论宏观审慎层面金融监管体制改革方向*

包勇恩

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073)

自2008年全球金融危机爆发之后，宏观审慎已成为指导金融监管改革的核心原则之一，构建宏观审慎层面的金融监管体制成为主要发达经济体金融监管制度改革的重点内容。宏观审慎理念强调金融监管应从金融体系整体出发，同时注重监管机构与中央银行等宏观经济政策制定机构之间的协调合作，目前学界对此已进行了较为系统的研究，但缺乏对宏观审慎层面金融监管体制改革内容的系统研究。构建适宜的金融监管体制是落实宏观审慎监管要求的制度保障，因此，科学把握宏观审慎层面金融监管体制改革的方向是当前金融监管制度改革研究亟待加强的重点领域。

当今主要经济体的金融监管体制可大致分为两类，即单一监管制与多头监管制。单一监管是指由单一的监管机构对整个金融业进行监管，以英国、德国和日本为典型代表;多头监管是指由不同的监管机构对不同的金融机构或市场进行监管，美国、意大利及中国为典型代表。2008年全球金融危机暴露出现行金融监管体制在防范系统风险中的重大缺陷与不足，尤其是在危机起源地美国的多头监管体制下，由于监管者视野被限于特定金融行业之内，缺乏从金融体系整体视野出发的权责，因此，难以适应防范系统风险的要求。相比而言，虽然在单一监管制下，监管者可将金融体系整体纳入监管视野，但由于缺乏与中央银行的宏观经济政策制定机构的有效沟通协调，监管者在系统风险预警和危机处理等关键领域难以单独胜任。因此，单一监管制与多头监管制走向了不同的监管体制改革路径。

一、单一监管制下宏观审慎层面监管体制改革比较

在当今金融混业经营发展趋势之下，不同金融机构和金融市场之间的联系日益紧密，加之伴随金融创新的快速发展，不同金融产品之间界限日益模糊，传统多头监管模式已难以适应上述变化需求。因此，自上世纪80年代开始，越来越多的发达经济体选择构建单一监管制。单一监管制虽然有效化解了因监管者之间的权责范围冲突导致的监管漏洞与缺失，但基于中央银行在维护金融体系整体稳定中的特殊地位，尤其是货币政策对金融稳定的潜在影响，如何协调单一监管者与中央银行的权责就成为宏观审慎层面金融监管体制改革面临的主要挑战。下文将从英国和德国这两个实行单一监管制的典型实践出发，通过具体考察单一监管下监管者与中央银行在维护金融稳定中的合作关系，进而分析单一监管制下宏观审慎层面金融监管体制的改革方向。

(一)英国

英国现行的金融监管职能主要由金融服务局(FSA)负责对金融服务业进行统一监管，根据英国《金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Act，FSMA)的规定，FSA的法定目标有以下四项:保持市场信心，促进公众知悉，保护消费者和减少金融犯罪。其中，“保持市场信心”被界定为“保持对金融体系的信心”，包括金融市场交易所、受监管活动及相联系的活动。为防止FSA监管目标与英格兰银行维护金融稳定目标相冲突，同时也是基于有效维护金融稳定的需求，FSA、英格兰银行和财政部就系统稳定达成了一个谅解备忘录，根据谅解备忘录的规定，英格兰银行负责“金融系统整体上的稳定”，FSA则负责机构、市场和清算交收系统的监管〔1〕约瑟夫·J·诺顿.全球金融改革视野下的单一监管者模式:对英国FSA经营的批判性重估［J］.廖凡译.北大法律评论，2006，7(2):551-552.。此外，根据上述谅解备忘录的规定，FSA、英格兰银行和财政部建立常任委员会(Standing Committee)以确保工作合作的有效性。FSA和英格兰银行还签署了涉及广泛的信息共享协议，以确保相互之间有关信息的自由流动〔2〕Clive Briault，A Single Regulator for the UK Financial Services Industry，Financial Services Authority Occasional Paper No.2，May 1999.。FSA与英格兰银行的合作还体现在人员交叉任职上，即英格兰银行负责金融稳定的副行长兼任FSA理事会理事，FSA主席兼任英格兰银行理事会理事，工作人员之间还有互相借调的安排。虽然FSA与英格兰银行建立了上述协调合作机制，但在2008年金融危机中FSA和英格兰银行都未能及时采取有效措施防范系统风险蔓延，英国甚至还发生近140年来的首次银行挤兑危机，这不仅严重威胁着英国的金融安全，甚至影响伦敦的国际金融中心地位。为此，英国议会于2009年2月通过了《2009年银行法》，开始对金融监管体制进行重大改革。

