实现体育公共服务均等化：公共财政制度之作用与对策

胡 伟， 程亚萍

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

实现体育公共服务均等化：公共财政制度之作用与对策

胡 伟， 程亚萍

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

体育公共服务均等化是为了追求社会正义和保障公民体育权利，并有着坚实的法律基础。它与公共财政制度有着密切的关系，不仅在正义价值上相契合，而且是对公共财政制度的公共性及职能在体育领域的体现与深化，同时公共财政制度对体育公共服务均等化起到保障与促进作用。造成体育公共服务不均等的公共财政制度方面的原因是体育事权与体育财权配置不尽合理，体育财政转移支付制度、体育预算与支出绩效管理制度及体育财政监督制度存在诸多缺陷。应明确各级政府间的体育事权与体育财权，构建均等化的体育财政转移支付制度，完善体育预算与支出绩效管理制度及体育财政监督制度，以实现体育公共服务均等化。

体育公共服务；均等化；公共财政制度

Author’s addressSchool of Law，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei Province，China

体育公共服务均等化是指全体公民享有体育公共服务无论在机会、标准上还是在结果上都均等［1］。目前，我国体育公共服务处于不均等的状态，主要表现为城乡、区域、群体间存在差距，要解决这些矛盾就必须实行体育公共服务均等化，它既能缩小城乡、区域、群体间的差距，也能彻底落实体育的科学发展观。不过，实现体育公共服务均等化涉及公共财政资源的再分配，因此学者们普遍认为政府间体育财政能力的均衡是体育公共服务均等化的实现路径［2］；但从实质上看，更离不开作为调整国家财政收支分配关系的公共财政制度的保障和促进，否则，实现体育公共服务均等化将是一种政治口号和宣言。

1 体育公共服务均等化的法理证成与法律基础

1.1 体育公共服务均等化的法理证成

1.1.1 价值根基是正义：基于罗尔斯正义论分析 Raw ls［3］认为，正义应符合2个基本原则：第1个原则是均等自由原则，旨在保障公民的平等自由，包括政治自由、言论自由、思想自由和依法不受任意逮捕、拘禁和剥夺财产的自由等；第2个原则是由机会均等原则和差异原则构成的，旨在解决社会分配的不公平问题。机会均等原则是指所有社会成员在获得公职、教育、就业等一切社会机会方面平等，而差别原则是指对社会中由于初始机会的不平等所产生的弱势群体或者说最少受惠群体应从分配上给予倾斜或补偿。当机会均等原则与差别原则发生冲突时，应以机会均等原则优先，这是因为机会均等原则关涉全体社会成员的利益，尤其是对最少受惠群体来说相当重要［4］。虽然第1个原则与第2个原则相对应于不同的社会结构领域，但第1个原则优先于第2个原则，并且是不可更改的。总之，罗尔斯所提出的2个正义原则无非是对各种基本权利与义务在社会领域公平分配，同时尽量平等地分配因社会合作所产生的利益和负担，以使社会处境最不利者能获得最大利益［5］。

对于体育公共服务均等化而言，也是强调将体育公共服务资源进行公平分配，特别要照顾到农村、中西部贫困地区和老年人、残疾人、儿童等弱势人群，其突出表现为以下4个方面。

首先，全体公民享受体育公共服务的机会均等。政府向公民提供体育公共服务时，禁止恣意妄为，要求“相同人为相同对待，不相同的人为不同的对待”，不得将公民的天赋、能力、财富、知识和地位等这些颇有差异的因素纳入提供体育公共服务的考量范围［6］。其次，全体公民享受体育公共服务的标准均等。政府向公民提供体育公共服务时，以同一标准公平对待所有的人，这种标准均等不是源于主观臆断，而是源于个体对人类的基本贡献和维护人类社会种属尊严上的同一性。再次，全体公民享受体育公共服务的结果均等。政府向公民提供体育公共服务时，在机会均等的前提下，所有公民享受体育公共服务的数量大致相等，并且要考虑以人均标准计算，而不应以总量均衡。最后，体育公共服务均等化不是平均主义。政府向全体公民提供体育公共服务无论在水平、范围还是数量上都可以做到均等，但是，要考虑“具有正当性为宪法所允许的差别对待，换言之，符合实质正义的不平等”［7］。体育公共服务均等化只能做到大致相同、总体一致。由此看来，体育公共服务均等化既是正义追求的目标也是实现正义的路径之一。

1.1.2 实质是保障公民体育权利 体育公共服务作为一种非竞争性和非排它性的公共物品，是为了满足公民日益增长的体育需求的产物。它主要集中在有形的、基础性、群众性公共体育服务领域，包括开展全民健身运动、公共体育设施建设、公共体育教育等服务，而这些公共服务的均等化实质上是为了保障公民的体育权利，为社会寻求一个稳定的道德基础。公民体育权利本身是一项积极性权利。它的实现需要国家给予有利及必要的支持与协助［8］。

