20世纪美国区域高等教育管理结构的变迁*①

田山俊，何振海

(1.内蒙古大学中国地方大学教育研究中心，内蒙古呼和浩特，010021;2.河北大学教育学院，河北 保定，071002)

以州为单位的区域高等教育模式是美国高等教育的典型特征之一。根据美国宪法，领导和管理高等教育的职权归属于各州，这导致美国高等教育地方分权管理模式的出现。而在发展高等教育的过程中，由于各地“独特的历史、政治、经济和地域因素，使得政府制定出各自的高等教育政策和发展策略”②Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:1.。因此造成各州的高等教育特别是公立高等教育呈现出鲜明的地方特色，并形成了具有创新意义的区域高等教育模式——州级公立高等教育结构。

一、20世纪美国区域高等教育管理结构的演进

20世纪是美国区域高等教育结构发展和完善的关键时期。就其区域高等教育管理结构而言，当代美国教育领导与政策研究领域学者、纽约大学(New York University)高等教育学教授理查德·理查德森(Richard C.Richardson Jr.)等人曾把20世纪美国区域高等教育管理模式的演变划分为三个阶段:20世纪初至1950年，1950至1980年，1980年以后。其中第一个阶段被称为“自治争论的开端”(Beginnings of Autonomy Debate)，第二个阶段被称为“(规模)增长与协调时代”(Era of Growth and Coordination)，第三个阶段被称为“重新平衡的上升期”(Incremental Rebalancing)③Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:4.。在不同历史时期，围绕着高等教育如何应对社会诉求、州政府与高等教育的关系、公立高等教育内部结构的管理与协调等问题，美国区域高等教育的结构模式呈现出鲜明的阶段性特征。

(一)1900—1950:自治争论的开端

19世纪末，美国高等教育尚处于精英教育阶段，高等教育入学率长期维持在较低水平。在高等教育结构上，尽管公立高等教育有了一定发展，但从整体上看，私立院校在高等教育体系中仍占据了优势地位，公立院校在数量、规模和声誉方面都不具备与之相并肩的实力。

进入20世纪后，美国各州的公立高等教育面临新的发展格局，这种新的发展格局逐渐改变了公立院校之间的隔离状态:首先，随着高等教育民主化进程的启动，高等教育规模逐渐扩大，为了满足社会日益高涨的入学需求，各州开始致力于公立高等教育特别是二年制学院、教师学院等新型公立院校的建设，高水平公立研究型大学群也不断壮大。其次，随着公立高等教育的发展，政府对高等教育的介入程度和方式也发生了变化，很多政界人士呼吁政府加强对高等教育的管理，特别是“大萧条”和其他经济衰退时期政府财政状况的恶化也迫使很多州开始考虑加强对公立院校的统一调控。

在上述两方面因素的影响下，有部分州开始对公立高等教育管理模式进行改革:1905年，佛罗里达州(Florida)组建了“管控委员会”(Board of Control)，负责管理佛州所有的公立高校①Joni E.Finney.State Structures for the Governance of Higher Education，Florida Case Study Summary.URL:http://www.capolicycenter.org/florida/florida5.html#history，2008.1.3.;1906年，依阿华州也成立了类似的机构;大萧条期间，一些州进一步加强了对公立高等教育的控制，到1932年，有11个州设立了州级公立高等教育管理组织②Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:5.。其他一些州虽然没有成立专门的管理机构，但也采取其他措施加强了对公立院校的管理。到20世纪40年代末，美国各州提高对公立高等教育监管水平的趋势已经逐渐明朗化。

州级公立高等教育结构和管理模式的改革在很大程度上推动了各州公立高等教育的发展，据统计，1900年美国各类高校在校生数不足25万，1930年为110万，1950年增至近230万，其中公立院校的在校生数从1930年的53万增至1950年的114万③Thomas D.Snyder，National Center for Education Statistics.120 Years of American Education:A Statistical Portrait.Washington D.C.:U.S.Department of Education，1993:76.，公立高等教育已经占据了美国高等教育的半壁江山。但与此同时，公立高等教育的发展壮大与政府干预程度的提高之间的矛盾，又逐渐引发了关于公立高等教育自治地位的争论。政府干预的加强势必削弱院校的自治权，而处于上升阶段的公立院校又需要某种程度的自治权以保障自身发展。两者之间的矛盾在二战结束之后高等教育民主化浪潮中日益尖锐，如何解决这一矛盾成为公立高等教育发展面临的重大课题。