《2009年银行法》规定在英格兰银行理事会之下成立了与货币政策委员会平级的金融稳定委员会(FSC)，由英格兰银行行长担任金融稳定委员会主席，由此明确了英格兰银行在维护金融稳定中的法定核心地位。针对危机期所暴露出的监管当局在处理危机银行时的权责缺失，《2009年银行法》规定建立特别处理机制(Special Resolution Regime，SRR)来干预和处置问题银行。在特别处理机制中，FSA、英格兰银行和财政部分别承担着不同职责，共同协调采取相应措施。首先，由FSA通过对问题银行具体情形是否满足(以及将来能否满足)基本监管标准进行评估，进而由其来判断是否对问题银行启动特别处理机制。其次，一旦特别处理机制启动，则由英格兰银行负责问题银行的整个处理程序，并协调FSA、财政部和金融服务保险公司采取流动性支持等具体应对措施。最后，在处理过程中，涉及公共基金、国际债务以及国有股份等业务时，则需要财政部的批准〔3〕Banking Act 2009 Part 1.。

2010年4月英国议会又通过《2010年金融服务法》(Financial Services Act 2010)对FSA的目标、权力和职责进行修订，涉及宏观审慎层面的内容主要包括以下三点:第一，在明确FSA在维护和提高金融稳定中的职责基础上，要求FSA在维护金融稳定中加强与财政部、英格兰银行及其他相关机构的合作;第二，要求FSA对金融稳定战略进行评估，并赋予FSA基于维护金融稳定的目的从非监管实体获取信息的权力;第三，要求FSA关注英国经济和财政政策对金融体系不稳定的影响，为实现金融稳定目标而采取的任何措施可能对英国经济增长造成的影响，以及英国国内外发生的事件或环境的变化可能对英国金融体系稳定产生的冲击。

2010年英国保守党执政之后，英国政府计划对现行的单一监管体制进行更为全面的改革，其中核心内容是撤销FSA，并在英格兰银行体系下设立金融政策委员会(Financial Policy Committee)负责监控和防范系统风险。在英国政府2012年1月向议会提交的立法草案中，计划以英格兰银行董事会下设委员会的形式设立金融政策委员会，由英格兰银行行长担任该委员会主席，成员还包括英格兰银行副行长和财政大臣任命的成员等，同时撤销英格兰银行现行下属的金融稳定委员会〔4〕HM Treasury，A new approach to financial regulation:securing stability，protecting consumers，Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer by Command of Her Majesty，January 2012.pp.13-26.。与工党执政期间的金融监管体制改革内容相比，保守党执政后改革内容更为“激进”，其通过将金融监管机构统一纳入到中央银行体系之下，不仅进一步明确了中央银行在宏观审慎监管体制中的核心地位，同时极大扩展了中央银行的监管职责与权限范围。但截至到2012年10月底，上述立法草案尚未被英国议会通过。

(二)德国

德国的金融监管职责主要由联邦金融监管局(BaFin)负责，联邦金融监管局负责德国范围内最广泛的金融监管，其不仅负责对信贷机构、保险公司和其他金融机构的监管，而且还负责对证券市场的监管〔5〕Martin Schüler，Integrated Financial Supervision in Germany，Centre for European Economic Research(ZEW)Discussion Paper No.04-35，p.13.。联邦金融监管局的总体目标是确保德国金融体系的稳定和完整，具体分为以下两项目标:一是维护银行、金融服务提供者和保险公司的偿付能力;二是保护消费者和投资者。虽然联邦金融监管局负责对德国金融业统一监管，但作为德国中央银行的德国联邦银行(Deutsche Bundesbank)依法有权对银行业实施一定监管。德国《银行法》第7条规定了联邦金融监管局与联邦银行在银行监管中的分工合作关系，联邦银行参与对银行和其他金融机构的持续监管，联邦金融监管局可基于联邦银行的评估和调查作出监管决定，联邦金融监管局还可根据德国《银行法》第44条规定委任联邦银行工作人员作为审计者参与金融监管，联邦金融监管局通过参与联邦银行的大多数审计事宜获得判断银行状况所需的第一手资料〔6〕Jochen Sanio，The new Single Regulator in Germany，in Kuppens，Banking Supervision at the Crossroads，Amsterdam，April 24th，2002.。此外，联邦金融监管局与联邦银行通过签订《谅解备忘》的形式规定了具体的合作细节。由于德国联邦金融监管局在各地区不设立分支机构，其通过委托德国联邦银行在各地区的分支机构负责地区的日常金融监管事务，因此，联邦金融监管局与联邦银行的地区分支机构建立了紧密的合作关系〔7〕Martin Schüler，Integrated Financial Supervision in Germany，Centre for European Economic Research(ZEW)Discussion Paper No.04-35，p.18.。基于上述背景，德国联邦金融监管局与德国联邦银行共同组建了金融市场监管论坛(Forum für Finanzmarktaufsicht)，金融市场监管论坛由双方高层人士代表组成，就有关监管事宜进行合作，以方便和提高双方之间的合作，并对涉及金融体系稳定的重要监管事项提供建议。德国《银行法》第3条第1节赋予了金融市场监管论坛以法人资格，以保障监管者与中央银行之间的常态协调合作机制的运作，通过建立这一论坛，确定了德国联邦监管局和联邦银行确为对金融体系稳定共同负责的监管机制。

