“长三角”政府治理方式对“皖江示范区”的启示

丁先存，胡 畔

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）

为了顺应国（境）内外产业转移新形势，建立科学的承接产业转移模式，加快中部地区崛起，2010年1月12日，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，皖江城市带承接产业转移示范区①（以下简称皖江示范区）建设纳入国家发展战略。这是迄今为止全国唯一以产业转移为主题的区域发展规划。现代市场经济并非自由放任，其本质上都渗透着政府的宏观调控。因此，政府介入无疑是产业成功转移的重要保证[1]。在我国市场经济体制有待完善的背景下，产业转移离不开政府政策的有效引导和调节。而在我国政府主导是制度变迁的起点，在形成的治理结构中，依然是以政府为主导，必须通过政府的力量来塑造市场和社会[2]。全球范围内产业转移经验无不说明，运用政府的力量，或曰政府有效治理方式是产业转移成败的关键。本文试从“长三角”在产业转移中政府治理的主要方式进行探索，旨在为皖江示范区政府治理所参考。

一、“长三角”承接产业转移的成就

“长三角”②是当下中国经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展潜力的经济板块。“长三角”凭借优越的地理位置、良好的产业配套、雄厚的人力资源、高效的政府服务和完善的基础设施，再加上海在金融、航运、信息、中介等现代服务业的中心地位，日益成为跨国公司向中国资本转移的首选之地，是我国在经济全球化中率先融入世界经济的重要区域[3]。2012年度“长三角”地区GDP 总量达到89951 亿元，增速均值为10.1%，经济总量占全国的17.3%[4]。“长三角”已变成一个吸引国际资本与技术的强大磁场。

承接产业转移为“长三角”经济的迅速增长提供了良好的契机。譬如，上海市在1990年GDP为781.66亿元，同比只增长了3.5%，而在承接产业转移后，2000年，上海市的GDP为4771.17 亿元，同比增长11.0%，2012年上海市GDP 突破了20101.33 亿元，同比增长7.5%③。江苏省1990年GDP 为1416.5 亿元，同比只增长了3.8%，2000年上升为8582.73 亿元，同比增长8.4%，2012年江苏省GDP为54058.2亿元，同比增长10.1%④。“长三角”承接产业转移不仅为当地经济和社会发展带来生机和活力，更重要的是为我国尤其是欠发达地区社会经济发展积累经验，树立典范。

二、“长三角”承接产业转移中的政府治理方式

“良禽择木而栖”，“长三角”成功承接产业转移成因固然多样，本文主要从政府治理视角加以考察。

1.灵活高效的组织体系是“长三角”成功承接产业转移的组织基础

政府组织不仅是日常大量繁重国家事务与社会事务的直接承担者，其治理理念、治理方式，直接关系到国计民生以及社会的稳定与发展。国家行政组织的基本要素及其合理状态可概括为：健全的法律制度、明确的组织目标、恰当的人事调派、合理的权责分配、适中的财务数量、有效的运行机制、优化的行为方式等方面[5]。政府组织的有效性为“长三角”承接产业转移提供了保障，政策的统一性为“长三角”地区经济的协调发展提供了可靠的支持。

“长三角”各级党委政府（以下简称地方政府）抓住党中央国务院开发浦东重大决策的战略机遇，在承接产业转移前，地方政府积极应对，建立相应的组织机制，力求为产业转移打造良好的平台，保证了产业转移的顺利承接。1992年由上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江14 个市经协委(办)发起、组织，成立长江三角洲14 城市协作办(委)主任联席会。1997年，上述14 个城市和新成立的泰州市共15 个城市通过平等协商，组成了“长江三角洲城市经济协调会”，其后经过不断扩容，目前“长三角”经济区包括上海市、江苏省、浙江省的25 个城市以及安徽省的5 个城市，共计30 个城市。期间，2005年4月国家发改委批准了《长江三角洲地区区域规划工作方案》，2005年6月，国务院批准上海浦东新区综合配套改革先行先试，2010年5月国务院又批准实施了《长江三角洲地区区域规划》，该规划将“长三角”地区又划分为核心区和辐射区，并明确了各个城市的城市功能和定位。据不完全统计“长三角”各级政府结合行政机构改革，成立、整合与产业转移相关的机构占政府机构30%左右。正是基于政府部门积极主动的引导、切实可靠的组织保障，“长三角”经济社会取得了举世瞩目的成就。