从政府的角度来看，向公民提供均等化的体育公共服务是其应尽的义务。博登海默［9］认为：“政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福，最大多数人的最大幸福乃是判断是非的标准。”在现代社会，政府的职能一般表现为“纠正市场缺陷、提供公共物品、维护公共秩序”3个方面。其实，这些政府职能的价值取向与功利主义基本价值取向是一致的，即通过制定法律和公共政策以实现最大多数人的最大幸福；因此，政府向公民提供均等化的体育公共服务是义不容辞的责任。由于政府向公民提供均等化的体育公共服务是其应尽的义务，且“由正义所保障的权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡”［3］；所以，政府只有向人民切实履行了这项义务，才能体现出其存在的正当性，从而保障了公民体育权利。

1.2 体育公共服务均等化的法律基础

1.2.1 宪法基础 我国《宪法》不仅对政府提供体育公共服务作出了规定，而且为体育公共服务均等化提供了最具法律效力的保障。

第一，对政府提供体育公共服务予以规定。如《宪法》第21条第2款规定：国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质。此规定是以基本国策条款样式总括了体育公共服务的内容，间接地表明了提供体育公共服务是政府的一项义务，因为从我国的体育管理体制来看，政府则是国家的体育管理的代理人，履行着具体的体育管理职能［10］。第二，设计灵活的国家体制使政府能勤勉地提供体育公共服务。如《宪法》第89条第7款规定：国务院的职能是领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育等工作。第107条和第119条规定：地方各级政府管理本行政区内的教育、科学、文化、卫生、体育等工作。这些规定一方面揭示了提供体育公共服务是政府的职能之一，另一方面以宪法的授权方式赋予了行政机关执行权，让其能够履行提供体育公共服务的义务。第三，对中央与地方的关系进行了原则性的规定，为实现体育公共服务均等化提供了保障。如《宪法》第3条第4款规定：中央和地方的国家机构职权的划分遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。第89条规定：国务院拥有财权、事权、人权和物权等。这些规定以总括的方式确定中央与地方的关系，为实现体育公共服务均等化过程中体育事权与体育财权的合理配置奠定了基础。

1.2.2 体育法基础 我国《体育法》既对政府提供体育公共服务进行了规定，也为体育公共服务均等化提供了强有力的保障。

第一，对政府提供体育公共服务予以规定。如《体育法》第2条规定：国家发展体育事业，开展群众性体育活动，提高全民族身体素质。第7条规定：国家发展体育教育和体育科学研究，推广体育科学技术成果。第11条第1款规定：国家推行全民健身计划，实施体育锻炼标准，进行体质监测。这些规定一方面从“宏观到微观”列举体育公共服务的内容，从而清晰地确定了体育公共服务的范围，另一方面确认了提供体育公共服务是作为国家体育管理代理人的政府职能之一，使其以此为依据不折不扣地履行。第二，对体育公共服务均等化的重心予以规定。如《体育法》第5条规定：国家对青少年、儿童的体育活动给予特别保障。第6条规定：国家扶持少数民族地区发展体育事业，培养体育人才。第16条规定：各级政府应当采取措施为老年人、残疾人参加体育活动提供方便。这些规定把体育公共服务均等化的重心确定在弱势群体和落后地区上，为体育公共服务均等化指明了努力的方向。第三，对政府间的体育事权与体育财权进行了规定，为实现体育公共服务均等化提供了保障。如《体育法》第4条规定：国务院体育行政部门主管全国体育工作。县级以上地方各级政府体育行政部门主管本行政区域内的体育工作。第41条规定：县级以上各级政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算等。这些规定在一定程度上厘清和划定了政府间的体育事权与体育财权，界分了财政支出的责任范围，使体育公共服务均等化过程中财政支出有切实的保障。

2 体育公共服务均等化与公共财政制度的作用

2.1 体育公共服务均等化与公共财政制度的关系

2.1.1 体育公共服务均等化价值与公共财政制度的正义价值相契合 公共财政制度是保障国家参与国民收入分配和再分配的重要手段，它对财政分配和再分配的社会意义更直接；因此，公共财政制度的正义性主要表现在财政分配与再分配的公平性上，这是一种特有的价值取向。可见，公共财政制度所指向的财政资源分配的正义目标就是公共财政制度直接介入财政资源分配本身的正义与财政分配关系过程的正义［11］。作为体育公共服务均等化，直接涉及体育公共服务资源分配的社会正义。在体育公共服务均等化中，其正义性体现在体育公共服务资源分配的起点公平、过程公平和结果公平上，三者缺一不可。此外，在体育公共服务均等化中，其正义性不可避免地反映在对体育公共资源的获取与分配方式的公平上。体育公共服务均等化所涉及的体育公共资源并不像财产一样在市场中可以自由获取与转让，它是对体育公共服务资源进行整体性的公平分配，以能够照顾到农村、中西部贫困地区与弱势群体为己任，而不会造成体育公共服务供给的不均等。由此看来，体育公共服务均等化的价值与公共财政制度的正义价值是相契合的。