(二)1950—1980:增长与协调时代

20世纪50年代，受二战后联邦政府鼓励入学政策的影响，公立高等教育的规模经历了“爆炸性增长”。据统计，从1951年到1961年，美国公立高等教育规模由103万骤增至256万，所占高等教育总量的比例也由50%左右提高到近62%④Thomas D.Snyder，National Center for Education Statistics.120 Years of American Education:A Statistical Portrait.Washington D.C.:U.S.Department of Education，1993:76.。随着公立高等教育规模的扩大，政府部门在公立高等教育管理中的角色也逐渐转变，加强州层面的协调与控制成为全国性趋势，这一趋势一直延续到70年代末。1940年，美国多数州都没有专门负责管理、协调或规划本州公立高等教育发展的机构，而到1979年，这种机构在大多数州都已普遍设立;与此同时，公立院校自身的管理方式有所变化，在1940年时，大约70%的公立院校校区(public campus)都有单独的管理委员会，而到1976年，这一比例下降到30%⑤Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:6.，公立高等教育的管理权由分散走向了集中，在很多州，由同类或同水平的公立院校组成的院校系统逐渐成为公立高等教育实施自我管理的主体。

在这一时期，加强协调成为公立高等教育管理模式变革的重要措施，以加州为代表的一部分州成立了专门的州级高等教育协调机构，这种相对独立的协调机构不具备对公立院校的管辖权，但可以就公立院校的财政、新校区建设、招生、专业发展等问题提供咨询和建议，借此促成公立高等教育的有序发展。从实际效果来看，作为公立院校与州政府进行沟通和交流的纽带，协调机构一方面确保了公立高等教育的自治权利，另一方面也为政府实施对公立高等教育的调控提供了渠道和依据，从而在一定程度上缓解了政府管理与院校自治之间的矛盾。

除了设立州级协调机构，还有一些州通过其他措施加强对公立高等教育的管理，如缅因州(Maine)、犹他州(Utah)、西弗吉尼亚州(West Virginia)在20世纪60年代末成立了“统一型”(consolidated)董事会①A ims C.McGuinness Jr..State Postsecondary Education Structures，1988.Washington D.C.:Education Commission of the States，1988:17，20，21.，北卡罗来纳州在1972年组建了“北卡罗来纳大学校长董事会”(Board of Governors of The University of North Carolina)，将州内所有四年制公立院校纳入该董事会管辖范畴，威斯康星州(Wisconsin)在1973年也设置了一个与北卡罗来纳州相类似的董事会，以缓解州内公立院校之间愈演愈烈的竞争态势②R ichard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:7.。

到20世纪70年代，在美国全部50个州中，有47个州设立了州级协调委员会或统一型董事会，只有3个州由于州内高校数量有限而未设立专门的州级机构③A ims C.McGuinness Jr..State Postsecondary Education Structures，1988.Washington D.C.:Education Commission of the States，1988:7.。经过自50年代以来的调整与变革，美国各州的州级公立高等教育管理模式的基本结构已渐趋完备，公立高等教育也进入了相对稳定的发展时期。

(三)1980年之后:重新平衡的上升期

20世纪80年代以来，在美国高等教育领域“州政府逐渐地扮演了核心的角色”④［美］阿尔巴赫等:《21世纪美国高等教育——社会、政治、经济的挑战》，北京:北京师范大学出版社，2005年，第184页。，这一日益明显的趋势推动了州政府在高等教育改革与发展过程中发挥着越来越主动的作用。据统计，自1980年代中期起，州政府层面对高等教育的资助开始大量增加，“到1991/1992年度为止，……有些在10年之间增加了将近90%。州和地方政府在整体经费中所占的比例在同一时间内由30%增加至32%，而联邦政府所占的比例则由20%降至16%”⑤［美］阿尔巴赫等:《21世纪美国高等教育——社会、政治、经济的挑战》，北京:北京师范大学出版社，2005年，第184页。。

