论宏观审慎监管的基本原则*

马诗琪

(武汉大学国际法研究所，湖北 武汉 430072)

由美国次贷危机引发的国际金融危机对全球金融体系产生了严重冲击，同时也暴露了单单强调微观审慎监管在确保金融体系稳健运行上的不足。在许多情况下，微观审慎监管难以确保金融机构有足够的资本和流动性以应付金融危机中的冲击〔1〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．。这场危机加速了各国金融当局改革监管机制的步伐。其中，国际组织和各国的改革突出表现在建立宏观审慎监管体系，出台有关宏观审慎监管的政策法规，以及成立负责系统性金融风险监管的宏观审慎监管组织〔2〕如，英国在央行内部成立了一个新的金融政策委员会(Financial Policy Committee)实施宏观审慎监管，负责监测系统性风险，以便提前采取行动。欧盟成立了单独机构负责宏观审慎监管，欧洲系统性风险委员会负责监测欧洲的金融体系。与欧洲有所不同，美国根据《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，成立了由财政部长主管的金融稳定监督委员会。另，国际清算银行全球金融体系委员会于2011年9月成立了一个工作组，由欧洲中央银行的José Manuel González-Páramo 主持，为各国宏观政策的制定者提供指引。以上政策与措施为各国建立宏观审慎机构提供了良好的借鉴。Committee on the Global Financial System．Operationalising the Selection and Application of Macro-prudential Instruments．CGFS Paper No．48，available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．，旨在实现维护金融体系稳定性的重要目标。总结归纳宏观审慎监管的基本原则，对于危机之后改革金融监管的法律制度有重要的作用。

一、宏观审慎监管基本原则的产生背景

国际清算银行(Bank for International Settlement)全球金融体系委员会(Committee on the Global Financial System)在2012年12月的《宏观政策工具的选择和实施(Operationalising the Selection and Application of Macroprudential Instruments)》报告〔3〕available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．中，明确提出了制定和实施宏观审慎监管政策的7个普遍性原则。具体而言，这7个普遍性原则可以归纳为几下几项:第一，系统性风险的判断应整合监管信息、市场情报和总指标数据;第二，金融机构和市场之间的相互联系，包括跨境风险和相关的对冲市场，必须得到监视和分析;第三，宏观审慎监管主体应该注意金融基础设施的工具开发和政策制定，旨在应对特定的风险或失衡的判断，这些工具可以基于固定或可变资本和流动性要求，可以与传统的微观审慎工具相似，也可以限制为特定类型的风险识别和新的工具;第四，强化国际信息共享;第五，宏观审慎监管政策应该由一个独立的中央机构、正式的委员会或类似的制度框架来负责，它应该由央行的部门或者由央行作为核心角色来执行;第六，宏观审慎监管主体应当具有明确的任务和目标，应当获得足够的权力，并承担足够的责任;第七，宏观审慎监管政策的交流机制需要清晰地传达金融稳定评估和满足公众关于宏观审慎监管政策成果的期望。这7个原则是现有的文献资料中归纳较为全面的内容，不仅涵盖了宏观审慎监管的目标和范围，也兼顾了宏观审慎监管政策的制定和实施，因此是现阶段宏观审慎监管政策基本原则的参考范本之一。

(一)在国际层面重视建立合作协调制度

这个趋势体现在各个重要国际组织的行动中。国际清算银行将强化国际信息共享作为制定和实施宏观审慎监管政策的普遍性原则之一。就具体措施而言，评估全球性系统重要性金融机构是应对系统性风险的重要部分之一。巴塞尔银行监管委员会(Basel Committee on Banking Supervision)和金融稳定理事会(Financial Stability Board)正在开发一个评估全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)的机制。不过，虽然国际合作协调机制已经得到有关方面的高度重视，但是其相关的实践还刚刚起步，还存在大量的现实问题。在金融稳定理事会2013年4月的报告〔4〕Financial Stability Board．Implementing the FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes—how far have we come?，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_130419b．pdf，visited on April 20，2013．中指出，对于全球系统重要性金融机构有效可行的处置机制取决于有效的跨境合作框架;有效的处置计划需要最新的信息，这些都需要在母国和东道国当局之间建立起更加明确和有效的信息交换机制。