2.1.2 体育公共服务均等化是公共财政制度“公共性”的重要体现 在财政学范畴中，“公共性”是指实现公共利益与私人利益均衡的手段，是一种工具性理解［12］。对于公共财政制度的“公共性”而言，具体表现为以下方面。一是价值的公共性。公共财政制度首先要保障公民对公共产品需求的满足，其次要维护宏观经济的稳定，更为重要的是促进社会的和谐与公平，这些目的性价值与工具性价值均是人类社会所需要的，因此其价值具有公共性。二是在调整财政收入关系与财政支出关系上具有公共性。这是由财政收入与财政支出的公共性所决定的。如：财政收入主要是以税收为来源，但属于全体公民所有而具有公共性；财政支出主要是执行社会公共职能而具有公共性［13］。体育公共服务是便于公共财政制度用以满足公民体育需要的载体，是一个包括城乡、区域、群体间在内的服务体系。体育公共服务均等化要求所有的公民享有均等化的体育公共服务，这就要求公共财政制度无论在价值目标的确定上，还是在调整体育财政收支关系上都要体现出公共性的本质，否则难以实现体育公共服务的均等化。

2.1.3 体育公共服务均等化是公共财政制度职能在体育领域的深化 公共财政制度的基本职能往往根植于财政的职能，即保障资源优化配置、调节收入分配、促进宏观经济稳定。体育公共服务均等化有助于公共财政制度职能在体育领域的深化。一是有助于实现公共财政制度的资源配置职能。体育公共服务均等化要求公共财政制度确保体育领域财政资金的有效筹措、公平分配、合理使用以及高效管理，这势必会促使体育财政资源配置的优化，从而提高体育财政资源的配置效率。二是有助于实现公共财政制度的收入分配职能。体育公共服务均等化的实现主要依赖体育财政转移支付制度，而该制度具有较强的收入分配功能。三是有助于实现公共财政制度的宏观经济稳定职能。体育公共服务均等化的目标是为全体公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的体育公共服务。现阶段须重点照顾农村、中西部贫困地区和老年人、残疾人、儿童等弱势人群。要实现这样的目标需要政府采购等手段，这将对宏观经济的稳定大有益处。

2.2 公共财政制度对体育公共服务均等化的作用

2.2.1 价值取向 公共财政制度对体育公共服务均等化作用的价值取向有2个层面：一是对制度的一般价值的追求即公平与效率。因为公平与效率是所有“至善”制度应有的价值，在实现体育公共服务均等化过程中，作为配置体育财政资源重要手段的公共财政制度，理应追求公平与效率价值。二是协调城乡、区域、群体间体育的均衡发展。体育公共服务是全体公民不可或缺的公共产品，即使是在全球体育产业化的今天，不可能完全由市场提供，否则，会因市场失灵所带来的体育公共服务供求总量及结构的失衡，造成体育发展的不均衡。公共财政制度通过完备的国民收入分配和再分配的调整机制，确保体育公共服务均等化过程中财政支出的合理、稳定和公平，协调城乡、区域、群体间体育的均衡发展，尤其协调城市与农村、东部与中西部以及竞技体育与群众体育的均衡发展。

2.2.2 具体表现 第一，保障了体育公共服务均等化过程中财政支出的公平、合理与有序。体育财政支出是实现体育公共服务均等化的物质基础。在体育公共服务均等化过程中，政府基于社会公平的理念，通过预算、资金分配、划拨、使用、绩效评价等环节，将体育财政资源运用于满足公民的体育公共服务需要之中，使体育财政支出行为规范化、程序化和透明化，这也是政府为了切实履行发展体育职责而使用体育财政资金的具体体现；因此，在体育公共服务均等化过程中，政府对体育财政支出资金是否进行了科学预算、分配是否合理、资金划拨是否到位、使用是否高效、绩效评价是否合格等，均是决定体育公共服务均等化能否实现的关键。尽管在体育公共服务均等化过程中，财政支出是政府财政职能在体育领域发挥作用的评价表，但它有赖于公共财政制度的保障，使体育公共服务均等化过程中财政支出公平、合理与有序。