2007年美国次贷危机爆发之后，德国于2008年2月21日及时颁发指令弥补监管体制漏洞，一方面指导联邦金融监管局与联邦银行对信贷和金融服务机构进行持续监管，另一方面，明确了联邦金融监管局与德国联邦银行合作对银行和投资公司进行监控，有力维护了德国金融市场的整体稳定与功能的发挥〔8〕European Central Bank，Recent developments in supervisory structures in the EU member states(2007-10)，Oct 2010.p.14.。该指令文件还进一步细化了联邦金融监管局和联邦银行的公众分工，其中联邦银行负责银行业监管中的大部分操作工作。在持续监管中，联邦银行的职责包括:对银行机构提交的文件、报告、年度会计与审计报告进行评估，以及负责对银行业运营中的合规审计，其既可对银行进行常规监管，也对银行进行临时监管。联邦银行在银行监管中的重点工作是出具针对每个银行机构至少一年一次的审视风险状况报告，其中包括对风险的详细评估以及盈利状况、组织与所有权结构、内部流程等信息。但所有监管措施的最终评估与决定权仍由联邦监管局保留，由德国联邦银行提供的审慎风险状况是作为监管决策的主要判断基础。只有在例外情况下，联邦监管局才能独立或伙同联邦银行对银行业的经验进行审计〔9〕Felix Hüfner，The German Banking System:Lessons from the Financial Crisis，OECD Economics Department Working Papers，No.788，OECD Publishing 2010.pp.16-17.。最后需要注意的是，由于德国金融业是全能银行形式的混业经营模式，因此，德国联邦银行参与对银行的监管实际不仅是对商业银行业务的监管，还涉及对银行证券等其他金融业务的监管。

(三)比较结论

综合分析英国与德国监管体制构建经验，宏观审慎层面监管制度的构建主要围绕如何完善监管者与中央银行的合作制度展开，具体表现在以下两方面。

第一，在明确监管者负有维护金融体系整体的基础上，通过建立常态沟通协调合作机制构建监管者与中央银行在维护金融稳定中的共同合作关系。英国立法明确金融服务局维护金融稳定的职责，并通过构建危机处理的特别处理机制使得金融服务局和英格兰银行的合作关系法制化。德国不仅明确维护金融稳定是联邦金融监管局的总体目标，而且直接立法赋予作为监管协调合作平台的金融市场监管论坛以法人资格，并细化具体的合作关系与职责，有效保障了监管合作机制的运行效果。

第二，充分利用中央银行在具体金融监管中的信息、职能等优势，合理扩展中央银行在宏观审慎层面的监管职能。在中央银行与金融监管机构分设的体制下，如何有效发挥中央的固有优势以更好地实施金融监管是当前金融监管体制改革难题。英国的改革正在朝着极力扩展中央银行监管职能的方向发展，但却未能充分意识到到中央银行货币政策职能与金融监管职能的潜在冲突，因而未来的改革充满不确定性，但合理扩展中央银行的监管职能已成共识。德国的改革实践通过拓展中央银行在银行业监管中的职责范围扩展了中央银行的监管职能，并利用金融市场监管论坛平台很好地协调了中央银行与金融机构之间的职能冲突，在发挥德国联邦银行固有优势的基础上还充分调动了德国联邦银行的主动性，有利于保障持续性合作。

二、多头监管制下宏观审慎层面监管体制改革比较

多头监管制下金融监管机构的权责因限于特定类型金融机构或金融市场，因此，在更高层面成立负责维护系统稳定的监管机构就成为监管改革的共同选择。从主要发达经济体改革实践来看，负责维护金融体系稳定的监管机构一般由主要监管机构与宏观经济政策制定机构共同组成的，牵头方一般为中央银行或财政部。基于宏观审慎理念下维护金融体系整体稳定的要求，应赋予金融体系整体监管者以何种监管权限就成为监管体制改革的重点内容，此外，如何保障监管者监管措施在多头监管制下的有效落实也是改革的另一重点内容。下文将分析考察欧盟和美国的实际改革措施，进而总结提炼其中的共同特征与发展方向。

(一)欧盟

欧盟在2008年之前尚未建立统一的金融监管体制，2008年金融危机的爆发促使欧盟加快了构建统一金融监管制度的步伐。目前，欧盟不仅成立了负责欧盟范围内具体金融监管的三大监管当局(European Supervisory Authorities)〔10〕欧盟监管当局是指欧盟成立的负责微观层面金融监管的三大机构，即欧盟银行业监管局(EBA)、欧盟证券与市场监管局(ESMA)和欧盟保险与职业养老金监管局(EIOPA)。，并在宏观审慎层面成立了欧盟系统风险委员会(ESRB)。