(二)在国家层面重视建立统一的监管机构

总结美国次贷危机的教训，监管机构的分散监管，缺乏宏观的协调决策能力，是此次危机的教训之一。

第一，金融监管机构的分散监管容易造成监管重叠或真空。一方面，在功能型监管模式下，一个金融机构会同时受到多个监管机构的监管，每个机构的监管标准不一致，容易产生监管权力的冲突，延误最佳监管时机;另一方面，监管机构权力的分散在监管权限不清晰的情况下容易导致监管漏洞，缺乏宏观目标的监管不利于维护金融市场的稳定。第二，缺乏宏观监管的领导部门，无法进行统一协调决策。分散监管的缺陷，使得在系统性风险蔓延的过程中，没有一个机构拥有足够的监管权限，来负责整个金融市场的宏观调控。最佳的监管时机可能因各金融监管机构长时间的协调而错失。

以美国为例，其金融监管改革重要成果之一的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)成立了统一的金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council)，该法第112条明确了委员会在宏观协调中的14 项职责。其中，第5 项规定了在国内金融服务政策的完善、规则制定、检查报告要求以及采取执法行动中，该委员会负责促进各成员机构和其他联邦机构的信息共享和协调;第7 项明确指出委员会负责识别监管中的漏洞和具有影响金融稳定的风险。

笔者认为，宏观审慎监管的基本原则是制定和实施宏观审慎监管政策时需要遵行的具有指导意义的原则，它反映了宏观审慎监管的本质和特征，与宏观审慎监管的目标密不可分。根据现有的国际和国内实践，宏观审慎监管的基本原则可以归纳为逆周期监管原则、协调监管原则和全局监管原则。

二、逆周期监管原则

宏观审慎监管的重要目标是防范系统性风险。就作用范围而言，宏观审慎监管旨在解决金融系统中两个维度的风险:一是时间维度的风险，即随宏观经济周期变化而累积的风险，与之相关的政策问题是如何应对金融体系的顺周期性;二是跨行业维度的风险，即在给定时点上，风险在金融体系中的分布，与之相关的政策问题是如何应对系统性金融风险的集中〔5〕李仁真，李玥．论宏观审慎的概念［J］．法政探索，2012，(4):72．。应对危机的出发点是减少顺周期性，增加逆周期性〔6〕周小川．金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容［J］．金融研究，2011，(1):2．。全球金融体系委员会在其2011年的一份报告中〔7〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．指出，宏观审慎监管政策的重要目标之一是要针对财务周期，积极地限制金融风险的积聚，旨在减少金融萧条的概率或幅度。国际金融危机的教训表明，如今的一项重要监管任务，就是针对金融体系的顺周期性，降低顺周期性的效应。

2003年《巴塞尔协议II 》所确立的三大支柱在这次国际金融危机中，并没有很好地起到降低银行业风险及保证国际金融体系安全的作用，使金融机构顺周期性问题更加明显。为此，2010年的《巴塞尔协议III》在总结和反思国际金融危机的基础上对相关制度进行了修订，除了要求进一步加强微观审慎监管之外，更加注重从宏观审慎监管的视角设计相关监管思路和政策工具，尤其是逆周期宏观审慎监管，成为了后危机时代规范和监管国际金融秩序的重要依据以及各国金融监管改革的重要参考。

2009年4月，二十国集团(G20)伦敦峰会要求金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会研究提出缓解顺周期问题的政策工具，促使银行在经济上行周期计提资本缓冲，以满足下行周期吸收损失的需要〔8〕Financial Stability Board．Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_0904a．pdf，visited on March 10，2013．。为此，巴塞尔银行监管委员会成立了宏观变量工作组(Macro-variable Task Force)，负责逆周期资本缓冲框架的研究和规则制定工作。金融稳定理事会的报告指出，解决金融体系的顺周期性是加强宏观审慎监管框架重要的组成部分之一〔9〕Financial Stability Board．Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_0904a．pdf，visited on March 10，2013．。

为了防范和应对流动性风险，《巴塞尔协议》中很重要的一个资本缓冲规则，包括了基本资本要求、留存缓冲和逆周期资本缓冲(Countercyclical capital buffers)。其中，逆周期资本缓冲是《巴塞尔协议III》的重要成果。逆周期资本缓冲是指经济上行情况下计提一部分逆周期资本缓冲，以便在信贷增长过激而导致经济下滑的时候，有充足的缓冲资金可以运用，属于未雨绸缪型的手段。

