社会养老保险城乡统筹研究的争议与展望*

王晓东

(内蒙古大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特，010070;南京大学政府管理学院，江苏南京，210039)

一、关于统筹制度模式的研究争议

科学、合理的筹资模式设计，直接关系到养老保险制度的稳定运行和可持续发展。在人口老龄化的背景下，各国陆续展开了养老保险制度改革，改革重点就是如何在现收现付制、基金制和部分积累制之间选择最优模式以实现财务的收支平衡。我国养老保险制度建设发端于城市，改革起因于国企改制和人口老龄化冲击，在内外不利形势的夹击下推进显得有点“措手不及”和“考虑不周”。城乡养老保险制度的筹资模式在设计之初就有结构上的差异，一直是学界争论不休的热点问题，或许这也是如今难以顺利整合城乡养老保险制度的原因之一。

城镇职工基本养老保险制度在改革之初便开始了三种筹资模式哪一种更适合国情的争论，直至“社会统筹与个人账户相结合”模式确立后才有所缓和，但国企改革衍生的巨大养老风险与快速老龄化压力交织在一起，“统账结合”模式也暴露出很多诸如个人账户“空账”运行、隐性债务以及养老基金收不抵支等始料未及的问题，一度又引发三种模式孰优孰劣的争论，也有学者开始探讨“名义账户制”在中国的适用性。如袁志刚(2001)等学者赞成实行现收现付制，认为无论何种养老金体制，维持养老金长期平衡的物质基础是年轻一代人口的增长和劳动生产率的提高，在一定时期农村人口向城市的流动可以缓解养老金的财政压力。［1］孙祁祥则认为完全积累制能更好应对人口老龄化，但要把个人账户“空账”做实，并由政府发行国债来承担转轨成本。［2］郑秉文(2003)提出，“名义账户制”是一个比较适合像我国这样经济转型国家的过渡性制度安排，并从13个方面分析了对中国国情的适用性，认为该模式不但可以解决我国养老保障的转型成本，而且与选择“统账结合”模式的初衷是相吻合的，兼顾了公平和效率问题。［3］随着中央决定逐步做实个人账户，实行社会统筹账户与个人账户严格分账管理后，“统账结合”部分积累制模式的“正统”地位才算彻底确立。

不难看出，学者们就养老保险制度模式的争辩，仅是为在城镇正规就业职工的养老保险改革开出的“一剂良方”，农民及农民工的养老保险制度模式问题根本没有在研究的视域之内。当然，这与我国非正规就业群体养老保险制度的建设滞后密不可分。在2009年“新农保”试点前，学界就对农民的养老保障问题充满了争议，普遍认为“旧农保”制度在设计上完全是一种个人账户积累制，不存在社会互助互济，农村养老保险“名不符实”，存在着“重大的理论和实践错误”。关于农民工等流动人口的养老保障模式，也基本是在三种筹资模式中议而不定，各地的政策较为灵活，做法形式多样，尤其是养老保险关系转移接续不畅和存在便携性损失，由此引发了“碎片化”和“大一统”之争。但城乡统筹是大势所趋，政府在设计除城镇职工外其他人群的养老保险制度时也注意到将来制度间的对接问题，统一实行“统账结合”模式作为今后制度整合的接口，而学者们对此的看法也是从分歧逐渐走向统一。如宋斌文(2004)认为，城镇现行“统账结合”社会养老保险制度的实际运行情况，已出现无法应对人口老龄化、转制成本难以解决、快速城镇化严重冲击城镇养老保险制度、企业和职工负担加重以及养老保险扩面困难等问题，对其运行的可持续性表示怀疑，并提出未来城乡一体化的社会养老保险模式应是个人积累的完全基金制。［4］吴湘玲和叶汉雄(2005)的观点与其相反，提出要消除养老保障的城乡分割，需建立新的全民性基本养老保险制度，以国税收入和中央政府的财政补贴收入作为资金来源，采用全国统筹的随收即付模式，实现年度平衡，养老责任在群体之间实现代际转移，以待遇确定型模式支付退休老人维持日常最低生活水平的基本养老金。［5］王新梅(2005)认为，我国公共养老保障制度没有采用积累制的必要，应转向瑞典空账式，采用名义缴费确定型现收现付制，需要把社会统筹部分也建立起个人账户，并与现行的个人账户合为一体，把筹资方式统一为现收现付制，再让新的个人账户的名义收益率与高于银行存款利率的GDP增长率挂钩，这样可以较好解决现行制度中存在的激励不足、投资风险、巨额转轨成本等难题，而对于那些缴费额很低、年老时所能领取的养老金不足以维持最低生活需要的人，只能靠财政税收来给予保障。［6］关信平(2006)认为，目前部分积累制有巨大制度转化成本和未来巨额养老金难管理的两大缺陷，而现收现付制在多方面更有优势，并提出按照现收现付的原则，建立社会统筹的国家养老金计划，以此为所有的城镇劳动者提供基本的养老保险，对在城市中就业的农村劳动力，可以由各个城市建立地区(城市)的基本养老金体系，同时由政府组织国家养老税费的征收，并负责对符合条件的老人发放国家养老金。［7］汪沅(2008)提出，中国城镇与农村养老保险整合发展的终极模式是社会统筹与个人账户相结合，因为该模式不仅能够适应城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势，而且还能适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求，有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系而实现制度的全覆盖及可持续发展，具有广泛的适应性和可推广的弹性。［8］赵志刚(2008)认为，将现行城镇企业基本养老保险制度的“社会统筹与个人账户相结合”模式，整合为两个既相互独立又相互联系的“社会统筹养老保险制度”和“个人账户养老保险制度”，作为城乡统一的公共养老保险制度模式，关键是农村养老保险制度要能筹集到“社会统筹基金”，就能实现城乡统一的公共养老保险制度。［9］袁文全、张卫国(2010)认为，在逐步建立城乡一体化的养老保险制度时，必须充分发挥政府的宏观调控能力，坚持“统账模式”和保障水平相当的原则，加快养老保险的改革进程。［10］