第二，维护了体育公共服务均等化过程中各类主体享有体育财政资源的合法权益。公共财政制度一方面要保障政府履行提供体育公共服务的义务，另一方面要维护体育公共服务均等化过程中各类主体享有体育财政资源的合法权益，这是其固有的职能。财政“取之于民，用之于民”，这种“民本”价值诉求也是公共财政制度的基本理念与原则［14］。在体育公共服务均等化过程中，为了让各类主体都能够公平地得到其所应得的体育公共服务，公共财政制度必须确保在体育财政支出上是公平的，并体现最少受惠者的最大利益原则。

第三，调整了体育公共服务均等化过程中中央与地方政府体育财政支出的关系。在体育公共服务均等化过程中，需要解决好中央与地方政府体育财政支出合理分担的问题，这也是公共财政制度的一项基本职能。一般来说，公共财政制度基于宪法的直接规定，以中央与地方政府体育事权划分为基础，着眼于体育财力的均等化以及促进体育财政资源配置的效率性，在“全国一致”与“因地制宜”两者取得平衡的情况下，对中央与地方政府体育财政支出的责任进行明确划分［15］，避免在体育公共服务均等化过程中出现体育财政支出“缺位”“越位”与“错位”的现象。

第四，监督与制约了体育公共服务均等化过程中财政管理主体的权力行使。通过行政监督、审计监督、财政内部监督以及体育财政法律监督，防止体育公共服务均等化过程中财政管理主体滥用权力。同时构建体育财政纵向分权制约和横向分权制衡的模式：在体育财政的纵向分权上，使政府的体育事权与体育财权相匹配，各级政府体育财权之间互不隶属，相互协调和监督；在体育财政的横向分权上，形成同级政府体育财权的合理分配，明确各主体权限和责任范围，实现政府体育财权相互制约，以确保体育公共服务均等化过程中依法行使财政管理主体权力。

3 体育公共服务不均等的成因：透过公共财政制度视角的探究

3.1 体育事权与财权配置不尽合理，弱化了地方政府提供体育公共服务的能力 第一，体育事权与体育财权相分离。由于我国1994年的分税制改革不是在宪法和法律已确定的框架下进行的，因此，形成了一种非正式的财力性分权格局，这也是中央与地方长期博弈的结果。在此过程中，传统的集权模式及其强大的惯性，对事权与财权在中央与地方的配置上产生极大的影响，往往表现为事权下放，财权上收的分离状况［16］。虽然《体育法》对中央和地方政府间体育事权与财政支出进行了一定程度的划分，但并未改变体育财权与体育事权相分离的状态。从现行体育管理体制来看，自上而下的行政控制也决定了在体育财政关系中上级政府不会轻易对“利己”的财力性分权制度进行改变，中央政府必然倾向于更多地集中体育财权，下放体育事权。分税制的改革并未延伸至省级以下政府，导致县乡级政府成为体育事权与体育财权纵向失衡的焦点。其表现为：在县乡一级政府体育财权未扩大的情况下，将本应属于中央事权范围的乡镇农民体育健身工程、社区多功能公共运动场地、全民健身活动基地、老年健身场地等事项下放到县乡一级政府来承担，使得县乡一级政府的体育财政负担大增，影响其体育事业的正常发展［17］。此外，因《体育法》对体育事权和支出责任的划分并不十分清晰，所以出现了政府间体育事权与支出责任交叉的情况：属于中央政府的事务支出而由地方政府负担，如农村、中西部贫困地区体育发展、义务教育阶段的学生体育发展、国家级传统体育项目发展等；属于地方事务的支出却由中央政府负担，如体育场馆设施维修改造和设备购置等。

第二，体育财力划分的“央重地轻”与各自的体育事权不匹配。1994年的分税制改革是一种权力主导型改革，一方面是为了克服财政包干体制下所造成的中央在税收收入征管上依赖地方的被动局面，另一方面是为了增强中央的宏观调控能力；因此在税种划分上，将收入稳定的大宗税种全部划归中央，将收入不稳、税源分散、征收较难的小税种划归地方。在不享有税收立法权而无法扩大税源与税种的情况下，地方财政征收困难，从事体育发展的财力十分有限。正因为中央政府利用制定规则的权力，造成税种划分上“央重地轻”的情况［16］。目前地方政府的体育财政支出主要依赖非税收收入。