资本缓冲规则在应对周期性的系统性风险方面起到了很重要的作用，在本轮改革中，拨备规则也体现了逆周期调节的性质。拨备是进行财政预算时，估计出现亏损时所预留的准备资金。拨备是用来应对风险资产可能引致的损失。拨备包括前瞻性拨备、动态拨备等，主要是考虑经济周期的变化。在经济景气周期上升阶段，可以多计提拨备，以便于在景气周期下降阶段可以消耗这些拨备，这也是逆周期调节的体现之一〔10〕周小川．金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容［J］．金融研究，2011，(1):4．。

时间维度的系统性风险与经济周期相关，而金融体系自身带有十分明显的顺周期性，金融创新也放大金融周期，顺周期性也受经济周期等其他因素的推动而不断得到强化。实施逆周期的措施，使内在顺周期性得以缓解，以达到控制金融体系系统性风险的目的，逆周期监管十分必要。

三、协调监管原则

2008年以来的国际金融危机暴露了对单一金融机构的监管在确保金融体系稳健运行上的不足，防范系统性风险是当今金融风险防范的重要目标。系统性风险在横向的角度，表现为跨行业的结构性风险。如何解决多个不同监管主体之间的协调，是宏观审慎监管必须解决的问题。而且，在经济全球化的背景之下，国际金融服务的交流和合作程度不断加深，与之相适应，金融监管也需要更加重视国际间的协调。

(一)跨行业的协调监管

从跨行业的维度来讲，宏观审慎监管重在防范金融体系的结构性风险。市场结构同样也是系统性风险的来源。在风险水平不变的前提下，冲击产生的后果取决于银行和其他金融机构的结构性特征。市场结构会受到金融体系内风险分散或聚集程度的影响，即使在金融体系内经营活动和金融市场交易时间、条件固定的前提下，它也会影响系统性风险。信息的缺乏或不充分的透明度，将加大对金融机构及其金融产品风险判定的难度和复杂性〔11〕英格兰银行金融政策委员会、中国人民银行金融稳定局控股处、兰州中心支行金融稳定处联合课题组编译．宏观审慎政策工具．金融发展论坛［J］． 2012，(6):115．。为了防范和应对金融体系跨行业传递的系统风险，各国在金融改革中完善原有监管机构的职能或新设监管机构，必须强调金融监管部门之间的协调。

以英国近几年的改革为例，在《2009年银行法(Banking Act 2009)》的第一部分特别处置机制(Special Resolution Regime，SRR)就规定了财政部、金融服务管理局(Financial Service Authority)和英国央行等金融监管部门信息共享的内容，规定金融服务局可获得英格兰银行和财政部在金融稳定方面的监管信息，同时要求在特别处理机制中加强与存款保险机构的协作〔12〕Part 1 Special Resolution Regime 5． Code of practice (2)The code may，in particular，provide guidance on (d)the giving of advice by one relevant authority to another about whether，when and how the stabilisation powers are to be used． (4)The relevant authorities shall have regard to the code． (5)For the purpose of this section the relevant authorities are (a)the Treasury，(b)the FSA，and (c)the Bank of England． 6 Code of practice:procedure (1)Before issuing the code of practice the Treasury must consult (a)the FSA，(b)the Bank of England，and (c)the scheme manager of the Financial Services Compensation Scheme (2)As soon as is reasonably practicable after issuing the code of practice the Treasury shall lay a copy before Parliament． (3)The Treasury may revise and re-issue the code of practice． (4)Subsections (1)and (2)apply to re-issue as to the first issue． Available at http://www． legislation． gov． uk/ukpga/2009/1/contents，visited on March 10，2013．，以此作为银行监管和处置的守则。随着改革的不断深入，英国逐步打破了1997年建立起来的金融监管体系。金融服务管理局的业务逐步被新设立的机构所取代，其中在英格兰银行内部设立的金融政策委员会(Financial Policy Committee)于2013年4月1日正式获得独立的法律地位〔13〕Available at http://www．bankofengland．co．uk/financialstability/Pages/fpc/default．aspx，visited on April 5，2013．，并由其实施宏观审慎监管，负责监测系统性风险〔14〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9C Objectives of the Financial Policy Committee，(2)The responsibility of the Committee in relation to the achievement by the Bank of the Financial Stability Objective relates primarily to the identification of，monitoring of，and taking of action to remove or reduce，systemic risks with a view to protecting and enhancing the resilience of the UK financial system． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。金融政策委员会还有一个重要的功能，向审慎监管局(Prudential Regulation Authority)和金融行为局(Financial Conduct Authority)提出关于金融稳定的指导和建议〔15〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9H Directions to FCA or PRA requiring macro-prudential measures． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。金融政策委员会做出的指引，同时也需要以副本的形式知会财政部〔16〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9K (2)The Financial Policy Committee must give the Treasury a copy of any direction under section 9H or any notice revoking such a direction． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。纵观之，《2012年金融服务法案(Financial Services Act 2012)》的修订，十分重视各个监管机构之间的合作与协调，明确了各个监管机构之间的协调方式;英格兰银行将取代金融服务局成为宏观审慎监管的唯一机构，由下属的金融政策委员会作出宏观审慎的指导和建议，并与审慎监管局和金融行为局配合与协调。