很明显，三种筹资方式的争论一直没有间断，在政府确立农村同样实行“统账结合”部分积累制方案后，争论似乎有所减弱却并未停止，但多数学者普遍认为应在坚持“统账结合”筹资模式的基础上再进行适当的参量性调整是较为稳妥的做法。

二、关于统筹方案的研究争议

从目前的研究成果来看，部分学者如郑秉文、齐传君(2009)提出了打破城乡界限和职业界限，重构当前的社会养老保险制度，建立基于国民身份的“大一统”基本养老保险，即全国一个制度、一种规则。［11］但更多学者认为在我国目前的城乡二元化格局下，实施城乡完全统一的社会养老保险制度不太现实，也没有可能，应根据客观现实，分步渐进，逐步统一，甚至有些学者还设计出了实现社会养老保险城乡统筹的“时间表”和“路线图”，主要观点归纳如下:

(一)从薄弱环节“单一突破”的分类统筹论

第一种观点认为应以完善农民工或被征地农民养老保险为突破口去构建城乡统筹的社会养老保险制度。卢海元(2007)提出，实行以个人账户为主、调剂为辅、待遇可不断调整提高的高弹性、强适应、可推广的制度模式，率先建立被征地农民社会养老保障制度，这既是目前建立农村社会养老保险制度的突破口，也是构建有中国特色的城乡统一的国民社会养老保障制度的突破口。［12］李友根、朱晓菱(2010)认为，农民工养老保险问题重重的原因是其制度构建并未贯彻城乡统筹的发展思路，在城乡统筹背景下，政府应承担主要责任，按照分类分步、循序渐进、体现差别、提高统筹层次、统一制度的原则完善农民工群体的养老保险政策，目标应是使广大农民工都能实际进入养老保险制度覆盖范围，使履行了同等义务的农民工与城镇职工在养老保险方面享有同等的权利，并使跨地区就业以及返乡农民工的养老保险权益能够通过接续和累计得到切实保障。［13］

第二种观点认为应以完善新型农村社会养老保险为切入点去推进城乡社会养老保险制度统筹发展。杨宜勇、顾家佳和顾严(2007)提出，当前我国已开始进入工业反哺农业阶段，考虑到城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，建立农村社会化养老保险体系应遵循水平从低到高的规律，分层次、分步骤进行，并逐步将城乡二元养老保险统一于城乡一体化的全国统一养老保险方案中。［14］封铁英、刘芳和段兴民(2008)认为，我国城镇社会养老保险的工作重点已由制度建立转向制度的可持续发展，处于较高层次的发展阶段，而农村社会养老保险发展相对滞后，尚处于多路径探索阶段，要实现城乡养老保险制度一体化必须加快构建农村养老保险体系，加大政府财政转移支付的力度，加快农村剩余劳动力的转移和社会养老保险技术建设。［15］杨礼琼(2011)认为，农村的养老保障问题是我国统筹城乡社会保障过程中的关键问题，在农村建立起社会养老保险制度不仅是实现城乡居民在公共领域中公平再分配的合理要求，也是进一步完善社会保障制度、促进社会福利公平目标实现的需要。［16］