根据欧洲议会和欧盟委员会2010年11月24日共同颁布的1092/2010号立法指令，欧盟系统风险委员会主席由欧洲中央银行(以下简称“欧洲央行”)行长担任，其秘书处工作由欧洲央行负责，由此确立欧洲央行在委员会中牵头方的地位与职责。欧盟系统风险委员会在宏观审慎层面承担的职责主要包括:系统风险的界定与预警发布，就应对系统风险的补救措施提供建议;监督发布预警和建议后的后续工作;与欧盟系统的所有其他金融监管者密切合作;参与欧盟监管当局的监管工作，适当时与欧盟监管当局组成联合委员会(Joint Committee);协调与国际货币基金组织、金融稳定委员会(FSB)等国际组织和第三国监管机构之间有关宏观审慎监管的行动。欧盟系统风险委员会的组织机构包括总理事会、指导委员会、秘书处、学术顾问委员会和技术顾问委员会。总理事会为决策机构，总理事会有投票权成员包括:欧洲央行行长与副行长、各成员国中央银行负责人、一名来自欧盟委员会的成员、欧盟三大金融监管当局负责人、学术顾问委员会主席与两名副主席以及技术顾问委员主席;无投票权成员包括:每个成员国相关监管当局的一名高级代表和欧盟经济与财政委员主席〔11〕REGULATION(EU)No 1092/2010，Article 3 to 8.。

根据欧盟1092/2010号立法指令第15条的规定，欧盟监管当局、欧洲央行和各成员国监管当局与统计当局应与欧盟系统风险委员会密切合作，并应向欧盟系统风险委员提供所有其为履行法定职能所需的必要信息。此外，欧盟1093/2010号、1094/2010号和1095/2010立法指令还具体规定了欧盟系统风险委员会要求欧盟三大金融监管当局提供相关信息的不同形式及有关约束条件，这一方面确保欧盟系统委员会能够及时全面获取有关系统风险的信息，另一方面保障信息获取的正当性和必要性以防止滥用。及时有效地获取相关信息是判断系统风险的基础，根据相关信息及时发布预警和采取应对措施则是防范系统风险的关键，为此，欧盟1092/2010号立法指令第16条对欧盟系统风险委员会的预警与建议进行了具体的规定。首先，当欧盟系统风险委员会界定存在威胁欧盟金融体系稳定等重大风险时，应提供预警并在适当时发布补救建议措施，包括必要的立法行动。其次，预警与建议可以是概括性的也可是特定性的，可针对欧盟整体或某一或某些成员国，还可针对欧盟金融监管当局或成员国监管当局。建议应包括采取政策措施的时间表，建议可针对欧盟委员会的相关立法措施。再次，相关预警和建议应在严格保密规定下提交给欧盟理事会和欧盟委员会、有关成员国监管当局和欧盟金融监管当局。最后，为提高风险预警的经济性和对系统风险的优先防范，欧盟系统风险委员会将与欧盟其他金融监管机构紧密合作以构建一套风险分类体系，来适应不同层次风险防范的需要，一旦上述风险分类体系建立之后，欧盟系统风险委员会在发布预警与建议时就应指明具体的风险类型。

(二)美国

美国在1999年《金融服务业现代化法案》全面开放混业经营模式的同时构建了伞型监管模式，但仍主要延续多头监管体制的特征〔12〕有关美国的伞型监管模式，具体内容请参见韩龙.国际金融法［M］.北京:法律出版社，2007.151.。2008年金融危机暴露出美国伞型监管模式在防范系统风险中的重大缺失，为此，美国展开了自上世纪30年代以来最大规模的金融监管体制改革。根据2010年7月美国参众两院通过名为《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(以下简称“多德—弗兰克法”)的金融监管改革法案，美国在宏观审慎层面监管体制的改革核心内容包括两方面，一是成立金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，二是极大拓展了中央银行(美联储)的监管权责。由于FSOC将美联储纳入其宏观审慎监管体系之内，因此，下文主要通过分析归纳FSOC的职权论述美国在宏观审慎层面的金融监管体制改革内容。

《多德—弗兰克法》规定FSOC的成员由10名有投票权成员和5名无投票权成员组成，有投票权成员包括财政部长、美联储主席、货币监理署署长和证券交易委员会主席等主要联邦金融监管负责人，财政部长担任委员会主席。5名无投票权成员分为是金融研究办公室负责人、联邦保险办公室负责人和三名分别来自州监管当局的保险、证券、银行监管负责人。FSOC承担监管信息收集与分享的法定职责，而且还是担当着成员机构之间的管辖权冲突的法定协调平台，其成员的广泛性一方面便于宏观审慎监管信息的收集与共享，同时也有利于协调监管机构之间的职责冲突，由此可弥补美国多头监管体制下的监管漏洞。除此之外，FSOC的宏观审慎权责还主要包括以下三方面。