与英国的模式不同，美国的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》成立了统一的金融稳定监督委员会，该委员会的成员来自各个金融市场监管机构，其中包含了10个有投票权的成员和5个列席成员〔17〕10 位有投票权的成员分别是:财政部长、美联储主席、货币监理处主席、金融消费者保护局董事、证交会主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局董事、国家信贷管理局主席、一位由总统任命的具有保险专业知识的独立成员。Available at http://www．treasury．gov/initiatives/fsoc/about/council/Pages/default．aspx，visited on April 1，2013．。该委员会是为了解决没有单一监管机构的监测和处理整体金融稳定性风险的问题而设立的。其中，《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》授予该委员会的一项特别权力就是促进监管协调，即促进各成员机构之间关于国内金融服务的政策完善、规则制定、检查、报告要求、执法行动的信息共享和协调。通过这一监管协调，委员会将有助于减少监管架构内的漏洞和不足，以促进更安全和更稳定的系统〔18〕The Council has a statutory duty to facilitate information sharing and coordination among the member agencies regarding domestic financial services policy development，rulemaking，examinations，reporting requirements，and enforcement actions． Through this role，the Council will help reduce gaps and weaknesses within the regulatory structure，to promote a safer and more stable system． Available at http://www．treasury．gov/initiatives/fsoc/about/Pages/default．aspx，visited on April 5，2013．。英国的模式是将宏观审慎监管职责纳入一个统一的金融监管体系或同一个监管机构，在监管过程中同一机构内部不同部门间进行协调;而美国的模式是建立一个跨部门的金融稳定委员会，以促进金融监管机构间的信息协调以及更准确的识别系统性风险。两者都充分强调了监管部门之间的协调，以上的金融监管部门间的合作与协调框架，充分体现了后危机时代宏观审慎监管中监管协调的特征。

近年来，我国的金融监管体系也在不断发展，不过仍然存在一些不足之处。例如，金融监管机构的结构存在一定不足，我国缺乏十分完善的宏观审慎监管机构，系统性风险的监管机构也处于建立初期，监管模式仍然主要表现为机构监管模式。这容易造成各监管机构间缺乏协调和配合，容易形成监管真空等问题。而总结次贷危机的教训，建立一个真正涵盖金融体系的宏观审慎监管协调机构是十分需要的。设置金融机构间统一的协调机构，不仅可以解决现存体制下监管冲突和重叠的弊端，更重要的是，这些协调机构对具有系统重要性的金融机构加强日常监管，并建立危机处置机制和救助机制，来防范系统重要性金融机构因“大而不能倒”引起的道德风险，从而建立混业经营下的风险控制新机制以防范系统性风险。

(二)跨境的协调监管

从跨境的维度来讲，后危机时代的宏观审慎监管强调国际间的协调与合作。具体来讲，相关数据的识别和适用性对于一个有效的宏观审慎监管政策框架是至关重要的。2008年以来的金融危机的教训之一就是相关当局在分析和监控系统性风险时信息交流不足，这是一个必须引起重视的问题。相关的监管数据和信息必须得到有效的交流，除了在国家层面跨部门间需要协调合作，也需要加强在地区层面乃至国际层面的监管信息交换。由于全球资本市场的紧密结合和监管套利的高风险，必须在多边层面考虑宏观审慎监管政策的制定。宏观审慎监管政策的协调合作需要强大的体制机制以促进对全球金融稳定性威胁和适当政策措施的共同理解，以确保宏观审慎监管框架在个别国家的一致性。