3.2 体育财政转移支付制度存在缺失，对缩小地区间体育公共服务差异效应较弱 现有关于体育财政转移支付制度的规定散见于财政部发布的诸多规章中，但存在如下缺陷。

第一，体育财政转移支付结构不尽合理，形式也不规范。一是几乎没有体育财政一般性转移支付，主要是专项转移支付，同时涉及绝大部分体育支出项目，这明显与国际惯例不符。按照国际惯例，体育财政转移支付的主要形式是一般性转移支付，其比例为整个体育财政转移支付额的50%或者以上，如澳大利亚、加拿大、德国等［18］。我国的这种体育财政转移支付的结构安排对体育公共服务均等化的实现非常不利。二是体育财政专项转移支付至今没有一部统一的法律来规范，不少专项转移支付资金的分配、使用无事权依据，并且在分配和使用过程中无严格的制度约束，随意性大，被挤占和挪用的情况严重，同时由于专项转移支付缺乏规范性操作，寻租行为十分猖獗。

第二，缺乏横向体育财政转移支付模式。体育财政转移支付模式主要包括单一纵向模式、单一横向模式和纵横向结合模式，而横向体育财政转移支付模式是为了解决地区间体育财力的不平衡，实现体育财政均等化。德国是典型的代表，曾实施过西部地区向东部地区体育财政转移支付的“东部金色计划”［19］。在我国现有体育财政转移支付制度中，只有中央对地方的纵向体育财政转移支付模式，缺失了中西部贫困地区与东部发达地区的横向体育财政转移支付模式。

第三，省级以下体育财政转移支付不规范。目前绝大多数省份并未建立省级以下政府间的体育财政转移支付制度。很多地方在上下级之间的体育财力分配上又重新回到了分成包干的老路上，根本未对体育财政转移支付的标准、程序、资金的分配、使用、责任追究等方面进行规定，既未能解决好人口流动所带来的体育场馆的外溢性以及跨辖区体育高级后备人才培养引起的外溢性等问题，也未解决好体育事权下放过程中进一步模糊了政府间的财政支出职责划分，而影响体育公共服务提供的问题。

3.3 体育预算与支出绩效管理制度存在疏漏，对体育公共服务均等化保障不利 第一，体育预算管理制度存在缺失。由于我国《预算法》所暴露出的问题一直未得到纠正，加之国家体育总局也未会同财政部根据体育的特点制定单独的体育预算法规，因此，存在以下问题。其一，体育预算管理权限的划分存在缺陷。目前体育行政部门集预算编制权、执行权和监督权于一身，这样既无法分权制衡也容易出现权力的滥用。同时体育预算仅由体育行政部门一家编制，难免会因其缺乏预算编制的专业性和技术性而丧失科学性。其二，体育预算调整缺乏制约性。从《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但何为“特殊情况”，《预算法》没有规定，这就会导致政府不必向人大提交预算调整方案就可以作出决定，从而使人大审批预算失去意义。在国家体育总局实际执行预算的过程中，由于特殊原因而需要调整预算的，往往只须说明理由并报财政部批准后马上执行，因此出现了随意调整预算方案的情况。其三，体育预算执行随意性大。由于我国《预算法》对年度预算的时间规定是从1月1日起至12月31日止，而中央与地方的预算草案要等到3月份及7、8月份以后举行的各级人代会审批后才能生效，在等待的这一段时间里，各级政府预算的执行是无法律依据的，这在制度上为随意支出提供了机会。加之我国《预算法》对编制不真实、不及时，以及预算支出不按规定拨付等行为未纳入法律责任追究范围，从而使这些行为不受处罚。此外，对预算违法行为只追究行政责任，故责任追究形式单一并且过轻，不能起到威慑作用，也就导致体育预算执行随意性大。

第二，体育财政支出绩效管理制度存在疏失。目前我国已确立了体育财政支出绩效管理制度，但存在如下问题。其一，没有建立体育绩效预算制度。体育绩效预算是以经济性、效率性和效益性为导向的预算，它是体育财政支出绩效管理的起始，也是基础性工程［20］。迄今为止，国务院乃至国家体育总局也未制订这方面的法规，致使体育绩效预算制度尚未建立。其二，体育财政支出绩效评价制度存在缺失。体育财政支出绩效评价是指财政部门和体育预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、标准和方法，对体育财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。现行体育财政支出绩效评价制度存在如下不足。一是绩效评价的内容不完整。从总体上看，体育行政部门进行的体育财政支出绩效评价通常注重对项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定进行审核，但往往忽视了对项目效率或发展效益方面的评价，同时评价对象仅限于项目本身，而忽视了项目过程审核和支出与回报的评价，以及支出的社会环境影响评价等，使体育财政支出绩效评价不能达到为体育发展决策服务的目的。二是未建立绩效评价奖惩机制。由于体育财政支出绩效评价结果只是作为体育行政部门项目建设档案保存，或作为体育行政部门加强新上项目管理的参考，对于体育财政资金支出项目中各个环节责任人的成绩、问题与相关责任并未进行任何处理，使体育财政支出绩效评价流于形式。其三，未建立体育绩效问责制。体育绩效问责是在考察体育行政部门财政支出绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了体育行政部门对其行为效果所承担的责任［21］。不过，这种制度一直处于空白状态。其四，缺乏体育绩效审计制度。体育绩效审计是指由审计部门在真实性的基础上对体育行政部门财政支出活动的合规性、经济性、效率性和效果性进行的经常性的审计监督［22］，然而，这种制度并未建立起来。

