵活性等特点，社会管理涉及社会生活的各方面，地方政府对于社会管理领域进行了明确的职责分工，但对于涉及多个政府部门的交叉型社会问题尚未找到合适的解决路径，加之涉及各部门之间利益分配问题，地方政府社会管理工作很容易形成各自为政现象。我国政府从发展经济为主导向统筹经济社会发展转变，在此过程中，传统的管控型思维仍存在，政府一方面管得太宽，存在“越位现象”，另一方面，在处理社会矛盾和利益纠纷的问题上，放任自流，视而不见，存在“缺位“现象。因此，准确清晰的政府职能定位是创新地域性社会管理创新的首要问题。

2.地域性社会管理创新方式的单一性。地方政府在社会管理中尚未完全摆脱传统的社会管理方式，依然在很大程度受传统管制型行政的制约，采取自上而下的强制性的社会管理方式，这样只能治标却不能治本。传统的社会管理方式体现的是政府与公众之间关系的不对等性，地方政府在社会管理中具有很大的自由裁量权，而且缺少必要的社会监督和法律监督，这很容易激化政府与公众之间的矛盾。

3.地域性社会管理创新主体多元化进程缓慢。由于社会组织的规范性不足以及公民参与社会管理的积极性不高等原因，虽然各地社会组织的数量和人数不断增加，但实际参与社会管理、主动承担社会管理职责的社会组织却很少。随着公众的需求的不断增长，政府的社会管理成本将会不断增加、效率会降低，群众的满意度也会降低，甚至会引发民众和地方政府的直接矛盾冲突，因此要加强和创新社会管理就必须加快地域性社会管理创新主体多元化的进程。

4.地域性社会管理创新专业人才匮乏。由于社会管理涉及到社会生活的各方面，所以社会管理人员的工作具有很强的专业性，需要掌握多领域的知识。地方政府是社会管理的主要承担者和实施载体，其社会管理队伍素质的高低直接影响着地方政府的形象以及社会管理的成效，因此，要加强和创新地域性社会管理创新就必须建立一支结构合理、训练有素的高素质社会管理队伍。

（二）地域性社会管理创新存在问题的原因分析

1.地域性社会管理创新理念的滞后性。伴随着社会经济的不断发展，我国人口的流动性明显增强，同时随着新兴媒体的兴起和我国网民数量不断增加，我国公民的价值观念和行为方式正在悄然改变。我国地方社会管理的传统理念已经滞后于我国开放、动态的社会环境。首先，服务理念不足。地方政府需要由以往的管理功能转变为服务功能，为公民提供公共产品和服务，同时重点解决民众反映强烈的民生问题；其次，由控制到协商。地方政府以往解决社会问题往往依靠强制性的行政手段，必然会引发各种社会矛盾和冲突，要站在群众的角度，采取平等协商和沟通的方式解决和化解社会矛盾；最后，由片面到统筹发展，正是由于地方政府长期追求片面的经济发展才导致我国社会发展失衡，导致经济水平和社会管理水平的不协调，从而引发各种社会问题，影响社会稳定。

2.地方政府“不出事”行为逻辑的导向性。地方政府是国家社会管理职能的主要承担者，在提供公共服务和处理社会冲突等方面具有明显的优势。但是，地方政府为实现自身利益的最大化，在社会管理中不主动出击，而是被动应付，在社会管理中表现出“不求有功，但求无过”的行为取向，即“不出事”逻辑。地方政府遵循这种行为逻辑的同时也就相当于将社会管理的职能降至最低标准，对社会矛盾和问题不是解决问题，而是将社会矛盾和社会问题暂时遮掩起来。如果地方政府长期采取此种方式进行社会管理，所导致的直接后果就是长期累积和积压的社会矛盾和社会问题将会集中爆发，所造成的社会影响和带来的社会问题将是无法估量和预计的。

3.民意诉求和利益表达机制阻塞性。我国地方政府的民意诉求和利益表达机制不畅主要体现在两个方面：一方面，是普通民众的正常利益诉求无法正常传达至地方政府，受我国行政体制和经济发展程度的影响，我国当前的社会利益分化问题比较突出，因此导致不同社会群体利益表达的机会不均等，有效性程度高低不同。另一方面，地方政府不能正确了解和把握主体民众的民意诉求，对公共产品和公共服务的提供依然按照以往的模式进行，长此以往，必然会激化主体群众与地方政府之间的矛盾，因此要建立畅通的民意诉求和利益表达机制，使地方政府和主体民众之间能够双向沟通。

4.地域性社会管理法律体系的不健全。到目前为止，我国还没有一部专门的地方社会管理的基本法律，在社会管理方面的立法工作已经明显滞后，有些领域甚至是法律空白，这种滞后将会阻碍我国地域性社会管理的创新。缺少健全的社会管理法律体系，地方政府容易形成各自为政的局面，在面对新兴的网络媒体和舆论影响所带来的问题时，只能依靠以往的现实经验进行解决，这对于地域性社会管理创新水平的提高会带来严重的阻碍。

