行政规程编制实践的价值和运用

金海民

行政规程编制实践的价值和运用

金海民＊

依法行政的本质是依法规范、约束行政权力，保障行政机关能够依法决策、依法办事。而行政规程的编制实践则是依法行政的保障机制。上海市闵行区通过推进包括行政执法、行政审批、行政内部管理和廉政风险防控体系在内的依法行政工作规程建设，不断深化法治建设的内涵。论文揭示了行政规程的编制实践的价值，具体的工作目标和做法及其通过实践对地方法治建设所带来的成效。

依法行政 工作规程 行政权力 规范

一、行政规程编制的价值

依法行政在法律实施中具有重要价值。国家的法律其中百分之八十是通过行政系统的依法行政来实现的。而在创制有效的行政执法保障机制上，上海市闵行区的实践是进行了行政规程的编制实践。所谓行政规程的编制实践即政府以规范行政权力运行为核心，围绕行政执法、行政审批、行政内部管理和廉政风险防控等四项重点内容，积极探索规范化运行的方式，约束权力的滥用或不作为，全面推进法治型、服务型、责任型、廉洁型政府的建设。这一机制的建设，具有多方面的价值:

其一，贯彻依法治国的基本方略。党的十五大把依法治国正式确立为党领导人民治国理政的基本方略。党的十六大又提出，坚持依法执政，不断提高依法执政的能力。上海积极贯彻依法治国基本方略，在市委九届十三次全会上，明确提出把依法治市作为转型发展的重要基础，努力把上海建设成为全国法治环境最好的地区之一。闵行区认真贯彻中央和市委要求，深刻反思行政执法中存在的“钓鱼执法”、“城管打人”等突出问题，提出以编制行政规程为重点，深入推进依法行政工作，把中央、市委要求在闵行的实际工作中切实予以贯彻落实。

其二，形成推进依法执政的重要抓手。依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式，依法行政是依法执政的核心和关键。依法行政的前提是公开。近年来，闵行区以最大限度公开为原则，坚持群众关心的必须公开，涉及群众利益的必须公开。行政执法行为与群众利益密切相关，必须公开执法依据和执法流程。依法行政的基础是制度。行政执法中部门职责不清、推诿扯皮的现象仍然存在，必须通过规程的编制建立起对各种问题和矛盾的制度性回应。依法行政的保障是程序。当前，行政执法过程中“重实体、轻程序”的现象还比较突出，需要通过工作规程的编制，进一步强化程序性要求在行政行为中的刚性和约束力。

其三，坚持创新驱动的具体实践。创新驱动、转型发展，是上海在更高起点上推动科学发展的必由之路，也是闵行区在深入推进城市化过程中解决诸多深层次矛盾的重要手段。创新驱动，需要党和政府更加注重运用创新的办法解决社会管理问题，更加善于运用法治思维和法律手段研究解决经济社会问题。闵行区坚持区委统筹协调，把依法行政规程编制列入年度重点工作，定期听取进展情况的报告，及时处理工作推进中遇到的难题，形成区委主导部署、政府组织实施、部门齐抓共管的工作格局。

二、行政规程编制的目标和做法

行政规程的编制实践作为推动依法行政的保障机制，具体的目标可以概括为三个字，即理、定、查。“理”即通过梳理行政执法、行政审批事项及依据，理清“做什么”。“定”即通过界定行政内部管理各个岗位的职责、权限，规范工作流程，规定“怎么做”。“查”即通过结合开展廉政风险防控，查找廉政风险点，制定廉政风险防控措施，进一步规范和监督行政权力运行。围绕以上三方面的工作目标，力求解决五方面的问题。一要解决依据不清、职责不明的问题；二要解决职能交叉、工作推诿的问题；三要解决重审批、轻管理、轻执法的问题；四要解决制约不足、风险难控的问题；五要解决职责、权限、力量脱节的问题。

行政规程的编制实践于2010年5月开始推进。当时，在区委领导下选择了区建交委、区房管局、区绿化市容局、区环保局、区工商分局等15个部门进行依法行政工作规程编制的试点工作。2010年11月开始，在全区35个职能部门、9个镇、3个街道全面推行编制本单位、本部门的依法行政工作规程。2012年，全力推进依法行政工作规程的运用，加强与区联动平台对接，逐步实现规程内容向社会公开。在具体做法上，主要把握四个关键环节。

其一，以全面梳理为基础，形成执法事项清单。各行政执法单位按照有法必依的原则，对自身和下属执法机构的执法事项、依据、流程、职责、制度等方面进行了全面梳理和确认，并明确了执法岗位的职责，使每项权力都有据可查，每项责任都落实到岗。特别是街镇在梳理执法事项和依据过程中，邀请相关专家多次进行研讨和论证，在全市率先梳理出了规范统一的街镇行政执法工作规程，对提高基层行政执法的规范性和严肃性奠定基础。