2.切实可行的政策制度是“长三角”成功承接产业转移的制度保障

产业转移成为经济发展动力的可能性能否变为现实有赖于该国的政策环境。一个强有力的以经济发展为目标的廉洁、高效政府及其各种适宜经济政策的配套实施是产业转移顺利进行的前提与保障[6]。英国产业转移的研究表明，受援地区吸引投资的优惠条件、受援地区的工资补贴以及非受援地区限制企业布局政策对产业转移举足轻重[7]。

“长三角”地方政府根据法律所赋予的权限制定了一系列政策措施，为顺利承接产业转移提供制度保障。仅江苏省采取包括财政支持、税收补贴、用地计划倾斜等优惠政策措施就达百余项，其中关于园区建设政策约29项，土地优惠管理政策19 项，税收优惠政策34 项；上海市出台的政策中，涉及外商投资政策14项，关于园区建设政策9项，土地优惠管理政策13项，税收优惠政策8项⑤。

3.契合实际的服务方式是“长三角”成功承接产业转移的主要手段

服务型政府已成为当代政府治理的基本趋势，也是我国政府改革所追求的目标选择和价值取向。“长三角”地方政府在承接产业转移过程中加强服务功能，力图为承接产业转移提供更优质的服务和更优良的环境。

第一，变被动服务为主动服务。由于我国市场经济体制还不完善，加之政府传统管理体制惯性的影响，亟待转变观念、转变作风。“长三角”各级政府要求各部门变“让我服务”为“我要服务”、变滞后服务为超前服务、变被动服务为主动服务，努力把某一具体职能服务的“小窗口”办成为社会服务的“大平台”。早在2009年浙江省就开始实施了“服务企业，服务基层”的“双服务”专项活动；江苏省要求台办全系统干部深入基层，广泛开展“大走访、大调研、大宣传”活动，主动上门“送政策、送服务、送温暖”。随着“长三角”一体化进程的加速，流动人口基数增加，为了更好地服务流动人口，“长三角”地区签署了《长三角地区异地居住企业退休人员养老保险待遇资格协助认证合作协议》等，要求各省市社保经办机构之间的网络互通、互联和互认，确保当事人的待遇享受不因无法及时回到待遇领取地进行资格认证而中断。

第二，变分散服务为集中服务。承接产业转移过程中，“一体化”已经成为活跃于“长三角”各级政府、媒体以及市民口头的新闻热词。一方面，“长三角”地方政府通过一体化建设，使“长三角”变成一个整体，为社会提供集中服务。在国家宏观政策的支持下，各级政府积极推进，各城市不断创新发展，“长三角”金融合作、“长三角”医疗保险合作以及行政审批、企业联合兼并重组、信息共享、人才交流等方面全力提速一体化建设，尤其是“长三角”运输一体化的总体规划和区域协调已取得多项成果，如拓展“长三角”毗邻地区省际客运班线公交化运行的试点范围；经过4年多的建设，2013年7月1日，南京至杭州（宁杭）、杭州至宁波（杭甬）的高铁正式开通，至此，“长三角”地区一小时高铁网络基本形成，主要城市正式跨入“同城时代”，“长三角”显现出前所未有的活力和创造力⑥。另一方面，“长三角”各地方政府借助行政服务大厅的平台，对各类行政审批进行集中办理。同时就具体企业而言，减少审批环节、缩短申报时间，为企业提供更加便捷的服务，如上海海关、口岸、港务、货代、仓储等部门相互配合，发挥电子口岸平台的整合优势，应用信息化手段，实现对企业的“一站式”服务。不仅节约了企业的遵从成本，而且提高了行政效率，树立了良好的政府形象。

第三，变硬件服务为软件服务。承接产业转移前，“长三角”政府往往以土地和劳动力的低廉成本、加大基础设施建设等硬件服务吸引外资。承接产业转移后，“长三角”政府在进一步完善硬件建设的基础上更加重视政府的服务质量、服务能力与服务水平，增强本土企业的自主研发能力，加强科技人才的引进和培育，打造优质的投资环境。如在政府网站设立了企业办事专栏，为企业投资、开业、变更、知识产权保护等提供快捷便利的网上服务；通过短信平台及时将相关信息传递给相对人；重视官方微博建设，开启发现问题、及时解决问题的新服务渠道。近年来，“长三角”地方政府积极开展“以企引企”等各项活动促进产业间技术嫁接、资金合作与管理融合。为引导和鼓励商业性创业投资，支持创新企业的发展，杭州市设立创业投资引导基金；“长三角”以长江流域产权交易共同市场为依托，以网络平台为载体，构建服务“长三角”、辐射全国的中小企业融资平台；上海宝山路街道提出打造创意产业园区“钻石坊”。