第一，构建对非银行机构的统一监管体系。鉴于美联储早已负责银行控股公司统一监管，《多德—弗兰克法》在有关FSOC职责规定中，特意提及对非银行金融公司(nonbank financial companies)的监管。FSOC负责对非银行金融机构实施统一宏观审慎层面的监管，即当非银行金融机构对美国金融体系稳定产生威胁时，将要求美联储对其实施监管，包括有权建议美联储提高对非银行金融机构风险资本、杠杆率、流动性等具体监管标准。

第二，建立针对金融市场重要支付、清算与结算系统的统一监管体系。金融市场的支付、清算与结算系统大多关系到每个市场主体的权益，因此，支付、清算与结算等金融市场共同设施的稳定往往事关金融体系整体稳定。《多德—弗兰克法》在第8节有关支付、清算和结算监管的规定中，特别规定了FSOC对金融市场支付、清算与结算等共有设施(utilities)的统一系统监管。FSOC通过判断某一金融市场的共有设施是否具有系统重要性，进而可对系统重要性的共用设施进行统一监管。此外，FSOC不仅有权要求金融市场的相关共用设施运营者达到指定的风险管理标准，还有权提高美联储和证券交易委员会等监管机构制定的标准。

第三，构建对系统重要性金融机构更为严格的监管标准。《多德—弗兰克法》赋予FSOC认定系统重要性金融机构的权力，且负责批准针对此类金融机构的具体监管措施。针对系统重要性机构最严厉的监管规定就是《多德—弗兰克法》第121节规定的镇定措施(mitigatory actions)，即一旦美联储认定并表总资产超过500亿美元的银行控股公司或受其监管的非银行金融机构对美国的金融稳定产生重大威胁(grave threat)时，在获得不少于FSOC 2/3有投票权成员同意的情况下，可限制上述机构的并购、合并等行为，还可控制上述公司提供金融产品的能力和要求其停止一项或多项业务，最后，在上述措施均难以消除其对美国金融稳定威胁的情况下，美联储可强制要求其向非附属机构出售或转让资产或资产负债表中的项目。

(三)比较结论

纵观欧盟和美国在宏观审慎层面的监管体制改革，其都是通过构建独立的宏观审慎监管机构来履行宏观审慎监管职能。但欧盟系统风险委员会与美国金融稳定委员会在具体职权等方面也存在一定的差异，这一方面是因为不同的政治体制和传统等因素，另一方面与其各自面临的金融监管挑战有关。因此，在结合宏观审慎监管基本原则与上述实证分析之上〔13〕有关宏观审慎监管的基本原则可参见:包勇恩，韩龙.论金融监管中的宏观审慎原则［J］.安徽大学法律评论，2009，(1).，可将多头监管制下宏观审慎层面监管体制改革的同性概括为以下几方面。

第一，宏观审慎层面的监管机构的成员应包括主要微观审慎监管者，牵头方应具备宏观审慎层面的视野且不宜承担微观审慎监管职责。宏观审慎层面的监管机构的成员无疑应将主要微观审慎监管者都纳入其中，美国FSOC成员不仅包括联邦金融监管者，还吸纳了州金融监管者，欧盟系统风险委员会也类似地将成员国主要监管者纳入组成成员。在牵头方的确定上，美国和欧盟的选择存在差异，美国FSOC由财政部长担任主席，日常工作也由财政部负责，欧盟系统风险委员会主席由欧洲央行行长担任，日常工作由欧洲央行负责。但不论是美国财政部还是欧洲央行都具备宏观审慎层面的视野，且都不承担微观审慎监管职责，因此，欧盟与美国在牵头方选择上遵循相同的原理。

第二，信息收集应是宏观审慎层面监管机构的首要工作重点。准确判断系统风险的关键是全面准确获取相关信息，多头监管制下监管者之间的分割监管状况实际妨碍了对金融风险信息的全面准确获取，美国监管者在2008年正是基于“雷曼兄弟破产不会引发系统风险”这样的判断而拒绝提供援助，最终由此引发全球金融危机。为此，美国《多德—弗兰克法》规定FSOC的第一法定职责就是信息的收集，其中不仅包括从成员机构、其他联邦和州监管机构获取有关信息，且还可通过金融研究办公室自行直接向银行控股公司和非银行金融机构获取信息。欧盟立法也将信息收集定位欧盟系统风险委员的核心职责，成员国相关机构有义务向欧盟系统风险委员提供其所需信息，欧盟系统风险委员也向欧盟监管当局直接收集监管信息。