(二)社会养老保险城乡统筹的总体思路

郑功成(2008)提出，中国养老保障制度改革与发展的宏观思路是:将“公平、正义、共享”作为制度建设的核心价值理念和改革的重要标准，将免除所有国民老年后顾之忧、确保老年人生活质量作为改革的基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进、增量改革、新老分开”为改革策略，逐步建立起以缴费型养老保险制度为核心的、具有中国特色的多层次养老保险体系。［17］岳宗福(2009)认为，城乡养老保险的一体化应该从建立全国统一基本养老保险体系的角度考虑农民、进城务工人员和市民的养老保险问题，绝不应该先分别建立养老保险体系，将来再付较大成本实现并轨，必须遵循养老资金具有便携性、养老关系具有可接续性和养老资金具有产权明晰性的三项基本原则，在不改变“统账结合”制度模式的前提下，分设全国统筹账户、地方统筹账户和个人账户，通过调整现行基本养老保险缴费和待遇给付的结构配置及比例，以可供选择的激励性政策来吸引不同社会群体参保，从宏观上为统筹城乡基本养老保险制度提供一种基本框架。［18］牛桂敏(2010)认为，统筹城乡基本养老保险制度的思路是:建立由国民基础养老金和个人账户养老金构成的统一基本养老保险制度，确定统一的缴费标准，确立统一的保险待遇标准，实行统一的衔接办法，完善财政转移支付机制，健全动态缴费机制和规范管理机制。［19］刘军伟(2011)提出，统筹城乡养老保险制度首先要大力拓展城乡社会养老保险制度的覆盖范围，将城乡居民都纳入到社会养老保险制度之内，在此基础上按照“制度衔接，标准差别，就高不就低”的原则逐步实现城乡养老保险制度的一体化发展。［20］

(三)社会养老保险城乡统筹的实施步骤

袁彦东和张军田(2007)认为，在我国构建覆盖城乡的基本养老保险制度可通过“两步走”来实现，即在财力暂时供给不足的情况下，首先用“过渡方案”起步，等财力水平达到实际需求后，再逐步过渡到“目标方案”。过渡方案与目标方案必须在模式上保持统一，不同之处就是基于经济承受能力的不同，资金的筹集方式和给付方式有区别。［21］刘昌平(2009)提出，实现社会养老保险制度城乡统筹应通过两步走:第一步是在进一步完善城镇基本养老保险制度和创建新型农村社会养老保险制度的基础上，实现城乡两类制度之间的有效衔接;第二步是在坚持基本模式一致、财务可持续、合理划分国家、集体和个人三方的责任和科学规划城乡统筹推进策略的原则上，通过城乡两类制度合并实现社会养老保险制度城乡统筹。［22］童广印和薛兴利(2009)详细提出实现统筹城乡社会养老保险制度的两个战略步骤:第一阶段(2008-2015年)，实现城乡社会养老保险制度由“相互分离”向“统一筹划，制度有别”再向“制度统一、标准有别”过程的转变，为实现“城乡一体化”奠定基础;第二阶段(2015-2030年)，实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变。［23］

戴卫东(2009)认为，统筹城乡基本养老保险制度的步骤规划应分三个阶段:第一步(2009-2012年)，建立多层次的基本养老保险制度体系，与其他养老保障制度共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”;第二步(2013-2020年)，逐步衔接城乡居民养老保险制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障制度，实施城乡老年津贴制度;第三步(2021-2050年)，统筹城乡基本养老保险形成国民基本养老保险制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖范围并提高其待遇水平。［24］郑功成(2011)提出，我国养老保障体系目标需要进行三步走战略来实现:第一步(2008-2012年)，建立有序组合的多元养老保障制度体系，实现制度层面上的全覆盖;第二步(2013-2020年)，以缴费型养老保险为主体的养老保障体系全面定型、稳定，实现人人较公平地享有养老金及相关服务;第三步(2021-2049年)，进一步推进制度整合，建成以国民养老保险为主体的多层次养老保障体系，实现人人享有体面的老年生活。［25］林闽钢(2011)认为，城乡养老保障一体化需要“并轨”与“整合”多段完成:2010-2013年，在完善多元社会养老保障体系的基础上，实现城乡居民的基本覆盖;2014-2020年，从多元制度结构并轨成“三险一贴”;2021-2049年，在“三险一贴”的基础上，将农民养老保险制度、职工基本养老保险制度和公职人员养老制度并轨形成国民基本养老保险制度。［26］