第四，变全能服务为有限服务。“有限政府”不仅表现在政府权力是在法律规定范围内，客观上政府能力也是有限的，政府工作人员精力也是有限的。“长三角”地方政府为集中精力提供更优质、更贴心服务，将部分服务职能转移到社会中介组织或者外包给某些企事业单位，变全能政府为有限政府。如浙江省中小企业服务联合会、上海市闵行区高端人才服务中心等非政府组织为企业及高端人才提供“管家式”服务、“一对一”服务等。“长三角”地方政府以政策促进企业转型升级，为企业“抱团出海”搭建平台，发挥社区、街道等基层组织的能动作用，如上海市陆家嘴社区（街道）党工委率先推出楼宇阳光驿站，即在商务楼宇内设置综合服务站，为入住本地的企业和员工提供党务、政务、社会事务综合服务。

第五，变短视服务为长远服务。“长三角”各级地方政府在产业转移初期，为更多争取入住企业，一直将招商引资作为工作重点，不乏急功近利的短视行为，如各地方政府以降低土地价格及环保标准争取外资投入；地方政府对当地企业实行地方保护主义，使得当地企业过于依赖政府，自主创新能力减弱。随着产业转移的不断深化，负外部效应衍生。近年来，“长三角”地方政府将目光转向新兴技术产业，大力发展科技产业、服务外包产业等，强调本土企业的可持续发展能力、核心竞争力。如杭州政府积极开展“三创”活动(出口创新基地、出口创新平台、出口创新项目建设)，加大企业科技创新引导扶持力度。此外，“长三角”政府通过“环保暗访”、定期对企业进行安全生产排查治理等一系列措施，保证了在注重经济效益的同时更加注重社会效益，在注重当下发展的同时更加强调科学发展与可持续发展。2013年4 月在合肥召开的“长三角”城市经济协调会第十三次市长联席会议，发出环境保护宣言，坚决摒弃地方保护主义观念，共建区域环境保护体系，通过建立目标责任体系、考核和奖惩机制，建立健全资源有偿使用制度、生态补偿制度、环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度等体系。

三、“长三角”对“皖江示范区”的启示

“长三角”在承接产业转移中政府治理方式，给“皖江示范区”建设的启示为：

1.意识创新是关键

十八大报告中指出，“新世纪新阶段，党中央抓住重要战略机遇期，在全面建设小康社会进程中推进实践创新、理论创新、制度创新。”创新是人们用崭新的思维方式发现解决问题的新途径的过程。创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达不竭的动力。

2011年8 月1 日起施行的《安徽省促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例》提出：示范区建设应创新体制机制，鼓励先行先试；示范区内市、县(区)政府及其有关部门、省直管集中区管理机构在推进示范区建设中，因改革创新、先行先试未达到预期效果，符合个人和所在单位没有牟取私利等条件的，可以减轻或者免除有关人员的行政责任。条例同时规定：省政府，示范区内市、县(区)政府，省直管集中区管理机构应当在行政管理、投融资管理、区划调整、土地管理、环境保护和资源价格形成机制等方面创新体制机制。承接产业转移以来，示范区在创新政府管理和服务体制上大胆探索，先行先试，政务软环境不断优化，如合肥新站区推出无障碍服务，该区企业遇到问题，只需填报无障碍联络函，统一交至该项目管理与服务工作领导小组办公室，由办公室与各职能部门负责处理，使企业问题一个部门进，一个部门出，建立快捷高效的无障碍政务服务通道[8]。建设承接产业转移集中区是示范区规划最大的创新举措，安徽省在皖江两岸分别设立江北和江南产业转移集中区。江南集中区在户籍、社保、教育、医疗等方面推行市民化管理、市民化待遇，集中区将不再有市民、农民的区别，学习企业扁平化管理、企业化经营，全力推进行政体制改革。示范区在园区共建机制上先行探索，江北集中区与南京江宁开发区合作共建江北高新技术合作园，注重利用合作方招商资源优势，探索跨地区合作新路。