第三，宏观审慎层面的监管机构不仅负责防范系统风险，还应负责对微观审慎层面监管机构之间冲突的协调。防范系统风险无疑是宏观审慎层面监管者的核心职能之一，欧盟与美国的制度构建也实际体现了这一点。但鉴于金融混业趋势和金融创新的快速发展背景下，多头监管制下不同监管者之间的权责冲突不断加剧，如何有效协调上述冲突将是保持良好微观审慎监管的状况的重大挑战，也是有效维护金融稳定必须面对的重大现实问题。美国《多德—弗兰克法》在第119节规定了FSOC解决成员机构之间关系冲突的程序，但FSOC仅有建议权，且相关建议对联邦机构并无约束力，欧盟目前尚未构建正式的监管冲突协调机制。因此，宏观审慎层面监管机构的监管协调职能立法还有待今后进一步探索。

第四，宏观审慎层面监管机构应具备保障相关决策落实的权力，但需注意防止与微观审慎监管机构的冲突。宏观审慎层面监管机构承担防范系统风险的职责必然需要配套相应的权力，美国《多德—弗兰克法》赋予FSOC判断系统重要性金融机构等一系列权力，但实际执行工作多由美联储负责，FSOC主要是扮演决策者的角色，其实际执行权力有限。欧盟立法规定欧盟系统风险委员会有发布预警和建议的权力，但具体监管措施的实施权由欧盟理事会和欧盟委员会、有关成员国监管当局和欧盟金融监管当局等机构享有，欧盟系统风险委员也扮演着类似的决策者角色。从美国和欧盟的监管体制改革实践分析，宏观审慎层面监管机构的权力应集中于宏观指导，直接监管权力应严格限制，这一方面是基于其宏观审慎层面的监管定位，另一方也是防止与微观审慎监管者之间的监管冲突。

三、宏观审慎层面金融监管体制改革方向的选择

纵观上述主要发达经济体在宏观审慎层面的金融监管体制改革，其不仅注重宏观审慎监管机构对金融体系的整体监管，且特别重视监管机构与中央银行等宏观经济政策制定机构之间的沟通协调。虽然不同的宏观经济政策取向对金融稳定有不同的影响，但从监管制度构建出发，更需关注同一项宏观经济政策对金融体系内不同部门和市场所可能产生的不同影响。如从一般意义上讲，提高基准利率有利于商业银行吸纳存款，进而促进商业银行的业务扩展;但提高基准利率却会降低证券市场投资产品的吸引力，进而不利于证券公司业务的扩展。既然同一项宏观经济政策可能会对不同金融机构或市场产出不同的影响，那么，多头监管制下不同监管者对同一项宏观经济政策的态度也就可能存在较大差异，多个金融监管者与宏观经济政策制定机构之间的沟通协调效果也就难以保障。因而，从一般意义上分析，单一监管制较之多头监管制更为适应宏观审慎的监管要求。

金融监管体制的选择实质是对监管权力分配方式的选择，因此，监管体制改革必然受到历史传统和政治现实的影响。从国家权力分配角度出发，在有着强烈权力制衡传统的国家，构建单一制监管体制难以获得实际支持，美国就是典型代表。从金融业发展差异出发，选择何种金融监管体制最重要还是要与金融业发展和金融风险暴露状况相适应。在金融市场交易简单、分业经营占主导和系统风险较为集中的国家，多头监管体制专业针对性强、便于加强对特定单个机构监管等，因而更为适合实际需要。因此，宏观审慎层面监管体制的改革应着眼于不同的现实状况与传统因素，选择适宜本国或地区实际的监管体制。综上所述，宏观审慎层面金融监管体制的改革方向可概括为以下三点。

第一，在已建立的单一监管制经济体，完善监管者的法定职责及配套机制是落实宏观审慎监管要求关键。在单一监管制下，监管者的职责范围的广泛性决定了其法定目标的多样性，由此可能难以明确监管指导理念，影响监管政策的持续性和稳定性。因此，应对单一监管者的法定职责进行具体细化，同时配套对应机制以保障法定职责的落实。从宏观审慎监管的目的出发，应将防范系统风险作为单一监管者的首要职责目标，这一方面是基于系统风险频发并已成为金融业发展，乃至实体经济发展最为严重的威胁这一实际状况，另一方面，有效防范系统风险也是落实保护投资者权益、促进市场效率等其他监管目标的基本前提。在配套机制构建上，单一监管者内部应设立专业部门负责对金融体系整体风险状况的监测，尤其是需注意对特定风险跨部门转移的监控。此外，还应构建与中央银行等宏观经济政策制定机构之间的沟通协调的常态机制，以便及时准确获取系统风险的潜在信息。

第二，适宜构建单一监管制的其他经济体应尽快建立单一监管制。从防范系统风险角度出发，从多头监管制度向单一监管制转变适应了金融体系风险暴露状况的变化，尤其是在全球化、混业经营和金融创新已成为发展趋势背景下，构建单一监管制不仅是落实宏观审慎监管的要求，同时也是主动适应金融业发展趋势和调整监管法制的重要选择。除上文论述的英国和德国之外，日本、韩国和挪威等北欧经济体也属于单一监管体制，法国也于2010年3月9日将原有负责银行业和保险业许可与监管的四个机构合并建立审慎监控局(Autorité de contrôle prudential)，建立了单一监管制。澳大利亚的“双峰”监管模式虽然不同于单一监管制，但负责审慎监管职责的澳大利亚审慎监管局(APRA)的职权范围是跨部门的，从防范系统风险和维护金融稳定角度而言，这在本质上也体现了单一监管制的实质要求。