宏观审慎监管的国际合作，最重要的体现是各个行业标准制定机构(Standard-Setting Bodies，SSBs)之间的合作。纵观银行、保险、证券等最主要的金融行业，最主要参与的标准制定机构有5个，分别是巴塞尔银行监管协会(BCBS)、国际支付和清算协会(Committee on Payment and Settlement Systems，CPSS)、国际存款保险人协会(International Association of Deposit Insurers，IADI)、国际保险监督官协会(International Association of Insurance Supervisors，IAIS)、国际证监会组织(International Organization of Securities Commissions，IOSCO)。上述标准制定机构，在各自领域里面发布相应的指导意见和行业准则，而这些行业准则也成为各国行业内的主流参考标准。国际上各个标准制定机构间的国际合作实践，使得宏观审慎监管在一定程度上具有了较为统一的标准，同时也使宏观审慎监管的国际合作具有了较为具体的规范基础。

为了确保各国能有效和一致地执行相关的全球系统重要性金融机构的政策，金融稳定理事会也对相关国家政策的制定提出了一些建议。具体而言，从国家内部来讲，应完善国内金融监管的法律制度安排，赋予专门机构开展跨境合作和信息交换的权力，合理完善法律中可能阻碍公平跨境处置的条款;对于跨境的金融机构，明确母国和东道国当局在机构处置中的作用、责任和义务，同时母国与东道国监管当局应积极建设危机时期的信息共享机制，消除信息缺口。金融稳定理事会和各国当局，通过与巴塞尔银行监管协会、全球金融体系委员会、国际支付和清算协会、国际证监会组织和国际保险监督官协会协商，借鉴相关的定性和定量指标，建立了同行审查委员会(Peer Review Council)，同行审查委员会将定期审查相关重要金融机构，而且达成了同行审查委员会机密数据和信息的协议，与此同时，同行审查委员会实行定期汇报制度。

中国银监会《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》也强调，在跨境合作方面，建立对境外监管当局监管能力的评估机制，健全系统重要性银行跨境经营的监管联席会议机制，提高信息交流质量，加强在市场准入、非现场监管、现场检查以及危机管理方面的合作。在金融稳定理事会《系统重要性金融机构的有效处置》中，特别强调国内当局必须为跨境监督协议制定一个正常的框架。

单一或片面的监管模式已经不能适应当今国际金融市场发展的需要。也只有多角度、全方位的金融监管模式，才能更好地适应金融全球化和金融创新的需求，才能切实保障金融市场的安全和效率，协调监管原则需要贯穿于金融监管的全过程。

四、全局监管原则

相对与微观审慎监管而言，全局监管原则是宏观审慎监管的突出表现。早在2003年，国际清算银行在其第128 号工作报告〔19〕Claudio Borio．Towards a Macro-prudential Framework for Financial Supervision and Regulation．BIS Working Papers No． 128，February 2003，available at http://www．bis．org/publ/work128．pdf，visited on May 22，2012．中指出，在降低风险的目标上，宏观审慎与微观审慎是不一致的，宏观审慎监管的目标是针对作为一个整体的实体经济的重大损失，而微观审慎监管的目标针对的则是个别机构，无论其对整体经济的影响如何。2008年美国次贷危机暴露了过分强调微观审慎监管在确保金融体系稳健运行上的缺陷，宏观审慎监管的理念自始逐渐得到越来越多的关注。到了2011年，金融稳定理事会、国际货币基金组织和国际清算银行向二十国集团提交了《宏观审慎政策工具和框架》的进度报告〔20〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．，该报告中承认了一个共识:全局性的视角(a system-wide perspective)是一项明确的审慎机制(a well-specified prudential set-up)的基本属性。

(一)宏观审慎监管最重要的目标在于金融体系的稳定

从监管的目标来讲，宏观审慎监管旨在确保整个金融体系稳健运行。微观审慎监管则体现为每个金融机构都应该保持自身的健康性，并通过监管来监督微观主体的健康性。但即便如此，健康的微观主体的累加并不能充分保证宏观整体是健康的〔21〕周小川．金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容［J］．金融研究，2011，(1):3．。相比而言，宏观审慎监管最重要的目标就是要确保整个金融体系的稳定。《宏观审慎政策工具和框架》报告〔22〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．明确指出，宏观审慎监管政策的实施范围是整个金融体系(包括金融和实体经济部门之间的相互作用)而不是其中的某个部分。