地域性社会管理创新的发展模式

（一）不断完善公众诉求和民意表达机制

1.拓宽公众诉求和民意表达渠道。公众诉求和民意表达的渠道包括三个方面：首先，地方人大作为群众利益的忠实代表，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。部分人大代表本身就来自于基层，更能代表和反映基层群众的意见和诉求，更能真实的体察民情和民意，因此，地方人大代表要积极发挥其应有的桥梁和纽带作用。其次，地方民主党派党员来源广泛，代表和联系着特定的社会阶层和群体，同时民主党派是我国的参政党，拥有着参政议政的职责，因此，地方民主党派基层组织可以结合各自实际，充分发挥其人力资源优势，协助地方人大或党政机关畅通公众诉求和民意表达机制。最后，构建网络诉求平台。随着信息化的不断发展，我国的网民数量急剧增加，网络成为公众诉求和利益表达的主渠道之一，因此，构建网络诉求平台可以有效地规范网络诉求的表达渠道，并逐步实现信息公开化，自觉接受监督。

2.加强公众诉求回应制度化建设。首先，逐步实现政府信息公开制度，真正实现“阳光行政”，政府的决策与行为尽量做到公开和透明，不断扩大群众对政务、财务和其他重大事务的知情权、参与权、监督权，切实尊重和维护群众的民主权利。其次，建立回应监督约束机制。对于公众提出的科学合理化诉求，要限期进行回复并给出改进意见，同时要分派给所属地方部门，并对所属部门领导者实行监督问责制度。最后，加强舆论监督，要加大宣传力度，普及法律观念，提高公民参政议政的积极性，鼓励公民在不断学习的基础上提出更加科学合理的建议。同时要加强舆论引导，逐步改善政府与网民的关系，要借助网络这个平台，将矛盾的起点逐步转化为矛盾的终点。

（二）创新社会利益协调机制

1.建立健全社会利益引导机制。随着社会经济的不断发展，社会利益分化成为不可避免的趋势。在这种情况下，作为社会管理主体的政府应该加大宣传力度，引导公众认识到因为文化程度、个人能力等客观因素造成的利益差异，引导公众树立合理、合法取得社会利益的理念。同时，面对公众利益需求的不断多元化，地方政府应通过拓宽利益诉求渠道等手段加强和公众的沟通，通过综合运用政治、经济、文化等各种方式来缩小社会利益分化，缓解社会矛盾，维护社会的稳定和谐。

2.建立健全社会利益调节机制。要调整不同利益群体或阶层之间的利益关系，就必须发挥政府的宏观调控功能，通过税收、法规以及二次分配等一些列措施缩小贫富差距的进一步拉大，缩小社会各阶层和群体之间的利益差距。

3.建立健全社会利益补偿机制。在现代化建设进程中，征地、拆迁、建设性移民等不可避免地会造成部分个人或利益群体利益受损。因此，必须建立和完善科学合理的利益补偿机制，减少社会不稳定因素。

（三）健全公民权益保障机制

1.完善公民权益保障机制。公民权益可以分为政治权益、经济权益、文化权益以及社会权益。其中地方比较突出的问题主要集中在社会保障、教育、就业以及基本公共服务等方面。因此，要完善公民权益保障机制需要从这几个方面入手。首先，完善社会保障制度。进一步健全城镇居民医疗保险制度，加强新农村合作医疗和农村养老保险建设，完善低保制度，建立适应现代流动人口特点的社会保障制度。同时不断完善社会救助体系，继续推进社会捐赠制度，并设立专项救助基金。其次，逐步实现教育和就业的公平性。城乡教育资源的差异性导致部分社会成员不能平等的享受受教育权，从而将“贫穷”转移给下一代，引发“起点”不公平。鉴于地区经济发展的不平衡性，要努力实现各地区之间教育权和就业机会的相对公平。最后，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。因此，地方财政要加大基础公共服务设施的投入力度，力求公平地分配地方政府转移支付的资金，努力实现基本公共服务均等化。

2.不断推进地域性社会管理创新法制化进程。地域性社会管理创新法制化主要包括两个方面：一方面指的是地域性社会管理创新者要牢固树立依法行政的理念。社会管理主体只有牢固树立依法行政的理念，才能在地域性社会管理创新中切实保护公民的权益，避免社会管理主体因受传统官僚体制和思想的影响而在履行地域性社会管理创新职责中带有主观倾向性的或者采取简单粗暴的方式处理社会问题，从而导致公民的权益受到损害；另一方面指的是要不断完善地方社会法律法规体系的建设。健全社会管理法律体系，确保各项社会管理工作有法可依，这是社会管理法制化的必然要求。健全的社会管理法律体系不仅能规范社会管理主体的行为，同时也对公众的权益提供了可靠的保障，从而全面推进地域性社会管理创新的整体水平。

