人民调解实践：动向、问题和对策*

李婷婷李 亚

（1.中国民航大学，天津300300；2.北京理工大学，北京 100081）

一、引言

人民调解是我国当前化解纠纷的重要手段，在我国社会矛盾纠纷处理工作体系中具有基础性作用。①所谓“人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷的当事人依法进行疏导、说服、教育，促进当事人达成协议，进而解决纠纷的活动。”②人民调解的主体是人民调解委员会，包括农村村民委员会，城市社区居委会，街道（乡镇）司法所，企事业单位，区域性、行业性组织中设立的人民调解委员会以及联合调解委员会等。

关于人民调解，国内外已有不少研究。从理论层面看，现有研究大体是从功能主义、文化解释以及权力技术分析这三种分析框架来理解和解释调解制度。③实践层面的研究则主要集中在下述几个方面：解读调解相关的规范性文件，介绍和交流各地人民调解经验，以及剖析调解工作中出现的具体问题。④

尽管学界对人民调解的研究在逐渐深化，但仍存在不少局限性，主要表现有三。第一，对人民调解实践领域的关注并不平衡，这种不平衡体现在，对于人民调解的传统实践领域——社区调解的关注较多，但对于新兴冲突领域的人民调解关注不足。第二，既有的对于调解实践的总结与反思主要聚焦于少数议题，主要针对调解的程序性、调解协议的效力、人员素质等提出对策建议，研究的广度有待拓展。第三，关于人民调解的研究相对封闭，并未和近年来国际上蓬勃发展的冲突解决理论和实践充分结合，相关研究自说自话，一定程度制约了研究的视野。

冲突解决（conflict resolution）是国外近几十年来迅猛发展的交叉学科。它和公共管理、社会学、国际关系、心理学、经济学、政治科学等学科密切关联，关注冲突的本质、类型、发展规律，以及冲突解决的机制、方法和策略。与国内常用的“纠纷化解”相比，“冲突解决”具有更为科学严谨的理论基础，更强调解决冲突过程中的创造性、协作和共赢，更注重发展可操作的方法和技术。

本研究首先就新世纪以来人民调解实践发展的新动向进行回顾，然后检视人民调解实践中存在的问题，接着采取冲突解决的研究视角，在冲突解决理念、调解策略等方面对人民调解的未来发展提出对策建议。

二、人民调解实践的动向

21世纪以来，随着社会稳定问题被置于越来越突出的地位，我国对于人民调解工作的重视程度也日趋提高。全国人民调解工作座谈会、全国人民调解工作会议等一系列高规格会议陆续召开，一系列旨在加强人民调解工作的规范性文件先后出台。特别是2011年《中华人民共和国人民调解法》的颁布和实施，标志着人民调解的制度化和法制化进入一个新的阶段。此外，人民调解工作在地方层面上的实践也非常活跃，各地不断创新和突破人民调解工作的原有机制，期望通过发挥人民调解的作用来适应社会矛盾纠纷多发、频发的新形势。新世纪以来人民调解发展的动向体现在以下几个方面。

1.人民调解逐渐被纳入维稳“大调解”体系中

随着社会矛盾的逐渐突出和对社会稳定问题的日益重视，人民调解逐渐被纳入社会治安综合治理工作体系中，服务于维稳的社会管理目标，成为“大调解”的一环。⑤

所谓“大调解”，是指强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，力图将各类矛盾纠纷消灭在萌芽状态，化解在基层、本地。近年来，“大调解”作为一项纠纷解决方式在全国范围内推行，大调解工作机制建设也引起了各级地方党委和政府的重视。地方政府纷纷启动矛盾纠纷“大调解”体系建设，一些地市建立了由党政领导牵头、各相关部门参与的市、乡（镇）、村（社区）大调解三级平台。⑥

在这一过程中，人民调解的地位、功能发生了明显变化，人民调解制度成为维护社会稳定的“第一道防线”，其政治作用和社会效果被前所未有地重视，一定意义上甚至改变了人民调解的性质。

2.调解领域不断扩展

传统上，人民调解是在最为基层的村庄和社区层次开展，主要针对的纠纷有：涉及婚姻、抚养、赡养、继承等问题的家庭纠纷；涉及山林和土地的使用权与经营权；宅基地、债务、承包合同等问题的经济纠纷；与通行、通风、采光、用水等相关的邻里关系纠纷；涉及轻微人身伤害、名誉等问题的损害赔偿纠纷。

