大社区管理：城市社区管理模式之重构

王 艳

（广东职业技术学院 广东 佛山 528041）

美国芝加哥城市社会学派的核心人物帕克认为：“社区发展过程的总趋势，是从简单到复杂，从综合到专门化。”[1]城市社区作为一种空间形式，是社会学研究的基本单位，是社会和谐稳定的基础。

当代中国城市社区正处在社会结构变迁急剧转换的过程中，这个社会变迁表现为七种变迁转型形式：一是传统行政体制管理下的社区向社区自治型转型；二是传统农村社会关系向城市社会关系转型；三是单位单一居民型向社会居民混合型转型；四是传统街区里巷型向立体街区转型；五是从传统居住型社区向消费文化为主体的多功能社区转型；六是单位型社区向完全型社区转型；七是城市社区中多数人正在从单位人向社区人（市场经济的经济独立人）转型。这七种社区结构转型关系是当代中国社区变迁的主体表现形式，其中社区中“单位人”向“社区人”的转型，是当代中国城市社会结构转型本质表现，而这一本质表现的外在形式就是城市社区分化与变异。这种社会分化的发展中，建设符合中国特色的社区模式管理与营造愈发显得重要，也就是说，和谐社区的建设是中国和谐社会建设的基础。

一、当前中国城市社区管理体制的主要特征及实践模式

在社会学史上,“社区”这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那里,“社区”这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司,意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月,国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见,由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。社区建设的本身包含管理体制的改革,就城市基层社会管理体制的变迁而言,从原来的单位制、街居制向社区制过渡,首先要在指导思想和理念上对“社区制”的本义有个清楚的认识。

（一）社区制的主要特征

社区制是对单位制、街居制的一种超越和重整,它的主要特征体现在以下三个方面。

1.从管理理念上来说,面向全体居民,以居民为主,以人为本,变管理为服务。社区制强调对人的关怀（不仅是物质利益的关怀,还有精神文化、政治参与、生活交往等方面的关怀），关注与居民生活息息相关的日常事务。过去的单位制、街居制有很强的控制思想,如限制人口流动,固定职工与单位之间的关系。社区制则以服务为核心,合理配置社区资源,解决社区问题,努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的人文居住环境,最终促成人与自然、社会的和谐发展。

2.从管理形式上来说,从强调行政控制到强调居民参与。不管是单位制,还是街居制,行政功能都非常突出,命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是指令与服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区制则强调居民参与,要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与,与居民的要求相适应。居民是社区的主体,是社区发展的始终动力源。

3.从管理目标来说,改变政府管理的唯一主体地位,加强政府与社区的合作,达至善治（即良好的治理）[2]。我国过去在对基层社会的管理中,管理主体单一化,只能是政府。而在社区制中,社区管理主体的多元化是必然要求,除了国家（政府）主体之外,还需有社区自治组织以及专业化的社区服务与社会工作机构等。也就是说,政府的能力是有限的,要弥补政府的缺陷,就应实行共同治理,把政府“管不了也管不好”的社区事务交由社区自己管理。不仅如此,还要在政府与社区之间形成积极而有成效的合作关系,在社区管理的过程中,以善治为目标,达至公共利益的最大化。

（二）社区制的典型实践模式：江汉模式

江汉模式是指武汉市江汉区社区制实践的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

1.理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

2.政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

3.权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

4.责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式[3]。

二、城市社区管理体制转型的两大分野及动力机制

（一）社区制理论的两大分野:行政化倾向、自治化倾向如何研判?

随着我国现代化的发展,原来管理城市基层社会的单位制和街居制已不能适应形势的需要,社区制应映而出,从本土的经验和西方的研究两个视野出发,理论界对于社区制形成了两种取向。

第一类研究者主要从强化基层社会管理的角度出发,他们看到了在社会转型后我国基层社会管理面临着严峻的问题,把社区制看作加强政府对基层社会控制的一种替代的工具。他们认为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能,却没有相应的行政权力授予,权责不一致限制了街道办事处在地区整合的能力。因此,他们主张的社区制思路主要是:政府权力重心下移,将社区内各种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来,在街道办事处的引导下,共同推动社区发展。这里的社区制建设实际上是基层政权的重建。