3.4 体育财政监督制度存在缺陷，使体育公共服务均等化的实效性差 第一，预防性监督及过程性监督不受重视，过分注重事后的监督。迄今为止，我国还未对体育财政形成行之有效的监控，因此预算约束还未显示出其权威性。这也导致中央的体育财政转移支付预算的编制和执行，以及地方体育财政预算的编制和执行存在着一定的随意性。可见，我国的体育财政监督并不是从编制中央的体育财政转移支付预算以及地方体育财政预算这一环节开始，而是把监督的关口后移，立足于事后的监督。

第二，人大和审计部门的监督乏力。其一，人大的监督流于形式。一方面是体育预算部门提交的预算方案内容粗放，不便于人大的监督，另一方面是人大审核体育预算的时间过短。此外，人大对体育预算的监督程序规定存在疏漏。其二，审计部门的监督缺乏力度。一是审计内容不够全面，主要局限于传统审计领域，未把体育财政支出的绩效审计作为重点。二是审计效应存在滞后性，主要是对体育财政支出资金的事后审计。三是审计部门的监督与财政部门的监督在内容上存在交叉重复，未体现出审计监督的独立性与专业性。

4 实现体育公共服务均等化的公共财政制度对策

4.1 明确各级政府间的体育事权与体育财权 第一，根据《宪法》《预算法》和《体育法》的规定，对各级政府体育事权重新划分。通常来说：全国性体育公共服务由中央政府提供；地方性体育公共服务由地方政府提供；对于地方区域性体育公共服务由单一地方政府提供时，相关其他地方政府给予一定的横向财力支持。同时在与体育财权相匹配的情况下要考虑体育事权的下移，这也是国际社会的共识。目前世界上通行的体育公共服务供给有国家模式、市场模式及市场与国家相结合模式［23］。选择第3种模式的国家居多，如：美国联邦政府只负责倡导全民健身运动，将群众体育完全交由县市政府的公园与休闲委员会和社会团体管理，像竞技体育等其他的体育事务由美国奥委会负责；德国联邦政府主要负责全国范围内的竞技体育和军队体育，群众体育的发展则由州政府负责，其他的体育事务由德国奥委会负责［24］。我国也应如此，一方面可以减轻财政负担，另一方面可以将财力集中在全民健身计划实施、公共体育设施建设、公共体育教育等方面，特别是将财力集中在农村、中西部贫困地区与弱势群体体育发展上，同时也符合体育产业化的国际潮流。

第二，根据事权决定财权的原则［25］，明确界定中央和各级地方政府的体育财政支出责任。全国性和区域性外溢效应比较强的体育公共服务的财政支出由中央政府承担。如推行全民健身计划、公共体育设施建设等纯体育公共服务的财政支出，尤其是农村、中西部地区群众健身运动的组织、指导和推动、公共体育设施建设、体育人才培养的财政支出，以及与各级政府共同承担，如体育教育、体育推广等准体育公共服务的财政支出。地方政府承担地方性体育公共服务和区域性体育公共服务的财政支出，如地方公共体育场馆和其他体育设施的维修与改造、地方传统体育项目发展的财政支出等。

第三，根据我国体育发展的状况，合理安排中央、省、市、县、乡五级体育财力分配比例。严格按照“一级政府、一级体育事权、一级体育财权”的制度安排，适时调整与修正中央与地方各级政府的体育财政收入划分办法，以保证各级政府提供体育公共服务的财力。特别要保证县乡两级政府提供体育公共服务的财力，这是发展农村体育、中西部贫困地区体育、群众体育的基石和关键。同时加快税收体制的改革：中央以所得税、关税、增值税等税种为主；省级以营业税、消费税为主；在市县层面，可以考虑以不动产税为主体税种，减少非税收收入，并扩大体育彩票公益金留成比例，以均衡各地政府提供体育公共服务的能力。