随着社会的变迁和利益的分化，近年来，我国的社会纠纷和冲突呈现出一些新特点：⑦（1）冲突发生的频率高、根源复杂、形式多样、时间持续长；（2）从纠纷和冲突事项的性质来看，一些私人纠纷事项往往向公共领域“跨界转化”，发展为公共冲突；（3）从纠纷和冲突事项所属领域来看，经济领域的利益冲突“跨域扩散”，常常延展表达为对社会的不满；（4）从冲突发生的领域来看，出现了一些新的公共冲突热点领域，如政策制定或公众参与中的冲突、拆迁纠纷、环境冲突与邻避冲突等；⑧（5）迅速发展的互联网成为冲突爆发和升级的重要推动因素，往往形成虚拟空间与现实世界的冲突共振；（6）处置冲突的过程中，政府常常被动卷入，成为冲突的一方。

适应社会冲突的新特点，人民调解的应用领域也随之扩展。企业内部的劳动争议调解委员会和新型专业性劳资纠纷人民调解委员会的成立和推广，标志着人民调解越来越多地介入劳资纠纷领域。针对医疗纠纷、物业管理纠纷、移民安置纠纷、城市征地拆迁纠纷、环境保护纠纷的专门性人民调解委员会也在各地设立。消费纠纷、旅游行业纠纷等行业性人民调解委员会的设立，则表明人民调解逐渐向行业专业领域延伸。

3.人民调解组织呈现发展和分化态势

应用领域扩展的同时，人民调解组织也在发展和分化，逐渐形成了多元、层级式的调解组织体系。⑨

按照初始制度设计，人民调解委员会主要设立在基层村（居）委会。基层政权（乡、镇）不设调解组织，只设司法助理员指导调解工作，人民调解委员会并未纵向设置。但是随着社会的发展，街道和区级的专业性调解委员会开始出现，有些地区甚至设置了县市级层次的调解委员会，与原先的基层群众自治性调解组织一道，开始形成了一种层级格局。

人民调解组织也在横向扩展。1990年代，人民调解组织由基层村（居）委会扩展到其它基层“单位”（厂矿企事业）。21世纪初，跨地域、跨行业的联合调解委员会和集贸市场调解委员会逐渐发展，并进一步扩展到行业协会和消费者协会，呈现横向层面组织形式的多元化⑩。

4.人民调解渐趋规范化、专业化

形式上看，人民调解的规范化程度有所提升。例如，不少人民调解组织设置有正规的调解室，在调解中摆放当事方与调解员的座牌，调解也逐渐从主要依据情理、风俗、习惯转变为更多地以法律、法规等规范文本为准绳，“依法调解”和“规范调解”得到越来越多的重视。

人民调解员也呈现相对稳定和专业化的态势。早先对人民调解委员多无特殊的专业要求，调解多依靠调解员的个人经验、能力、知识和人格魅力。而现今，一些街道调解委员会开始建立相对稳定的调解员队伍，并要求调解员通过相应的资格考试，某些地方甚至设有“首席调解员”。

人民调解的绩效考核也趋于“正规”，调解成效被“量化管理”已不鲜见，部分地方的调解员开始根据考核结果享受奖励或补贴。

三、人民调解实践中的问题

人民调解蓬勃发展的同时，实践中仍存在诸多问题。

1.调解理念错位

调解理念是人民调解制度的灵魂，但目前有不少错位之处。调解实践中仍然过于强调实质主义，偏重追求结果，对调解的程序公正性重视不足。此外，调解的功能定位过分功利，往往把冲突的暂时化解作为调解的唯一追求，对调解的教育和治理功能重视不足，一个体现就是主要把量化的调解成功率作为人民调解的绩效考核标准。国外研究结论表明，调解成功率由于冲突领域不同，均值约为60%（变化区间为20%~80%）⑪，相对而言，目前国内不少地方动辄要求调解成功率在95%以上⑫，目标设定并不科学。

究其原因，很大程度上是由于人们对冲突的理解过于简单化。按照冲突解决理论，冲突是社会中的常态，是普遍存在的，冲突出现并不意外，有时甚至有积极的作用。我们无须追求彻底地解决冲突，只需有效地管理冲突。冲突解决过程是当事方相互适应、彼此沟通、相互学习的过程，冲突解决的结果不是冲突的暂时平息，也不是一方或多方的妥协、让步，而应是协商、共赢。对于这些理念，很多调解员并不熟悉，更谈不上贯彻到其日常的调解工作中。

2.调解指导策略单一

现行人民调解制度文本没有对调解策略做出规定和说明。实践中，“说服教育”作为主要的调解策略一直被沿袭。沃尔（James Wall）和布鲁姆（Michael Blum）的研究曾揭示出，中国社区调解者具有强烈的“说服当事方”的倾向，常有出具方案为当事方“做主”（mediator-knows-best）的意味⑬，今天这种策略仍被普遍运用⑭。