由于州政府在高等教育发展进程中作用的加强，因而进入20世纪80年代之后，在州政府的积极参与下，美国州级公立高等教育结构又出现了新的变化。“20世纪80、90年代，州级高等教育模式经历了多变的、表面上狂热的改革时期，1985至2000年间，各州政府曾考虑过不下100种改组各州高等教育管理体制的动议。”⑥Michael K.McLendon，Erik G.Ness.The Politics of State Higher Education Governance Reform.Peabody Journal of Education，2003(4):68.促成新一轮改革浪潮的因素多种多样，包括政府财政压力的加大、公立院校学费的增长、知识经济发展引发的日益激烈的竞争等，诸如此类的种种因素引发了各州对提高公立高等教育效率的紧迫感，这种紧迫感使各州开始重新审视各自的公立高等教育体制，并着手进行改革。

由于在社会状况与公立高等教育传统上的显著差异，因此各州即使在解决同一类问题时，所采取的改革举措也往往不尽相同。例如，为了解决高等教育自身利益与州的整体利益之间不相一致的矛盾，有些州采取了分化公立高等教育统一管理权限的方式，如肯塔基州(Kentucky)将原有统一的公立院校系统进行了调整，把四年制院校与社区学院拆分为两个相互独立的系统，同时还赋予州协调机构以更大的财政审核权。也有一些州采取了与此相反的做法，如阿拉斯加州(Alaska)就将原本分散的11所社区学院和3所大学整合为三个多校区院校系统，明尼苏达州将原有三个相互独立的公立院校系统(技术学院、社区学院和州立大学)合并为一个统一的系统。各州在对原有体制进行调整的同时，为了更好地实现高等教育与州之间利益的平衡，政府和民众也逐渐转变观念，从以往单纯注重对高等教育的“输入”(inputs)，开始更加关注“输出”(outputs)，即更加关注公立高等教育的绩效，通过对公立高等教育实际产出效果的评估，促使其保持优异，在实现自身高效率发展的同时，更好地满足社会的多元需求①R ichard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:9－11.。

综上所述，尽管20世纪80年代以来，各州在对本州公立高等教育结构进行改革时所采取的措施不尽相同，但这些改革却有着共同的目标指向，即实现州级公立高等教育结构的平衡。②R ichard C.Richardson ，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:11.这种平衡不仅体现在高等教育内部，更体现在高等教育自身与州及其公民之间:高等教育的发展要有助于在社会生活中占据支配地位的经济发展，同时，高等教育与州及其公民利益之间显而易见的不相匹配之处也需要通过管理模式和结构的改革加以调整③A ims C.McGuinness Jr..State Postsecondary Education Structures，1988.Washington D.C.:Education Commission of the States，1988:1.。

二、比较视域下我国区域高等教育管理结构的调整

无论是从历史还是从现实的角度来分析，中美两国的高等教育都存在着显著差异，但就高等教育的区域性而言，两国却有着相似的特征。受高等教育管理体制和社会政治、经济、文化发展水平及历史传统的影响，我国高等教育在结构上呈现出明显的区域性特征。就管理体制而言，目前我国已基本确立起“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制”④夏鲁惠:《我国高等教育区域化发展研究》，桂林:广西师范大学出版社，2009年。。以省(含自治区、直辖市，下同)为单位的区域高等教育已经成为我国高等教育结构的基础。据部统计，2009年我国由中央部委主管并负责经费的高校数量为498所，而由地方政府主管并负责经费的院校则高达2349所⑤教 育部:《2009年教育统计数据·高等教育》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4960/201012/113595.html.2010.12.30.。换言之，我国现有高等院校中，有超过80%的院校由省市地方政府负责管辖，这种局面从源头上即为我国高等教育的管理体制打上了“区域化”的烙印，并且直接导致高等教育在运转的各个环节都对所在区域产生了高度的依赖性和密切的关联性。