第三，在不宜或不易建立单一监管制的经济体，应及时构建常态化的监管协调合作机制。纵观世界主要经济体的金融监管改革动向，继续保持多头监管基本框架的发达经济体纷纷建立常态化的监管协调合作机制，以适应宏观审慎监管的要求。除美国和欧盟之外，意大利、西班牙等国也成立了类似的金融监管协调合作机制。意大利于2008年3月建立了由经济与财政部长牵头，包括负责银行、证券及保险监管的三部门负责人组成的金融稳定委员会(Comitato per la salvaguardia della stabilità finanziaria)〔14〕意大利的金融监管机构包括负责银行业监管的意大利中央银行(Banca d'Italia)、负责证券业监管的证券委员会(Commissione nazionale per le società e la borsa)、负责保险公司监管的保险监管局(Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo)和负责退休金监管的退休金监管委员会(Commissione di vigilanza sui fondi pensione)。。西班牙也于2006年由经济与财政部长和负责金融监管的三个监管机构负责人正式签署文件决定建立金融稳定委员会(Comité de Estabilidad Financiera)〔15〕西班牙的金融监管机构包括负责存款机构监管的西班牙银行(Banco de España)、负责证券市场监管的全国证券市场委员会(Comisión Nacional del Mercado de Valores)和设立在经济与财政部之下的负责保险业监管的保险与退休金委员会(Directorate-General Insurance and Pension Funds)。。从上述建立金融监管协调合作机制的各国实践来看，主要是通过加强不同监管者之间的合作以弥补多头监管体制下对金融体系整体监管的缺失。此外，金融监管协调机制的成员并不仅是微观审慎监管机构，负责制定宏观经济政策的财政部门和中央银行也是监管协调合作机制的成员之一，这也再次证实了在宏观审慎监管机制中，金融监管者与宏观经济政策制定机构之间沟通合作的必要性与重要性。

四、我国宏观审慎层面监管体制改革方向

我国现行的“一行三会”多头监管制主要基于我国现行的分业经营模式，但随着近年来我国金融混业经营态势的发展和国际金融危机凸显出维护金融体系整体稳定的重要性，构建与我国国情相适应的宏观审慎层面监管体制已是当前我国金融监管制度改革亟待完善的重点领域。早在2003年人民银行的银行监管职能被基本剥离之后，为发挥人民银行在金融监管中的作用，同年修订后的《中国人民银行法》新增了第九条，“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”，2008年7月国务院颁布的《人民银行“三定”方案》又明确指出，“在国务院领导下，中国人民银行会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调。”在人民银行和银监会等部门2012年9月联合公布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中，也明确提出建立健全金融宏观审慎政策框架。由此可见，我国现有的立法和政策已经明确了通过建立监管联席会议制度形式来加强人民银行与金融监管部门之间的沟通合作。

从发达经济体宏观审慎层面监管体制改革经验出发，结合我国金融业发展实际状况分析，监管联席会议制度是符合宏观审慎监管要求下的金融监管制度构建要求的。首先，我国金融业的发展现状仍以分业经营为主，限于各项客观因素和法规、政策的约束，混业经营在今后相对长时期内难以在金融业中占据主导地位。其次，我国当前的金融创新层次较之发达金融市场仍有很大差异，金融创新产品的市场准入和业务交易都受到严格的限制，具有跨部门替代功能的金融创新产品种类和业务规模都极有有限。最后，建立监管联席会议制度，一方面可以保证人民银行和金融监管部门拓展监管视野，更多从金融体系整体出发确定具体的监管策略与要求，以有效防范系统风险;另一方面也能够加强人民银行与监管部门之间沟通与合作，同时还可加强监管部门之间工作配合与协调，以弥补多头监管可能导致的监管漏洞和不足。

构建监管联席会议制度虽然被法律和政策确定为我国今后金融监管体制的改革方向，但在实践中却迟迟未见落实。虽然早在2000年经国务院批准，人民银行就与证监会、保监会筹建“监管联席会议”制度，2003年银监会成立后，银监会、证监会、保监会于2003年9月18日召开了第一次监管联席会议，确立了对金融控股公司的主监管制度，但却将人民银行排除在监管联席会议之外。而自2004年3月18日，“三会”召开了第二次监管联席会议之后，“三会”共同参与的部级联席会议未能继续召开，监管联席会议制度处于名存实亡的境界。造成上述现象最为重要的因素之一是人民银行及金融监管部门之间的冲突，这其中既包括争夺主导权的积极冲突，也包括不愿承担具体的监管责任的消极冲突。因此，落实监管联席会议制度须首先制定和完善相关法律制度，当前应主要构建以下三方面体制内容。