（四）构筑地域性社会管理协同联动机制

1.培育和引导社会组织的发展。完善各种相应制度和机制，为社会组织积极参与社会管理提供便利条件和有效途径，同时要切实加强社会组织的党建工作，以此充分发挥党组织对社会组织参与社会管理的政治保障和引导作用，进而使社会组织能够在社会管理和社会服务方面发挥重要的作用。积极宣传、发动、鼓励和保障社会公众参与社会管理。通过制定相关政策、法规、制度积极促进社会公众主动有序地参与到社会管理之中，在当前形势下，要做好这项工作，作为社会权威主体的政府必须能够牵头负责，予以积极推进。

2.积极推进社区的组织化建设。以社区为单位，将政府各有关机构人员配备其中，建立健全社区办事机构和制度，着力解决社会问题，有效化解社会矛盾，优质提供社会服务，进而使公民在面对各种问题和困难时能够及时得到帮助和解决，同时，在社区要建立和完善公众利益诉求与协调机制、畅通问题反映渠道，强化日常风险排查制度和手段，以使大量社会矛盾与纠纷以及不安全、不稳定因素能够及时得到源头控制。

3.注重区域联合管理和经验交流。注重区域外部人力、物力、财力等资源的有效利用，特别要注重吸纳和利用京、津两地丰厚的资源力量，同时，要根据河北地区经济社会发展的实际，注重借鉴和引进京、津两地在社会管理方面率先创建的诸如社会管理“系统化”、“网格化”、“精细化”和“项目化”等模式，但是绝不能在此方面简单复制并搞所谓的“形象工程”，而必须注重消化并予以“本地化”建设，进而使这些已成型的社会管理模式在河北发挥有效的作用。

（五）创新社会风险评估机制和应急管理机制

1.进一步完善社会稳定风险评估机制。社会稳定风险评估机制是源于地方政府“自下而上”的创新机制。其实质是寻求能够让基层群众易于接受的发展性政策方案，实现社会稳定和经济发展的双赢格局。以往地方政府重视的是后期的绩效评估，而社会稳定风险评估机制的建立则是前置的政策评估，是政策方案形成之后，政策实施之前，听取不同阶层群众对政策的意见和建议，并由相关部门记录、整理，并对政策进行进一步修改和完善。社会稳定风险评估机制是民众和政府沟通的桥梁和媒介，在提高政策可行性的同时也提高了民众的政治参与的积极性，为地域性社会管理创新奠定了坚实的群众基础。

2.进一步健全和完善社会风险应急管理机制。社会管理有常态和非常态管理之分。应急管理就是对突发事件的应对和处置。首先，社会管理人员要提高社会风险防范意识，要提高辨别潜在社会风险的能力，努力将社会风险消灭在萌芽状态。其次，要在地方范围内构筑统一指挥、上下一致、部门联动的工作格局。同时由于对重大自然灾害和重大社会安全事故的应急处理经验和能力不足，需要进一步探索和完善。最后，要优化基层风险应急管理机制，可以在各个社区和村民自治组织设立社会风险监测站，实行定期汇报制度。积极构建党委领导、政府负责、公安主抓、部门联动、社会参与、群众配合的社会应急联动机制。

（六）建立地方社会管理的可持续发展机制

1.生态协调发展模式。即从社会生态系统的角度，根据各地实际，进行科学定位，采取大胆设计、小心求证、量力而行和特色发展的模式。要根据现实经济社会发展实际，坚持走政府主导、社会各界协同参与的渐进、持续发展的道路。绝不能采取西医治病的办法，既要着力解决当前急需解决的社会突出问题，如征用农民土地和拆迁民房问题、暴力执法和暴力抗法问题、食品安全问题等，也要从长远利益角度夯实基础、构建长效解决社会问题的体制机制。要坚持把社会管理创新纳入到系统工程建设之中，即社会管理创新必须要能够促进本地区经济社会全面、协调、可持续发展，必须紧紧跟随工业化、城镇化建设与发展的步伐，切实为当前的工业化、城镇化建设与发展创造良好的社会环境。

2.社会管理专业人才培养开发机制。加强地域性社会管理创新，社会管理专业化队伍建设是关键。要实现地方社会管理队伍专业化的目标就必须在地方社会管理人员的选拔、培养和开发三方面进行努力。首先，政府组织部门要放宽视野，拓宽渠道，广纳人才，畅通社会管理人才流动机制，运用科学合理的人才测评技术选拔适合社会管理的专业型人才。其次，要对社会管理人员进行专业知识和相关法律法规的培训。让社会管理人员熟练掌握电子政务，更加方便快捷高效地与群众互动交流，有效地服务群众。同时要积极探索社会管理专业化人才队伍建设的特点和规律，借鉴其他地区的成功模式，健全以培养、开发、使用为主要内容的激励措施，最大限度地激发社会管理人员的工作热情和潜能。最后，确保社会管理的各项福利待遇，努力营造适合社会管理人员能力发挥的行政环境，同时加大宣传力度，争取吸引更多优秀的人才投身到社会管理的工作中来，为地域性社会管理创新的可持续发展提供充足的人才保障。

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河北社会科学基金项目“新时期加强和创新河北地方社会管理对策研究”，项目编号：HB12GL056

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