其二，以提高效率为目标，规范行政执法流程。在梳理和明确行政执法事项的基础上，对执法过程中存在的焦点、难点等问题进行分析研判，并结合各单位工作实际，界定执法权责，规范执法程序，明确执法环节，形成了执法事项工作流程。对每个执法环节“谁来办”、“怎么办”作出明确规定，使流程图成为群众办事的向导图、执法人员行使权力的标准作业图、监督部门监督问责的责任定位图。

其三，以解决问题为导向，创新执法工作机制。聚焦违法用地、违法建筑、无证无照经营、群租、娱乐休闲服务场所治安综合治理、工程建设领域安全生产等群众意见比较大的六项重点领域，进一步梳理分析执法争议和盲点，明确每一项治理工作的牵头主体、执法主体和协调主体，从发现问题、查找依据、明确职责、再造流程以及完善措施等方面，形成每一项领域依法治理的实施意见，不断探索创新行政执法工作机制，逐步理顺执法交叉关系，及时消除执法盲区，切实解决部门职责交叉、行政行为效率不高、部门推诿扯皮问题。

其四，以强化监督为保障，构建全方位监督体系。闵行区委在全力支持人大、政协充分行使监督职能的基础上，一方面，充分发挥行政监察机关的监督职能，将各单位的依法行政工作规程与行政问责、廉政风险防控有机结合，严肃查处有令不行、有禁不止和失职渎职等行为，提高行政效能；另一方面，更加注重人民群众和媒体的舆论监督作用，将依法行政工作规程与闵行区“大联动”平台进行对接，初步形成了依法行政工作规程信息资源共享平台。通过该平台，反映出每一家单位的依法行政工作规程静态信息，同时实时反映出本区六项重点领域的受理、派发、处置等动态信息和统计分析数据，并逐步向区党代表、人大代表、政协委员和社会公众公开，进一步推进政务公开和政府信息公开，主动接受社会各方监督。

三、行政规程编制实践的成效

当然，行政规程编制实践作为行政执法保障机制的建设具有创新性，还有很多方面值得探讨。比如，加强制度的建设及时弥补制度的缺陷问题，推进综合执法以及完善执法争议协调机制的问题等。但通过两年多的实践所取得的成效是明显的。

其一，行政行为得到进一步清理。闵行区所有的行政审批事项全部编制形成了行政审批标准化业务手册，逐步实现今后行政审批一律按行政审批业务手册进行，有效规范行政执法行为，促进行政效率、效能和透明度的全面提高。街镇层面，在全市率先梳理出镇层面行政执法事项50项，其中行政许可事项7项，非行政许可审批事项11项，行政处罚事项2项, 行政强制事项2项，行政给付事项2项，行政确认事项12项，其他行政执法事项10项，法定委托事项4项；梳理出街道层面行政执法事项25项，其中行政许可事项1项，非行政许可审批事项1项，行政确认事项12项，行政给付事项2项，其他行政执法事项7项，法定委托事项2项。

其二，行政职能得到进一步改进。例如七宝镇政府在明确部门职能的基础上，进一步落实管理重心下移，加强与区相关职能部门的沟通和联系，主动对接，依托块上熟悉地区情况的优势，制定了《城市综合管理执法联动的实施意见》，通过大联动机制，形成规范有效的联合执法管理模式，从而解决各自为政、多头管理、效率低下和执法主体不明确等问题，并形成长效机制。

其三，行政流程得到进一步优化。编制工作使行政流程更趋于标准化，同时也以“便民利民”为目的，注重体现流程的优化便捷。例如区经委充分利用网络、快递等现代化方式，提供网上申报材料样本下载、及时更新网上信息、材料先受理后补齐等方式优化了执法流程。更有多家执法单位将一次性告知制度作为行政执法制度建设的重要内容，汇编入册，积极实施，从而体现行政执法工作便民、高效的特点。

其四，突出问题得到进一步解决。例如编制街镇行政执法规程过程中，梳理出了无编制人员执法问题、对非街镇编制执法人员的调度问题、无法律依据而由街镇协助管理的权限界定等问题，通过研究分析、汇总上报，提出优化建议。

其五，行政权力得到进一步限制。规程编制工作共查找出一、二、三级廉政风险点近万个，这些风险点是限定行政权边界和制约权力滥用的着力点。例如区房管局作为公共权力比较集中的部门，在查找廉政风险点过程中，通过发放问卷调查的方式，挑选房地产建设、开发领域以及窗口服务类科室、单位的行政服务对象、政风行风监督员，组织匿名征询本单位的廉政风险点，有效解决内部查找不全面、不实际问题。

其六，法治意识得到进一步强化。对公务员和执法者来说，依法行政工作规程的编制过程也是一次行政法治的教育过程。许多单位通过法制调研、办研讨班、座谈会、案例讨论分析、考核等措施，不断提高领导干部及执法人员的法制意识。各单位工作人员都体会到，通过规程编制工作不仅对自己的职位、职责、工作标准、职权范围等更明确了，而且依法行政的意识又得到了一次强化。

*金海民，上海市闵行区司法局局长。