冲突解决理论对这一问题有清晰的解释。作为调解员，干预的强度和方式是多元的。在调解策略谱系的一端，是调解员对冲突的“内容”和“过程”都积极干预，既积极贡献冲突解决方案，如同我国多数调解员所做的，又注重对冲突解决过程的设计和引导。而在调解策略谱系的另一端，是调解员仅干预“过程”，即只帮助冲突当事方建立一个公平、真诚的对话平台，为当事方的表达、沟通、协商、创造性解决冲突提供良好的环境，为问题解决过程提供支撑，进行必要的引导，至于如何解决冲突、最终的解决方案，完全是当事方自己的事，调解员并不干涉。冲突的情景千变万化，当事方的需求也各不相同，调解员需要根据情况灵活选择适当的调解策略。⑮在我国实践中，调解员显然更熟悉、更喜欢运用“内容”和“过程”并重的调解方式，调解策略因而显得单一。

3.调解程序仍缺乏规范

人民调解尽管在形式上渐趋正规，但程序的科学性和规范性仍有不足。《人民调解法》强调灵活多样的调解，没有对调解程序作出细节上的约束。此外，几十年的人民调解实践经验也缺乏深层次的总结和制度化，使得调解仍过于个人化。调解员不能以科学、规范、高起点的调解程序为模板，多是依靠自己的悟性，调解过于依赖经验、能力、威信等个人特质，难以学习和复制。调解既是一门艺术也是一门科学，长期以来，我们过于强调它个性化、艺术性的一面，对其科学性和规范性的一面挖掘不够，这是出现上述问题的主要原因。

对比国际经验，我国的问题更为明显。发达国家皆有专业性的调解员组织或调解员协会。这些组织或协会的一项重要工作，就是总结实践经验，不断地把调解过程科学化、规范化，形成调解手册或调解规范，为调解员提供有力的工具包，供其在实践中运用。此外，发达国家多有各式各样的标准化的调解员培训项目，以帮助调解员尽快掌握行业规范和工具，提高调解员的专业化水平。

4.调解组织的自治性遭到侵蚀

人民调解组织应为群众自治性组织，但近年来，人民调解组织的自治性不断遭受侵蚀。具体而言有三个表现。首先，人民调解被置于“大调解”体系中，使其自治性被维稳的政治压力削弱。部分地区“大调解”实践中，纠纷的调解完全由党政机关主持，只是借用了人民调解的名义。⑯调解过程和结果更多地是出于政治考虑，调解自身的规律和专业考量被置于次要地位。其次，从调解员构成上看，街道（乡镇）及以上层次上设立的人民调解委员会中的调解员主要是行政机关或派出机构中各职能部门的工作人员，这样的人员安排虽然有利于借助行政与司法力量，调动资源，利于冲突的快速“解决”，但也带来依赖行政权和公共资源的后果，削弱了调解的自治性。再次，从人民调解绩效考核角度看，其主管部门即司法行政机关对人民调解工作进行业务考核，考核主要依据调解量、成功率等数据指标，有了考核这个指挥棒，人民调解的自治性受到上级主管部门的进一步制约。

5.新兴冲突领域介入不足

前已述及，我国当前的社会冲突越来越多样，征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳资冲突等公共冲突层出不穷。例如，近年的群体性事件中，征地拆迁引发的占50%左右，环境污染和劳动争议引发的占30%左右。⑰尽管人民调解的应用领域有所扩展，但各级人民调解组织实际受理的纠纷还大体集中在婚姻、家庭、邻里、财产、损害赔偿等传统的民间纠纷领域。总体而言，对于征地拆迁、物业管理等社会热点、难点的新型纠纷，人民调解组织在介入程度和作用效果上仍不显著，对于环境保护、邻避冲突等公共冲突领域，人民调解更是无用武之地。

调解作为冲突解决的一种主要工具，在国外的应用范围非常广泛。例如在美国，地方的重大决策、不同利益群体见解分歧，决策者常会邀请外部调解方介入，促使不同群体达成共识。再比如，美国一些城市规划和城市改造项目中，各方对规划或改造方案有不同的期待，规划当局请调解方干预、化解分歧，也已非常普遍。我国则相反，在影响大、范围广、亟需创造性解决方案的公共冲突中，包括人民调解在内的各种现代冲突解决手段基本缺位。