当然，在创新的同时应借鉴“长三角”先进的管理理念和经验。在承接“长三角”产业转移的过程中既要主动承接又要有所舍弃，江苏省“有进有退，有所为有所不为，进而有为，退而有序”，避免因盲目承接而陷入不合理的产业分工，勇于拒绝“游移性产业”⑦，充分发挥比较优势，将承接产业与已有的优势产业相结合，优化资源配置，在示范区内形成科学合理的产业特色分工，发展特色产业链，推动循环经济、低碳经济发展。大力发展现代物流、电子商务等新型业态，积极承接高技术产业和现代服务业转移，加大自主研发力度，借助承接产业转移促进皖江示范区产业结构升级，建立和完善以市场为依托，政府为引导，企业为主体，中介服务、资金支持和政策环境为支撑的开放型创新体系，加速自主创新和科研成果转化，增强国际竞争力[9]，大胆探索承接产业转移的新思路、新方法，先行先试，为中西部其他地区承接产业转移真正起到示范作用。

2.组织协调是前提

组织是实现目标的依托，是一切活动运行的载体，在承接产业转移的过程中，政府组织的有效性决定着政府目标的实现。因此，建立和完善协调的组织有利于皖江示范区迅速地适应环境变化，更好地实现政府目标。

皖江示范区借鉴国（境）内外先进地区宝贵经验，结合自身情况，成立了省推进示范区建设领导小组、皖江示范区管委会、省发改委产业转移专题组等一系列组织机构。省领导小组负责对示范区建设统一领导、统一指挥、统一协调，示范区各市县主要负责人是实施规划第一负责人，各市县成立相应领导小组及办公室，健全工作推进机制，全面落实各项任务。江北产业集中区侧重制造业，江南产业集中区则积极承接和发展高新技术产业特别是战略性新兴产业。国家发改委、“长三角”两省一市发改委与安徽省发改委建立了国家层面的高层次协调机制，为皖江示范区的建设发展提供了有力的组织保障。但尚处于起步阶段的皖江示范区在组织建设中如何打破行政区划，建立宏观层面组织；对示范区规划管理，以及各市县地方政府的沟通与协作机构如何建立；同时，示范区政府如何汲取“长三角”地区行业协会、商会等非政府组织成功经验，组建一批行业协会和商会，推进中介机构改制重组，引导中介组织发挥自身优势等问题均需要不断完善。

3.制度科学是保障

制度创新是产业转移和承接产业转移的内在动力，承接发达地区产业转移的最终目的是促进地区经济发展，经济发展最终起决定作用的是制度[10]。皖江示范区承接产业转移，一方面要借助制度创新巩固制度创新成果，另一方面对现有制度缺陷和制度缺失进行弥补，做出更加完善的制度安排与政策设计，为更好更快地承接产业转移提供支撑。

在招商引资方面，示范区政府应积极制定一系列符合皖江示范区实际的切实有效的政策措施，如招商引资政策，如何保障引进企业的员工业余生活及子女教育，营造“亲商”环境。在产业升级方面，由于资源的有限性，承接产业转移的过程中必然要淘汰落后产业，因此，建立完善落后产能退出市场补偿机制显得尤为重要，同时皖江示范区应借鉴“长三角”制定和执行产业政策的经验，改善产业布局，引导产业链延伸，加速产业结构升级；在人才战略方面，示范区政府应利用政策措施鼓励转移的劳动力回乡创业或就业，创新优秀人才引进机制，推动人才集聚；在区域合作方面，皖江示范区应加快建立和完善产业承接地政府与产业转移地政府以及其他产业承接地政府区域合作分工体系，通过共同制定法规、政策措施来保障公平公正，打破区域封锁和贸易壁垒。

4.优化服务是基础

新公共服务理论认为，政府的重心是服务的直接供给。随着经济体制的转变，社会关系体制必然发生相应的改变，社会主体的多元化，要求政府应该更多地为各行各业的发展提供各种公共设施以及必要的公共服务。“长三角”地区依靠优质的公共服务吸引了大量的优秀企业，公共服务是衡量政府效能的重要指标，因此，皖江示范区在承接产业转移过程中应充分发挥政府的服务职能，提高公共服务水平。