在倡导多样性的大众化时代，高等教育管理结构的区域性特征对区域内高等教育的管理、协调和结构调整提出了更高的要求。如前文所述，这种情况在20世纪美国区域高等教育发展进程中已有充分展现。为了满足大众化时代社会对高等教育以及高等教育自身发展需求，美国各州在高等教育(主要是公立高等教育)的管理与协调方面做出了长期和不懈的努力，尽管因不同的高等教育传统，各州采取的改革举措不仅相同，但就迎合高等教育多样化发展需求、协调不同层次和类型高等教育机构的相互关系、优化高等教育结构方面，其终极目标是有共同之处的。当然，这其中必然涉及高等教育管理权力的合理分配，即妥善处理好州政府对高等教育的调控权和高等院校的自治权的关系，在政府适度干预和高校自治两者之间实现某种平衡。

具体到我国而言，当前，我国在高等教育的区域管理结构方面仍然存在着一些体制性缺陷。一方面，中央政府和省级政府在高等教育的管理权责关系方面尚未厘清，中央政府对地方高等教育管得过多、过细，“越位”“缺位”和“错位”现象同时并存，地方政府缺乏应有的高等教育办学自主性⑥顾明远、石中英:《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)解读》，北京:北京师范大学出版社，2010年，第343页。。另一方面，省级政府在高等教育管理权的范围、内容、实施方式方面有待进一步明确和优化。更重要的一个不足在于，高等院校的办学自主权体现尚不充分，在专业设置、科学研究和财产管理与使用权等方面存在明显不足⑦顾明远、石中英:《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)解读》，北京:北京师范大学出版社，2010年，第290－291页。。在大众化时代，这些体制性缺陷进一步加剧了区域高等教育管理结构的不合理趋向，矛盾冲突增多，管理水平和办学质量均受到较大影响。

为有效解决区域高等教育在管理结构方面存在的诸多问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》从不同角度提出了明确的改革策略，如提出要进一步“加强省级政府教育统筹”，“完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量”，“扩大高校的办学自主权”。2010年12月国务院下发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》也明确提出“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度;适应经济社会发展需求，改革高等学校办学模式”的改革要求。相关规划和文件为大众化时代我国区域高等教育管理结构的调整与优化提供了政策保障和方向指导，可以预期，区域高等教育管理结构改革将是今后很长一段时期内我国高等教育改革的重要内容之一。

我国区域高等教育管理结构的调整，基础是要加强省级政府的高等教育统筹能力。近年来，随着中央政府一系列措施的出台与实施，省级政府的高等教育统筹能力进一步扩大，但是，“由于政治体制、文化惯性、不完善的法律系统以及长期形成的高等教育管理体制模式等各种原因，省级政府对于高等教育的统筹协调权，如立法权、规划权、资源配置权、行政督导权、机构处置权等并未得到充分落实”①顾明远、石中英:《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)解读》，北京:北京师范大学出版社，2010年，第166页。。省级政府的高等教育统筹权过小仍然是制约我国高等教育区域结构建立与优化的重要因素。为此，区域高等教育管理结构调整，应着力确保省级政府能够合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量，进而实现区域高等教育与区域经济社会发展的动态平衡，追求区域高等教育发展的优势及特色，为区域高等教育可持续发展提供动力。

省级政府如何切实体现和履行其高等教育统筹权?建立和完善区域高等教育协调机制是最有效的现实路径之一。区域高等教育最终要服务于区域经济和社会发展的需要，这就要求区域高等教育在招生规模、专业结构、培养层次、学科布局等方面做到统筹、协调，与区域经济社会发展的实际需要相适应。显而易见的是，这种全局性的协调工作仅仅依赖教育行政部门指导下的高校之间松散的、非制度化的联系是无法做到的，同时也无法及时把握区域经济社会发展全面和准确的信息。这种协调必须依靠由政府、高校和社会力量三方共同参与的制度化机构来完成。事实上，在美国，几乎各州都建立了适合本州实际的区域高等教育协调机制，相应的协调机构在确保区域内高等教育的健康有序发展，实现高等教育与区域经济社会之间良性互动方面取得了显著成效。美国建立区域高等教育协调机制的成功经验完全可以在我国的区域高等教育管理结构改革中加以借鉴。