四、人民调解的未来发展对策

1.传播冲突解决理念，转变调解观念

无论是普通的民众，还是人民调解组织及调解员，都需要逐步改变对冲突过于负面的认识。⑱冲突解决的理念亟需在国内广泛传播。⑲作为一种重要的冲突解决机制，调解体现了对冲突当事方选择权利的尊重⑳。因此，需要弱化人民调解作为政权规制和社会管理工具的意涵，调整以压制和平息为终极目的的“维稳”型调解思路，而应当重视它在培养个体自治和重塑社会治理方面的积极功能。调解者的角色定位也亟需改变，他们需要更为尊重当事方在调解过程中自主解决冲突的意愿，并重视培养各方自主协商的能力，通过调解促进个体参与，帮助个体实现自我教化。相应地，调解效果的考核应当涵盖当事方对协议的满意度、自我评价、对调解者的评价、调解者的满意度等更广泛的指标，这种多元的、平衡的评价指标体系有助于促进调解观念的转变。

2.发展促参式调解，创新调解策略

当下的人民调解开始重视对纠纷当事方隐私和个体权利的尊重和保护，以此为契机，可以将发展促参式调解作为创新调解策略的入手点。相较于直接向当事方“推销”问题解决方案的直接干预式调解，促参式调解（facilitative mediation）将调解重点放到冲突解决“过程”而非“内容”上，其核心是促进当事方在调解中的交流、对话和协作，帮助各方在相互交流中达成共识。

在解决冲突的过程中，促参式调解员更多地担当“促参师”（facilitator）的角色，他们是“辅助者”而非“推销者”。他们的主要作用包括：为当事方创造良好的对话环境和氛围；引导当事方挖掘和交流事实；帮助当事方缓解敌对情绪，相互谅解，进而恢复彼此间关系；帮助界定争议事项与核心冲突议题；引导当事方探求自身深层次的利益诉求；促进当事方的创造性思考；当谈判陷入僵局时，运用各种调解技巧让当事方回到调解桌旁，重新开始交流。

促参式调解的优势是调解员的地位更加超脱，其中立性更容易得到认可，当事方解决冲突的自主权被充分尊重，有利于发挥当事方的创造性，促进其在冲突和冲突解决中“学习”，最终达成自己合意的解决方案，继而以各方的合意来强化对调解结果的承诺。

3.制定调解规范，加强调解培训

我国需要制定权威的调解规范或调解实用手册。现有的调解员手册多是读物性质的，重在法规解读、知识问答、工作技巧、常用文档等。但只有这些是不够的，调解规范应包括一整套的调解理念、策略、程序、技巧、职业道德准则，具有可操作性，同时应体现现代冲突解决观念。西方国家基本都有较完整、较成熟的调解规范（多称为code或code of practice），这是几十年甚至上百年调解经验积累的结晶。我们完全可以在借鉴、引进的基础上，根据国内特殊的调解领域和调解情景进行改造、完善。

新的调解思维、策略和技巧的普及，以及调解规范的传播和落实，都离不开制度化、正规化的调解培训。北京理工大学公共冲突解决研究中心近期开展过两期冲突解决培训，效果显著。两次培训时长分别为三天、四天，面向工作领域与冲突解决相关的在职人员，培训以角色模拟为主，培训后对受训者匿名调查表明，80%的参加者认为所学理论、方法和技巧收获很大或较大，93%认为培训对其工作很有用或较有用。西方国家的调解培训早已有专业化、系统化的态势，培训主体多元，免费和收费兼顾，这是非常值得我们学习的。

4.厘清组织间关系，保障人民调解组织的自治性

首先，从组织的外部环境上看，保障人民调解组织的自治性必须厘清人民调解组织与行政机关、司法机关的关系，合理定位人民调解在大调解体系中的角色，防止公权力过度侵蚀人民调解组织。

其次，还应清晰界定不同层级人民调解组织的定位和之间的关系。村（居）人民调解委员会应还原其基层群众性自治组织性质。乡镇（街道）一级的人民调解委员会可以与基层政府主持或提供资助的准行政性或司法性的调解中心等机构整合，构建为具有基层司法和法律服务职能的公益性、专业化的调解机构。而各种不同的行业性、地域性调解组织之间，则需要在冲突调解范围和调解规则上进一步厘清。

再次，从日常管理和组织运作上看，保障人民调解组织的自治性也需要调整相应的行政管理机制予以配合。相对于目前“自上而下”的刚性考核，司法行政机关应本着服务为主、提供业务指导为主的原则支持人民调解组织的正常运作，尊重人民调解组织的自治性与自主性。

