以法治推进绿色城镇化

夏 光

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择，这是李克强同志2012年9月在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班上的讲话主旨，强调了“协调”而非“加快”。回想到“十二五”规划“以加快转变经济发展方式为主线”的基本定位，可以看到，当前我国推进城镇化，既是一个为现代化建设提供新动力的必然选项，更是一个重视质量更甚于重视速度的新的发展战略，即新型城镇化战略。

在新型城镇化战略中，生态环境保护是值得重视和把握的重大问题。李克强同志指出“在城镇化过程中，如何在工业生产和城市建设中抓住重点领域和环节，推进节能减排，如何在城镇居民中推广绿色生活方式和消费模式，是一篇具有全局意义的大文章”，即在推进城镇化进程中，坚持低碳、环保的理念，走出一条绿色城镇化的道路，是当前协调推进城镇化的主要课题之一。绿色城镇化是新型城镇化的应有之义。

1 城镇化中的生态环境问题

城镇化中的生态环境问题，既有现在城市发展中已经出现了的问题，也有当前农村中存在的问题，是二者的叠加和混合，比分别解决城市和农村的生态环境问题更为复杂和繁重，但由于城镇化是一个正在进行的动态过程，有些问题由于有所预见和采取对策是可以避免的，所以总体上说解决生态环境问题比问题已经形成了再去治理要更加主动和有利，这是为什么在城镇化开始阶段要高度重视绿色城镇化的原因。

当前城镇化中的生态环境问题主要有以下几点:

一是生态系统质量下降。很多农村地区已经出现了过度开发的现象，几乎所有土地都被开垦利用起来，或垦作农田，或修建道路，或建设房屋，到处留下人类活动印记，原生生态系统所剩无几， “生态足迹”很高。有些土地垦而不养，表土裸露，地力下降。

二是工农业生产污染蔓延。大量乡镇工业在农村地区产生了持续的污染排放，这种企业的数量在不断增加。随着城市消费需求提高，大量污染排放量高的畜禽养殖业在城市周边发展起来，一头猪的排放量抵得上七个人的排放量。城市灰霾污染影响范围扩大。农业生产中还存在大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、荒坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等行为，很多生态系统功能被严重损害。

三是乡镇居民健康受到环境污染的损害。过去人们认为农村就等于环境好，但现在很多地方这种天堂般的景象已不复存在，很多农村地区已几乎找不到未被污染的河流。乡镇地区的落后产业导致了铬、汞、镉、铅超标等健康后果，“癌症村”也不断爆出。

四是城镇卫生状况和农村人居环境质量下降。大量人口集聚在镇上，缺乏必要的污水处理厂和垃圾清运系统，导致污水横流，尘土飞扬。“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑”是我国农村比较普遍的景象。大部分农村地区的人居环境不能令人满意。“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”，卫生条件差，有很多不良生活习惯。

五是城市边缘地带环境脏乱。很多城市在城乡结合地带的环境管理十分粗放，几乎缺位。随着大量原生生态系统被开发成房地产，环境自净能力不断下降。周边地区扬尘增多，增加了城市中心区颗粒物污染的强度。

六是城乡之间的环境利害冲突加剧。垃圾填埋或焚烧选址、化工项目环评等各种环境社会性事件增多，各种污染事故几乎每天都有发生，“黑三角”、“锰三角”等集中性区域资源破坏和环境污染触目惊心。这些事故事件与群众健康关系密切，公众关注度强，赔偿成本和维稳成本高，都表明我国进入环境事故或事件高发期，与环境问题相关的潜在社会风险明显加大。

2 城镇化中生态环境问题的制度原因

一是还没有找到绿色城镇化的可行道路。城镇化进程很快，各地都在付出环境代价，也都在摸索绿色城镇化的办法。目前还没有制定出比较完善的新型城镇化总体规划。人们普遍缺乏对于绿色城镇化的系统知识，即使是中组部、国家行政学院和国家发改委联合举办的专题研究城镇化问题的省部级和厅局级研讨班，也没有安排专门的课程讲解城镇化中的生态环境问题，在国家行政学院主编的《推进城镇化建设》一书中，仅有住房和城乡建设部仇保兴副部长在《新型城镇化:从概念到行动》中以一节的篇幅讲了环境问题，可见目前人们对绿色城镇化还缺乏系统的认识。

二是缺乏应对乡镇生态环境问题的基层政权。生态环境保护是国家的公共职能，但在很多乡镇，目前还缺乏可用的基层政权，没有环保局、监测站、执法队等组织机构，国家的环保管理职能难以延伸到乡镇一级。由于这种体制缺陷，目前地方党政干部也很难具备推进绿色城镇化的动力和能力，往往要在城镇化过程中不断付出环境代价后再来纠正，又走一遍先污染后治理的老路。

三是缺乏公众民主参与绿色城镇化的保障机制。城乡居民特别是农民是城镇化的主要参与者，但他们在城镇化过程中处于相对被动的地位，缺乏充分的民主参与保障机制，这样的群体很难成为绿色生活方式和消费模式的探索者和推广者，甚至在未来城镇化过程中还可能因为政治参与的不充分而成为绿色发展的难题，例如有些公众在反对建设垃圾焚烧场的行动中所表现的那样。

3 以法治建设推进绿色城镇化

法治是推进绿色城镇化的最可靠保障。法治的形成和实行过程，就是全社会在试错和挫折中不断提高科学发展和生态文明意识，总结和完善绿色城镇化制度的过程。当前，绿色城镇化的法治建设主要应考虑以下要点:

一是民主和科学地制定推进绿色城镇化的长远规划。开展城镇化与生态环境保护的战略研究，把生态文明的理念和要求贯穿到城镇化发展的全过程和各方面。以国土开发规划为重点做好新型城镇化的空间布局，通过规划把过度开发的国土回归原生态，让重要的生态系统休养生息、增强承载能力。以循环经济为核心规划产业发展，使城市成为资源循环利用的完整链条，塑造绿色城市模式。增强城镇的生态产品生产能力。

二是逐步建设和完善基层环保的法律法规和体制机制。总结城乡环境保护法律法规建设中的经验教训和国际经验，专门针对城镇化制定超前的环境标准和相关法规，适当提高城镇化的环保门槛，实行从严从紧的环保政策和最严格的环保制度。在城镇化进程中超前建设环保机构和相应能力，完善环保基层政权。优先制定对各级党政干部的环保政绩考核评价和任用制度。

三是加快制定和完善保障城乡公众民主参与环境保护的制度体系。落实城乡居民在建设项目环境影响评价等方面的法定权利。实行更加宽松和有效的环境信息公开，发动全社会为绿色城镇化发展规划献计献策。加强环境司法对公众合法环境权益的保护。制定环境经济政策激励公众的绿色消费，制定环境政治政策鼓励公众的环保志愿者行动。