第一，明确牵头方和日常工作负责方。监管联席会议在性质上属于临时磋商机制，人民银行和各金融监管部门又都是平级的部级单位，只有明确牵头方才能保障监管联席会议的有效运作，同时通过确定日常工作负责方为具体工作的开展提供支持。从上文比较分析可知，由人民银行担任监管联席会议的牵头方较为适合。首先，人民银行负有维护金融体系整体稳定的法定职责，同时还承担金融信息的汇总分析工作和制定调整货币政策的职能，因此，人民银行在金融监管中更易从宏观经济政策和金融体系整体出发。其次，由于人民银行已不再承担微观审慎层面的监管职能，其客观上也不存在基于维护单个金融机构的稳定而限制监管视野的拘束。最后，我国的各金融监管部门的主要职责还是维护特定金融机构与市场的稳定，其监管对象也限于特定类型的金融机构与市场，由其中任何一金融监管部门承担监管联席会议的牵头职责，不仅难以落实宏观审慎监管的视野要求，更易造成与其已有职责的潜在冲突，进而影响微观审慎监管的落实。在人民银行承担牵头责任之下，监管联席会议的日常工作自然应由人民银行负责，实践中人民银行在2003年就已设立专业负责金融稳定的“金融稳定局”，《人民银行“三定”方案》中对金融稳定局职责界定中首先就是“综合分析和评估系统性金融风险，提出防范和化解系统性金融风险的政策建议”，因此，由人民银行内设机构金融稳定局负责监管联席会议的日常工作既符合法定要求也便于职能的发挥。

第二，明确监管联席会议的权限与职责。监管联席会议的权责是决定其地位与作用的核心因素，只有赋予监管联席会议以明确的监管权责才能有效保障其功能作用的发挥。分头监管体制的最大优势之一就是职责分工明确，在我国现在的分头监管体制基础上构建监管联席会议制度应注意继续发挥上述优势，当然，构建监管联席会议制度更重要的在于构建宏观审慎层面监管体制。结合上文分析结论，我国今后在明确监管联席会议的权限与职责时应坚持以下两项原则:原则一，监管联席会议的权限应足以落实宏观审慎监管，尤其是必须能够弥补和协调针对混业经营和金融创新产品的监管不足与冲突;原则二，监管联席会议职责的界定应尽量减少与现有金融监管部门职责的冲突，应主要从协调金融监管部门协助合作出发而非替代金融监管部门的职责。

第三，明确细化会议的运作程序规则。作为临时磋商合作性质的监管联席会，细致合理的程序是保障会议有效进行所必不可少的，有效的程序规则还可在一定程度内弥补实体规则缺失所导致的冲突和保障监管合作的顺利进行。从宏观审慎监管出发，我国可借鉴发达经济体的改革经验，通过立法赋予监管联席会以法定地位与职责，并明确相关组织机构、程序规则与决策机制。首先，明确会议组成部门与人员，从现行法规政策出发，人民银行和各金融监管部门无疑应是监管联席会议的组成部门，但其他负有宏观经济政策的部门，如财政部和发改委等是否应该作为监管联席会议组成部门是今后需要研究和在实践中探索的，但可先行确定财政部、发改委和统计局等部门列席会议以从更广范围全面分析金融稳定。其次，监管联席会议核心程序规则是决策程序。在我国现行的政治体制下，监管联席会议的决定程序不宜模仿美国金融稳定委员会的表决制度，更适合采用协商一致的决策程序，对于难以达成一致和其他重大决定则需要报请国务院决定。最后，还需注意明确监管联席会议决定措施的实施。鉴于金融监管部门实际负责具体的金融监管职责，对于金融监管联席会议决定的实施应明确各金融监管部门的具体分工职责，而人民银行必要时也是直接承担部分落实工作，但作为牵头方人民银行主要应协调金融监管部门的分工合作，通过牵头组织金融监管部门来具体落实监管联席会议的各项决定。

五、结语

金融监管体制改革并无统一模式，但在金融全球化和金融一体化背景下，基于有效防范系统风险和维护金融安全稳定的需求，从金融体系整体出发和构建完善的监管协调合作机制已成为宏观审慎层面金融监管体制改革的共同方向。基于宏观审慎监管理念的基本要求，在单一监管制下，从金融体系整体出发需要以构建完善的监管协调合作机制为基础保障，在多头监管制下，构建完善的监管协调合作机制能够将监管者视野拓展至整个金融体系。不同经济体应结合本国或地区不同的传统与现实因素，特别是应注重根据系统风险暴露的不同状况和金融监管面临的不同挑战，在宏观审慎层面构建能够适应从金融体系整体出发和有效保障监管协调合作的金融监管体制。