第二类研究者主要运用西方的理论,从国家与社会的关系来研判社区制的建设。他们认为在我国计划经济体制下,“大政府、小社会”的局面长期维持,政府是全能主义的政府,社会的力量非常薄弱。而在市场经济体制下,社会得到了成长的机会,但是政府权力依然过大,包揽公共事务过多,导致行政效率低下、缺乏社会认同等问题,而社区也难以发育。为此,他们对于社区制的主要观点是:建构“小政府、大社会”模式,转变政府职能,政府管理好本该自己管理的公共事务,把不该管和管不好的交给社区自己管理。街道政府由对上负责转为服务于社区居民,充分培育社区内的社会中介组织,走向社区自治[4]。

这两种在社区制研究上的理论分野,我们可以把它们概括为“行政化”倾向和“自治化”倾向,它们有各自的强调点,但实际上也都存在各自的缺陷。“行政化”倾向采用的是“问题——应对”思路,实用色彩浓厚,没有考虑到社会发展的历史和趋势,因而难以解决好社区发展的长久动力问题；而“自治化”倾向虽然从长远、宏观的角度考虑,被大多数人所认同,但完全从西方的理论出发,没有认识到我国的实际情况,自治的理想目标在目前依然缺乏推动的主体和资源。

（二）社区制发展的双重动力

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进，二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳，武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家——社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权于社会，还权于民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权于社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求，另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”[5]。社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，实现政府和社会“共治”与“双赢”。

三、大社区管理：城市社区管理模式之重构

以城市社区为平台，充分体现“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的城市社区管理新模式，需要各种社会组织和个人参与其中，并协调好相互之间的利益关系。因而，这个模式本身并不是简单的几组关系间的调配和整合。考虑到当前城市社会发展现状，要发挥新模式的作用，需重视以下四个方面：

（一）理念建设：以人为本，服务居民

创新社会管理方式，最根本的是要确立以人为本的社会管理理念，达到以人为本、服务为先理念与制度设计、方法创新和具体执行的有机结合，使人民群众真正享受到全面社会建设的成果。社会管理是社会服务的基础，社会服务是社会管理的最高境界。社会管理的终极目标是为人们的生活、学习和工作创造良好的社会环境，满足人们对高水平生活的需求，提高人们生活的幸福感。社区管理应重塑行政价值理念，牢固树立以人为本，方便居民的原则和导向，从居民的实际需求出发，按照居民的需要改造流程，调整管理模式和工作方式，简化工作程序，压缩办事时间，提高服务质量，社区公共管理才具有实质性的意义，也才能真正实践服务型政府的题中之义。

（二）体制建设：多中心化

现代社会管理倡导公共服务供给主体的“多中心化”。多中心治理体制，创建了公共部门、私人部门和第三部门相互合作的制度框架，实现了对社会事务的共同治理。我国一些大中城市推行的“党委领导、政府推动、社会组织主导、社区居民参与”的新型社区管理模式，就是对“多中心治理体制”的一种有益探索，也是对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的发展和创新。城市的发展，在促进社会政治、经济、文化进步的同时，也促进了一种特殊的人类文明的产生。或是齐美尔在他的《大都市的精神》一书里所说的那种非人格化的冷漠、傲慢和玩世不恭等所谓的都市性格，或是那种“各扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的生活方式，或是隔离的街区和人群。城市中的利益分化严重，很难将社会阶层各异、社会利益各求的人们联系起来，完成和实现“社会协同和公众参与”。而相比城市而言，在农村社区能从广大农民的切身利益关注点下手来实现公众的响应和参与就容易多了，比如土地制度和农村基本服务设施的建立。虽然在实现公众参与中也存在一些问题和困难，但是相较于城市社区，难度相对降低了。因而，增强城市社会的凝聚力成为实现“社会协同和公众参与”的关键。基于此，我们仍然需要政府适当的引导，努力在城市社会中重塑乡土社会的熟人气息和社会认同。

（三）职责配置：行政与自治分开

社区管理体制的核心问题在于机构职能的调整、重配、优化，即如何才能实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。政府职能转变的重点是强化社会管理和公共服务，完善公共服务体系需要加强公共服务部门建设[6]。