(二)宏观审慎监管机构需要具有全局性的权力

从监管的主体来讲，宏观审慎监管须发挥央行在宏观审慎监管中的主导作用。央行在宏观审慎监管中始终发挥着主导作用(play a leading role)。这是由两方面原因决定的，一是央行在金融和宏观经济发展的评估方面具有丰富的经验和专业知识，二是央行在支付体系中充当着“最后贷款人”(lender of last resort)的角色〔23〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．。在具体的操作中，要求中央银行与各个监管部门之间进一步加强沟通与协调，将各自掌握的宏观和微观层面的数据和信息进行对接和汇总，通过深入整理分析，判断风险水平，及时发现可能产生的系统性风险，进而提出相应的政策建议。需要强调的是，在立法过程，必须明确各个监管机构的具体权限和监管责任，防止因为法制不完善而造成监管机构权利滥用或权力冲突。

(三)宏观审慎监管的法律实施更重视全局性的法律效果

从法律的实施来讲，宏观审慎监管法律的落实是一个自上而下的过程(Top-down Approach)。这也是由系统性风险具有跨机构的特征所决定的。现代金融实践表明，金融机构跨业经营的行为越来越普遍，各个金融机构的关联度大大加强，金融风险更容易在金融机构间传递。依靠单一的监管机构分头监管不同的金融机构，往往不能达到防御系统性风险的目的，不利于维护金融体系的稳定。由此需要一个置顶的机构，有效地进行协调和统筹，才能更好地实现宏观审慎监管的目标。从上述对各国监管模式分析可见，无论是英国的监管模式，英格兰银行牵头属下三大机构进行宏观审慎监管，还是美国的监管模式，以金融市场监管部门负责人为成员成立金融稳定监督委员会，都体现了自上而下的监管模式。

五、结语

笔者需要补充一点，宏观审慎监管除了要遵循逆周期原则、协调原则和全局原则之外，还需要注意的问题是如何保持法律的可预见性和透明度。经验表明，法律法规的制定过程需要具有一定的透明度和参与度，这样最低限度也能降低市场参与者的不可预见性。这个经验同样能运用到宏观审慎监管法律法规的制定过程中来。在金融周期中，及时的立法活动显得尤为重要，因为宏观审慎监管具有明确的原则指引或明确的实施规范，有助于消除政治性和体制性的阻力。成功的政策落实是需要有说服力的证据的。然而，政策的制定者事后往往难以充分阐明其行动的理由及有效性〔24〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．。提高宏观审慎监管政策制定过程的透明度和参与度，有助于限制和规范制定者的自由裁量权。要达到宏观审慎监管政策可预见性和透明度的目标，重要的手段之一就是完善金融监管立法，建立良好的金融监管法律基础，同时约束监管机构和金融机构的能力，同时也需要规范金融市场的行为，确保整个金融系统运行的有序性。按照我国现有的监管体制，参与监管机制的主体是具有金融监管职能的行政机关，除了“一行三会”之外，还包括财政部、国家发展和改革委员会等多个行政机关。基于国情的考虑，如何实现有效的监管，多个监管机构必须通过改进协调合作机制和权力约束机制，使得各机构之间在有关法律或政策的指导下，积极而有效地开展金融监管工作。

综上所述，宏观审慎监管的基本原则可以归纳为逆周期监管原则、协调监管原则和全局监管原则。其中逆周期监管原则是首要原则，与协调监管原则和全局监管原则相辅相成，从不同的角度确保达到防范和控制系统性风险的目标。更为完善的宏观审慎监管法律法规框架正在积极酝酿之中，由于各国金融产品和金融市场的发展程度不同，暂无较为统一的框架，宏观审慎监管政策的制定和执行也仍然处于早期阶段〔25〕Committee on the Global Financial System． Operationalising the Selection and Application of Macro-prudential Instruments． CGFS Paper No．48，available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．。展望金融监管改革的趋势，在强调逆周期监管这一首要原则的同时，加强金融监管的国际协调与合作，重视建立各种合作机制和信息共享机制，跨境协调监管也会在各国际组织和各国的努力之下，取得更为丰硕的成果。