三、研究结论与展望

从上述争议观点的总结和分析发现，学者们总体上倾向于粗线条式的宏观定性分析，微观定量分析略显不足，专项深入研究更是欠缺，这将为后续的研究留有很大的开拓空间。据此，我们提出以下五方面的研究展望，以期为加快推进社会养老保险城乡统筹提供理论依据和实践参考。

第一，从现有的研究文献来看，对社会保障城乡统筹或是一体化研究的论文相对较多，而对社会保障子项目尤其是养老保险的城乡统筹研究却相对不足。鉴于不同的社会保障项目因性质、特点有别以及城乡发展程度有差异，其城乡统筹的方式、路径、进程以及遇到的困难必定有所不同，因此，有必要分项目深入探讨，而从大的角度研究难免笼统，也不一定在子项目统筹上具有可推广性。

第二，养老保险制度作为社会保障制度的核心内容，其建设的重要性以及现存问题的严重性就决定了更要重点深入研究社会养老保险制度的城乡统筹问题。但从目前的研究成果来看，关注的问题大多集中在制度覆盖范围、实施原则、待遇层次、框架体系、实施步骤以及各地试点经验介绍等方面，而对于城乡统筹社会养老保险制度的基金筹资模式、统筹层次、待遇给付方式和“统账结合”模式负效应在新制度中如何消解以及制度缴费主体各自承担的责任比例等微观性问题鲜有详细的定量和定性分析，这些核心问题如果不深入研究的话，社会养老保险制度城乡统筹很难有实质性的实现可能。

第三，部分学者的研究思路依然存有城乡分治的旧思维和“头痛医头、脚痛医脚”的老套路，认为在当前的客观条件下，中国在短期内没有可能实现社会养老保险制度的城乡统筹，需要继续通过“打补丁”式方法逐一完善现有的“碎片化”制度，等到制度完善和条件成熟后再实现城乡对接统一。很明显，这种思路已经不能适应新历史时期城乡社会保障统筹的要求，更不能很好解决当前城乡养老保险制度发展所面临的困境问题。我们认为，这些论断的谬误就在于缺乏从全局、整体的观念来解决城乡二元化养老保险制度非均衡发展的痼疾，没有客观分析和预测城乡养老保险制度在制度设计以及运行中出现“旧问题没解决反加重，新问题又凸显且交杂”的情况，应该从系统论的宏观视角出发，重视制度改革的顶层设计，全方位、多角度、跨学科地研究社会养老保险制度的城乡统筹问题。

第四，在既有的时空条件制约下，社会养老保险制度城乡统筹应如何实现时间上的循序渐进和空间上的梯度推进?这不仅是一个社会时空定位问题，而且是整个政策体系基本思路、指导方针和政策供给的方向性问题。社会养老保险制度城乡统筹过程中，重点是在坚持公平、正义、共享理念的基础上，弥补制度漏洞，着力“短板”提升，统筹考虑包括农村居民、农民工、失地农民的养老问题纳入到统一缴费型基本养老保险的核心制度当中，先用多元制度覆盖全民，再不断整合相关制度体系，逐步缩小不同养老制度之间的差距和不公平程度，最终实现一体化发展。这个实践过程需要在制度改革中统筹城乡发展、统筹区域发展，统筹兼顾各方利益尤其是弱势群体利益，循序渐进、分类别、有重点地解决在不同历史发展阶段时空条件制约下出现的各种养老问题，尽可能合理利用社会时空资源，科学定位城乡统筹推进的时间和空间，因为时间定位方面的差异从表面上看只是体现为时间长短和速度快慢，而实质上将会使整个政策体系的基本思路、指导方针和政策供给会产生本质的区别，直接关系到社会养老保险城乡统筹战略上的总体把握、决策周期、实施方法和推进步骤;而空间定位问题，除了要明确养老保险在城乡、区域发展不均衡的现状外，还要考虑到各地经济发展水平、居民收入差异、地域文化差距和政治体制等因素的影响，尤其是我国的社会时空就存在巨大的不平衡性，城市和农村、东部和西部的时空差异很大，选择不同的空间推进策略将直接影响到最终的政策效果乃至制度建设的成败。如果时空定位的合理，那么空间的优化则会提高时间的利用率，时间的合理则有利于加快时间空间化的效率，进而促进实践的发展，那么社会养老保险城乡统筹就能产生更大的经济效益、政治效能、社会效果和伦理道德效应，更好地满足全体国民“老有所养”的目标需求。