5.调整制度设计，拓展人民调解的应用范围和形式

“人民调解主要用于解决‘民间纠纷’”，这一制度表述值得商榷。实践中，各方对能否运用人民调解来解决公共冲突认识还不统一。我们建议，应当用更明确的范畴来界定人民调解的应用范围，替换并突破“民间纠纷”这一含糊、又有些过时的概念。人民调解有着丰厚的文化传统，既为民众所熟悉，又得到官方的大力支持，可谓宝贵的制度“资产”。它显然可以在更多的冲突领域发挥作用，体现其价值。在拆迁纠纷、环保冲突、邻避冲突、政策制定冲突、城市规划分歧等一些新型公共冲突的处置上，人民调解应该大有可为。

此外，人民调解的制度设计也应当囊括调解工作室等其他社会性调解组织。在美国，社会性的调解组织，如“社区调解中心”，发挥了极为重要的作用。㉑我国近年来此类组织也有快速发展的趋势。这些调解组织与人民调解组织之间如何相互衔接、配合与相互补充，人民调解制度需要作出规定和说明。

从冲突解决视角来看，冲突的情形不同，冲突干预方式也不同。干预方式是多元的，调解、和解、协商、斡旋、仲裁、审判、第三方提供教育与培训等都是解决冲突的备选手段。尽管本文聚焦人民调解，但我们必须意识到，作为冲突解决机制的一种，人民调解并非无所不能，其作用不应无限度地夸大。除了通过不断创新来激发人民调解的潜力和功用之外，更为重要的是，社会需要建立多元的冲突解决和纠纷化解机制，对此，我们也应当给予足够的关注。

注释：

① 罗干：《全国人民调解工作会议上的讲话》，《人民法院报》2007年7月7日，第1版。

② 尹力：《中国调解机制研究》，知识产权出版社，2009年，第63页。

③ 强世功：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社，2001年。

④李婷婷：《社会治理视域下的人民调解——功能与再定位》，南开大学博士学位论文，2013年6月。

⑤ 刘振宇，陈金全：《基层“大调解”的创新与完善——以深圳市西乡大调解为考察中心》，《理论探索》2012年第2期。

⑥ 张建：《基层“大调解”运作模式及现状——以一次“大调解”现场实录为例》，载李亚主编：《“公共领域中的冲突解决：理论与实践”会议文集》，北京理工大学，2012年，第135-143页。

⑦ 常健、李婷婷：《我国现阶段的公共冲突及其治理》，《理论探索》2012年第6期。

⑧ 李亚：《中国的公共冲突及其解决：现状、问题与方向》，《中国行政管理》2012年第2期。

⑨ 李婷婷：《交互视域：人民调解委员会组织生产与流变的逻辑》，《社会主义研究》2011年第3期。

⑩ 范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社，2007年，第480页。

⑪K.Kressel,D.Pruitt,Conclusion:A Research Perspective on the Mediation of Social Conflict,in K.Kressel,D.G.Pruitt(eds.),Mediation Research,San Francisco:Jossey-Bass,1989,pp.394-436.

⑫ 胡锦武：《赣将对司法所进行分等级考评，达标必须“零”投诉》，2008年12月2日，新华网：http://www.jx.xinhuanet.com/news/2008-12/02/content_15068531.htm，访问时间：2012年6月7日。此外，广西、福建、湖南、广东、重庆、浙江、天津等其他省市、地区也有相似规定。

⑬James A.Wall,Community Mediation in the People's Republic of China,The Journal of Conflict Resolution,vol.35,no.1(2000),pp.3-20.

⑭ 中国新闻周刊：《人民调解员制度：“熟人社会”解体后面临尴尬》，2007年4月24日，中国经济网：http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200704/20/t20070420_11105570.shtml，访问时间：2013年3月25日。

⑮ 赵蔚：《调解的“理想类型”及其意义》，《理论探索》2008年第6期。

⑯ 黑龙江省司法厅：《人民调解参与构建大调解工作体系的现状、定位与选择》，《中国司法》2007年第10期。

⑰ 阚枫：《社科院报告称中国城乡收入差距有反弹风险》，2012年12月18日，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/2012/12-18/4416239.shtml，访问时间：2013年2月27日。

⑱ 韦长伟：《冲突管理取向：应急性与常规性的结合》，《理论探索》2011年第3期。

⑲ 李亚：《中国的公共冲突及其解决：现状、问题与方向》，《中国行政管理》2012年第2期。

⑳Peter Adler,Karen Lovaas,Neal Milner,The Ideologies of Mediation:The Movement's Own Story,Law and Policy,no.10(1988),p.317.

㉑刘茜：《冲突调解的新途径：来自美国社区调解中心的经验》，载李亚主编：《“公共领域中的冲突解决：理论与实践”会议文集》，北京理工大学，2012年，第153-160页。