4.2 构建均等化的体育财政转移支付制度 第一，合理安排体育财政转移支付结构，并规范体育财政转移支付形式。其一，确立体育财政一般性转移支付形式，并使其规模达到整个体育财政转移支付额的50%或者以上，保证各级政府拥有实现体育公共服务均等化的大体相当的财力。同时对体育财政专项转移支付的规模进行适当控制，使其成为次要的、辅助性的转移支付形式［26］。其二，对体育财政专项转移支付进行立法，重点对专项转移支付予以重新分类，突出主要服务于中央政府的特定体育政策目标，如“农民体育健身工程”“雪炭工程”“全民健身户外活动基地”等，解决体育公共服务的外溢性问题和促进体育特定领域的发展，对体育财政专项转移支付资金按“因素法”予以分配，并确定其具体用途，而且明确规定受援的政府对专项转移支付资金没有决定使用的权力，以避免被挤占和挪用，同时规定体育财政专项转移支付的决策和支付程序，保障整个过程透明，抑制寻租的产生。

第二，建立纵横向结合的体育财政转移支付模式。在实行纵向体育财政转移支付的同时应建立横向体育财政转移支付制度。可以在《预算法》中增补横向体育财政转移支付条款，明确发达地区对贫困地区的体育财政转移支付责任，尤其是对农村、中西部贫困地区的体育财政转移支付责任。此外，根据区域间经济、财力的不平衡程度和省以下政府的体育公共服务水平，设置横向均等化体育财政转移支付项目和指标，用于调节全国地区间体育财力横向不均衡。

第三，建立省级以下体育财政转移支付制度。其一，应遵循以下原则建构省级以下体育财政转移支付制度。一是职能决定体育事权原则。在确定省级以下政府体育事权时要考虑其职能，真正做到体育事权与体育财权相匹配。二是明确统一原则。在制订省级以下体育财政转移支付法规时，应以省级政府为单位，对转移支付的标准、程序、资金的分配和使用等作统一的规定。其二，在确定体育财政转移支付方式上，应以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，而在确定体育财政转移支付规模上，要妥善处理稳定与发展的关系，既不损害发达地区体育发展的积极性，又确保贫困地区的体育发展。

4.3 完善体育预算和支出绩效管理制度 第一，完善体育预算管理制度。一是建立体育预算编制、执行、监督相分离的预算管理体制。从目前情况来看，可以将体育行政部门中的预算职能部门独立出来，设置一个专门的体育预算编制机构，并通过法律授予体育预算编制权限，为体育预算编制提供组织和法律保证，同时由财政部门负责体育预算执行，并实施主要监督，且以其他主体监督为辅，这样就形成了体育预算编制权、执行权和监督权相分离的体育预算管理体制。二是规范体育预算调整行为。首先，完善《预算法》第53条的规定，对“特殊情况”作出明确规定，如发生自然灾害、解决重大民生问题等作为“特殊情况”对待。其次，对体育预算准确、合理编制，减少预算调整空间。一方面科学分析与研判体育发展趋向，对体育预算年度的可用财力准确测算，对于因超收和短收所引起的体育预算调整予以严格控制；另一方面根据体育预算年度支出政策，并结合当年可用财力的状况，对体育财政支出预算的规模和结构作出合理安排，避免因体育财政支出不当引起的预算调整。最后，建立一套规范的预算调整方法。对当年体育收入超收、以前年度的净结余等进行严密控制，只能作为下一年度体育预算支出安排。如果确需动用，必须按照法定程序向本级人大常委会提交预算草案，经批准后方可执行。同时如果体育预算支出总额需要变动，也应按照法定程序向本级人大常委会提交预算草案，经批准后方可执行。三是规范体育预算执行行为。首先，将《预算法》中的预算年度改为自全国人大开会始，这样就可以解决“法律真空”的问题，使体育预算执行有法可依。其次，完善《预算法》的法律责任规定：一方面将编制不真实、不及时，以及对预算支出不按规定拨付等行为纳入法律责任追究范围；另一方面强化法律责任追究，对预算违法行为既要追究行政责任，也要承担经济赔偿和追究刑事责任等。这样才能确保体育预算的严格执行。