第五，社会养老保险制度作为一种公共性极强的公共产品，在当前城乡非均衡发展的现实情境下只能由政府充当城乡统筹供给的主导力量，且要以一种全局性、系统性的视角综合协调各组成部分和实施环节，动态调整、平衡城乡养老保险制度供给的失衡状态，着重于权利公平普惠、制度体系整合、基金模式优化，水平适度差异等几个方面来提高整个社会养老保险制度供给效率，尽可能合理利用社会时空资源，科学定位城乡统筹推进的时间和空间，循序渐进、分类别、有重点地梯度推进社会养老保险制度城乡统筹。因此，系统论、公共产品理论、公平与效率理论和马克思的社会时空理论是研究此议题不可或缺的指导理论。

［1］袁志刚:《中国养老保险体系选择的经济学分析》，载《经济研究》，2001(5)。

［2］孙祁祥:《“空账与转轨成本”——中国养老保险体制改革的效应分析》，载《经济研究》，2001(5)。

［3］郑秉文:《“名义账户”制:我国养老保障制度的一个理性选择》，载《管理世界》，2003(8)。

［4］宋斌文:《略论中国城乡一体化社会养老保险模式的选择》，载《财经论丛》，2004(6)。

［5］吴湘玲、叶汉雄:《我国基本养老保险的城乡分割及其对策探讨》，载《江汉论坛》，2005(11)。

［6］王新梅:《全球性公共养老保障制度改革与中国的选择——与GDP相连的空账比与资本市场相连的实账更可靠更可取》，载《世界经济文汇》，2005(6)。

［7］关信平:《部分积累制养老保险体制的风险及替代模式探讨》，载《学海》，2006(1)。

［8］汪沅:《对社会养老保障制度城乡统筹的认识与思考》，载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》，2008(4)。

［9］赵志刚:《中国公共养老保险制度的基础整合》，载《中国软科学》，2008(5)。

［10］袁文全、张卫国:《统筹城乡社会保障体系建设的经验启示与实践向度》，载《学海》，2010(6)。

［11］郑秉文、齐传君:《“大一统”:社保改革的未来方向》，载《宁波经济》，2009(6)。

［12］卢海元:《以被征地农民为突破口建立城乡统一的国民社会养老保障制度》，载《中国劳动》，2007(1)。

［13］李友根、朱晓菱:《城乡统筹背景下的农民工养老保险模式设计》，载《生态经济》，2010(10)。

［14］杨宜勇、顾家佳、顾严:《统筹城乡养老保险体系问题研究》，载《经济与管理研究》，2007(4)。

［15］封铁英、刘芳、段兴民:《城乡社会养老保险政策地区差异评析》，载《中国人力资源开发》，2008(12)。

［16］杨礼琼:《城乡统筹背景下中国特色农村养老保障路径选择》，载《理论探讨》，2011(3)。

［17］郑功成:《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，118页，北京，人民出版社，2008。

［18］岳宗福:《城乡养老保险一体化的制度设计与路径选择》，载《山东工商学院学报》，2009(3)。

［19］牛桂敏:《建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考》，载《天津大学学报(社会科学版)》，2010(1)。

［20］刘军伟:《二元经济理论视角下的城乡养老保险统筹发展路径研究》，载《经济问题探索》，2011(5)。

［21］袁彦东、张军田:《构建城乡一体的基本养老保险制度研究》，载《社会科学论坛》，2007(6)。

［22］刘昌平:《社会养老保险制度城乡统筹之路探索》，载《社会保障研究》，2009(2)。

［23］童广印、薛兴利:《统筹城乡社会养老保险实施路径与战略布置》，载《特区经济》，2009(1)。

［24］戴卫东:《统筹城乡基本养老保险制度的十个关键问题》，载《现代经济探讨》，2009(7)。

［25］郑功成:《中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)》，16～23页，北京，人民出版社，2011。

［26］林闽钢:《中国城乡社会保障制度一体化研究》节选自郑功成主编的《中国社会保障改革与发展战略(总论卷)》，109～111 页，北京，人民出版社，2011。