皖江示范区应加大城市基础设施建设力度，切实提高电力、供水、通讯等公共设施的保障能力，积极推进公路口岸、铁路口岸、电子口岸建设，提高通关效率，实现城市综合服务对产业园区的有效覆盖。提供便捷的市场准入、简洁的审批程序，营造公平公正的司法环境，建立高效廉洁的政务环境，引导企业有序竞争。对转移来的企业进行定期走访，确保各项政策的落实，帮助企业解决实际困难，扶持企业高新技术研发，鼓励本地企业提高自主创新能力。搭建平台，强化与“长三角”地区经济、教育等领域全方位的交流合作。采取有力措施提高当地居民综合素质水平，切实抓好人才培养教育，加大职业技术培训力度，搭造企业与高校及科研机构合作的平台。借助电子政务等新服务平台，提高政府机构办事效率，为企业及个人发展创造条件，提供便利。

5.合理规划是手段

产业集群是当今国家加速工业化进程的必然趋势。我国“长三角”和“珠三角”地区的吸收外资量占我国吸收外资总量的50%以上，一个重要的原因是这两个地带产生了众多的产业集群，发挥规模经济和品牌效应。产业集群将中小企业逐步集聚到同一区域有赖于政府统一规划，统一提供公共基础设施和公共服务。因此，合理规划产业集群区、培育产业集群，是皖江示范区承接产业转移的有效路径。

目前，示范区内各市、县均有一定类型产业集群的开发园区，在规划中虽已综合考虑区位交通、产业基础、环境承载、未来前景等因素，但皖江示范区整体产业集群规划以及示范区内地域、部门之间的协调与资源共享平台等规划有待完善。如何充分发挥合肥作为核心城市的辐射带动作用，增强示范区内各园区联动发展，形成合理的产业分工，避免产业结构雷同造成恶性竞争，结合自然条件及环境资源承载能力，探索适合示范区经济发展特色的产业集聚模式等规划尚需加强。如何通过承接产业转移加强原有企业研发创新能力，实施名牌带动战略，强化区域品牌，带动产业集约发展尚待思考。规划中还应注重产业链配套体系开发，带动产业链上游及下游的区域经济社会发展。示范区应通过合理的园区规划，考虑到园区内生活区与工作区交通的便捷性，节约通勤时间及交通成本，完善园区内学校、医院等生活设施。

注释：

① 2010年1 月12 日，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。皖江城市带承接产业转移示范区为国家级示范区，规划范围为安徽省长江流域，成员包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城九市全境和六安市的舒城县、金安区，共59个县(市、区)，辐射安徽全省，对接“长三角”地区。

② 为推动和加强长三角地区经济联合与协作，1992年由上海等14 个市经协委(办)发起、组织，成立长江三角洲14 城市协作办(委)主任联席会。1997年，上述14个城市和1996年新成立的泰州共15个城市组成新“长江三角洲城市经济协调会”。其后不断扩容，现包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省共计30个城市。

③ 上海市1991、2001年年鉴及上海市统计局网站。

④ 江苏省1991、2001年年鉴及江苏省统计局网站。

⑤ 数据整理于江苏省及上海市政府网站。

⑥ 资料整理于新华网“长三角”频道。

⑦ 当地价走高，劳动者工资上涨，产业利润下降时，企业会寻找土地和劳动力价格更便宜的区域，国外将这种产业称之为“游移性产业”。这种产业比重较大会影响区域经济的持续发展。

［1］徐岚.安徽皖江城市带产业转移存在的主要问题及对策［J］.黑龙江对外经贸，2010（12）.

［2］包国宪，郎玫.治理、政府治理概念的演变与发展［J］.兰州大学学报，2009（2）.

［3］汪孝宗.安徽“向东”［J］.中国经济周刊，2010（5）.

［4］刘巍巍.长三角核心区GDP 近9 万亿［N］.人民日报海外版，2013-2-27.

［5］张国庆.公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［6］卢根鑫.试论国际产业转移的经济动因及其效应［J］.上海社会科学院学术季刊，1994（4）.

［7］张可云.区域经济政策、理论基础与欧盟国家实践［M］.北京：中国轻工业出版社，2001.

［8］胡旭，陆列嘉.“皖江引擎”强劲发力［N］.安徽日报，2011-6-19.

［9］邹松涛，陈永华.“长三角”区域内产业转移的实现机制分析［J］.物流与采购研究，2009（15）.

［10］张鑫.制度创新视角下广西承接东部产业转移研究［J］.梧州学院学报，2009（8）.