1.行政管理与自治管理分开。“当企业化的政府脱离行政性的官僚机构时，它既需要市场也需要社区。”[7]在政府社会管理功能上，把社区公共管理中的行政管理与自治管理分开，解决政府包办社会的体制性问题，创新社会管理体制。发挥民间组织参与社会管理的重要作用，逐步“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”[8]。政府依托社区居委会，主要从事行政管理和执法事务，不过度介入社区自治事务；社区居委会在政府的指导下组织居民开展民主自治。

2.政府“掌舵”与民间“划桨”分开。公共产品与服务要更好地满足顾客的需要、要更好地实现社会公平，需要政府与社区的共同努力[9]。在公共服务供给机制上，把政府“掌舵”与民间“划桨”分开，解决政府包办服务的体制性问题，完善公共服务体系的建设。支持公益类事业单位和社会组织参与公共服务的提供，推动公共服务的市场化和社会化，形成公共服务供给的社会和市场参与机制，逐步实现政府与民间合作的社区服务体制。政府是公共服务的安排者，负责公共服务产品供给的决策；民间组织是公共服务的生产者，负责公共服务产品供给的直接提供。

3.社会管理与公共服务有机结合。在政府职能转变上，把社会管理与公共服务放在更加重要的位置，不仅要促进社会管理与公共服务的分开，也要实现两者的有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。

（四）加强和改善网络社会管理

互联网为人们的相互交流、意见表达提供了更为宽广和便利的平台，已成为思想文化的集散地和社会舆论的放大器。如何应对一个以匿名性、自由性和虚拟性为特征的网络社会的崛起，加强网络社会管理成为了现代社会管理的应有之义。

第一，要建立政府与公民之间良性互动的网络社会关系。网络制度建设是建立政府与公民之间良性互动的网络社会关系的基石，更是加强网络虚拟社会管理、促进互联网健康有序发展的首要因素，其核心内容是正确处理互联网、政府、公民之间的关系。网络制度建设应使互联网成为政府与公众之间沟通的桥梁，应对政府信息公开、公民诉求表达等做出规定，保障公民的知情权、表达权和参与权。

第二，发挥网络媒体优势，促进网民有序政治参与[10]。发挥网络媒体信息传播的优势和网络互动平台交流沟通的优势，及时了解民众诉求；发挥互联网的监督作用，创造公民监督政府的有利条件，积极推行网络问政、网络反腐等有效监督手段。同时，要提高网民的媒介素养和政治参与的组合化程度，建立政府治理与网民政治参与的良性互动路径，引导网民有序政治参与。

第三，构建平台，共享信息。畅通信息传递，综合各相关职能部门的职能和要求，构建社区人口信息及房屋信息平台并联网；共享信息资源，使各部门的工作人员能够互相交流与沟通，打破信息“孤岛”现象，提高工作效能；推广电子政务，结合信息平台，为政府决策提供所需的信息。

社区制理念应当扩充成为循环型社会发展模式，强调自组织、自协调、自循环的大社区管理模式。城市作为更高层面的地域社会生活共同体，能够在更广泛的地域内整合调度资源，能够包容更多元取向的利益诉求机制，能够通达更连贯复杂的城市价值链运作。社区制变迁中政府与社会的双向建构不仅仅是一种制度机能的参考，更重要的，是一种新的社区模式的创新：以人为本，以社区照顾为要，以社区幸福为目标！

[1]R.E.帕克，E.N.伯吉斯，R.D.麦肯齐.宋俊岭等译.城市社会学——芝加哥学派城市研究文集[M].北京:华夏出版社，1987:72.

[2]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.

[3]陈伟东.城市基层社会管理体制变迁：单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究[J].理论月刊，2000（12）.

[4]朱健刚.国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论[J].中国社会科学季刊，1999.

[5]潘小娟.社区行政化问题探究[J].国家行政学院学报，2007（1）.

[6]胡锦涛.扎扎实实推进服务型政府建设，全面提高为人民服务能力和水平[N].光明日报，2008-02-24（1）.

[7]维·奥斯本，特德·盖布勒.周敦仁等译.改革政府[M].上海：上海译文出版社，2006：18—19

[8]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007：30.

[9]王莹，马斌.无缝隙理论视角下的政府流程再造[J].理论导刊，2002（12）：28.

[10]国外社会管理的成功经验和启示[J].学习月刊，2011（6）.