第二，完善体育财政支出绩效管理制度。其一，建立体育绩效预算制度。一是将绩效预算方法引入体育预算的编制、执行和监督中，形成统一的制度体系。二是确立操作程序：首先，对体育绩效预算方案进行制定；其次，向财政部门申报体育绩效预算方案；最后，财政部门对体育绩效预算方案予以评审等。三是建立体育预算绩效考评制度，如对考评的主体、客体、内容、方法、指标体系等进行规定，这是保障体育绩效预算的基础。四是建立体育绩效预算信息的公开和反馈制度。体育绩效预算信息的公开披露既能满足公众的知情权，又能促进体育行政部门提高财政资金使用效率。体育绩效评价结果的反馈运用有利于体育行政部门改进预算管理工作。其二，完善体育财政支出绩效评价制度。一是健全绩效评价的内容。不仅要对体育财政支出绩效进行合规性的评价，而且要进行经济性、效率性和效益性的评价，同时扩大评价对象的范围，既要对体育财政支出过程、结果进行绩效评价，也要对外在的环境影响因素进行绩效评价，为体育发展决策服务。二是制定奖惩制度。可以通过扩大体育财政支出绩效考评较好的体育行政部门财政资金分配、使用的权限，提高其财政资金自由调配的权力；对体育财政支出绩效考评较差的体育行政部门可以采取相反的措施，如限制该部门的体育财政支出的权限、减少体育财政支出项目和资金等。其三，建立体育绩效问责制。一是成立体育绩效问责小组。一般由人大财经工委、监察部门、审计部门、财政部门等组成。二是确立体育绩效问责程序：确定绩效问责对象；制订绩效问责工作方案；下达《绩效问责通知书》；实地核实取证；召开绩效问责现场会；对绩效评价不合格者进行处罚等。其四，建立体育绩效审计制度。一是确立体育绩效审计的标准。这是对体育行政部门财政支出审计的重要标尺。二是确立维护审计机关独立性的相关制度，使审计对象基本脱离会计资料，以现有完成业务的资料为基础。三是确立体育绩效审计公告制度。对公众关心且不涉及国家机密的体育绩效审计信息适时公开，加强社会舆论监督。

4.4 健全体育财政监督制度 第一，构建以事前、事中监督为主和事后监督为辅的体育财政监督机制。事实上，对体育公共服务均等化过程中财政支出的监督，是为了防止不当的体育财政支出行为的发生，减少财政资金的浪费，绝非是为了对不当的体育财政支出行为进行事后调查。体育财政监督机制的重心不是在事后监督，而是在事前和事中监督。事前监督主要是对体育财政支出预算编制的监督，它不仅可以减少事中和事后监督的盲目性，而且从源头上控制乱支出和重复支出等问题，是一种有效的监督。事中监督主要是对体育财政支出预算的执行、资金的拨付、使用等行为的监督，它是监督机制中重要的一环，如果失去了事中监督，那么整个监督机制就变成了一种责任追究机制。事后监督主要是对体育财政支出行为结果的监督，如是否存在未达标或无效益的问题，并对相关负责人进行责任追究。

第二，完善以国家权力机关为核心的体育财政监督制度。众所周知，人大是我国最高权力机关，是国家最高层次的监督，同时行使对体育财政监督权，从根本上讲是人民当家作主，管理国家事物的重要表现；因此，必须强化人大的监督。一是在人大财经委员会下面设立专门预算审查委员会。由专门的预算审查委员会进行一读，对体育部门预算的具体项目进行详细审查。同时预算审查委员会还要听取人大其他委员会对体育预算安排的意见，最终形成一读初审意见。人大常委会对体育部门预算和预算审查委员会的一读初审意见进行二读，通过后递交到人大进入三读程序。二是完善人大预算审查程序，一方面增加预算审查辩论程序，另一方面将一般性审查改为逐项审查并逐项进行表决，实行三读制。此外，要强化行政机关的监督，如审计部门、监察部门的监督，它们在体育财政监督中起到了明显的威慑和预防作用。尤其是审计部门的监督，这种监督具有独立性、公正性和专业性，是置于财政部门之上的监督。目前要确保审计部门在监督上的独立性，使其监督前移，并更新监督方式，符合体育公共服务均等化过程中财政支出发展的特点。

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On the Realization of Sport Public Service Equalization：Functions and Measures of Public Fiscal System

∥HU Wei，CHENG Yaping

With a solid foundation of law，the equalization of sport public service is to seek social justice and guarantee the sport right of the public.There being a close relationship between sport public service and public fiscal system，the former is to realize and deepen the publicity and function of the latter within the area of sport，while the latter is to guarantee and improve the equalization of sport public service.The major causes in public fiscal system which lead to the inequalization of sport public service lie in the irrational allocation between sport administrative power and fiscal power，and the defect in transfer payment，budget and expense performance management system as well as supervision system in sport fiscal system.Therefore，the paper suggests that sport administrative power and fiscal power division should be clarified at all governmental levels，equal transfer payment system be constructed，budget and expense performance management system as well as supervision system in sport fiscal system be improved to realize the equalization of sport public service.

sport public service；equalization；public fiscal system

G80- 05

A

1000 -5498（2013）03 -0037 -09

2012 -12 -15；

2013 -03 -04

国家社会科学基金资助项目（10BFX072）；教育部人文社会科学研究规划基金资助项目（12YJA820010）

胡伟（1967 -），男，湖北孝感人，华中师范大学副教授，博士；Tel：13627240571，E- mail：huweiqiqi2001 @yahoo.com.cn